基層人民銀行內部控制評估中的制度執(zhí)行評價

鄧 昕 李亞培 盧 米

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

內容摘要:制度執(zhí)行是組織管理的基礎,組織的制度執(zhí)行面臨著制度與組織環(huán)境、制度與組織目標的矛盾?；鶎又袊嗣胥y行(下文簡稱“人民銀行”)執(zhí)行法律法規(guī)和上級制度不存在組織目標與制度的差異,這為內部控制管理促進制度執(zhí)行提供了途徑。但是基層人民銀行還面臨著制度與實際工作環(huán)境間的差異,在進行內部控制評價中應予以注意。

關鍵詞:基層人民銀行 制度執(zhí)行 內部控制

制度執(zhí)行是組織管理的基礎,對于人民銀行這樣一個以維護金融穩(wěn)定和促進經濟發(fā)展為職責的部門而言,有效履行職責有賴于一套良好的制度執(zhí)行機制。人民銀行面對日益復雜的經濟金融環(huán)境,近年來也大力推進內部控制建設,將防范各類風險作為管理的重點,以提高內部管理的預見性、針對性。因此,在對基層人民銀行內部控制的評估中突出對制度執(zhí)行效果的評價。

制度執(zhí)行與內部控制評估

(一)制度執(zhí)行過程中的矛盾

現代社會中,各種組織無一不被各種各樣的法律、規(guī)章、標準和模式引導和規(guī)范著。新制度學派認為,這些社會制度是指“為社會行為提供穩(wěn)定性和有意義的認知、規(guī)范和管理結構與行為”。制度對組織的約束與規(guī)范被認為是一些象征性的文化因素對組織的運營過程產生的影響,形成制度環(huán)境;而所有影響組織完成技術目標的外在客體構成了組織的技術環(huán)境,關注環(huán)境的技術特征,就要求組織必須追求效率。而制度要求組織采用廣為接受的組織形式和做法,不管這些形式是否有助于組織目標的實現,即“組織結構不僅是效率等技術層面考量的結果,也體現了組織對廣為接受的社會現實的理解”。

新制度學派將制度與組織的矛盾歸結為技術環(huán)境與制度環(huán)境間的差異,但是,更深層次的矛盾是組織目標和社會利益之間的矛盾,即社會認定的行為“穩(wěn)定性和意義”與組織目標間的差異。企業(yè)組織的目標和行為并不必然與社會利益一致,如果對各種社會組織追求自身利益的行為不做規(guī)范和約束,則有可能損害社會利益,擾亂社會秩序,產生社會風險。制度根據各種社會利益和秩序的需求來協調規(guī)范組織行為,從而產生了“合規(guī)性”要求,即“一整套普遍的認知或假定,即參照現行準則、價值觀和信仰定義的社會構架系統(tǒng),組織的行為是合意、正確或恰當的”。合規(guī)性要求產生了組織的制度執(zhí)行過程,這一過程通常是通過在組織內部制度體系和組織結構上體現外部制度要求來實現的。然而,組織制度和結構顯然應該服務于組織目標,因此,一般組織的制度與結構實質上是組織目標與制度環(huán)境要求的折衷產物,這在以企業(yè)為代表的一般組織中表現得尤為明顯。

制度執(zhí)行作為對組織有意義的管理行為,目標是促進組織運營的效用最大化,在此過程中,組織不僅要克服表面上制度要求與組織所處環(huán)境的不一致,還要克服深層次的制度目標與組織目標的差異。

(二)內部控制中的制度執(zhí)行

內部控制是企業(yè)組織治理工具,“在機構內部,為制約各種消極因素的影響和達到機構的目標而設計的控制,即為內部控制”。內部控制概念源于審計實踐,目的是在對企業(yè)進行審計時評價管理層實現投資人利益最大化這一企業(yè)目標實現的可能性。隨著現代企業(yè)組織目標的實現過程日益復雜,內部控制的內涵也不斷變化,從上世紀初的企業(yè)財務會計內部牽制開始,內部控制逐步發(fā)展成為當代企業(yè)不可或缺的管理工具,當前內部控制已發(fā)展成為企業(yè)分析管理綜合框架,明確了風險管理為控制的主要內容。

根據國際內部審計師協會(IIA)的定義,“風險是一個事件、行動或不行動對相關組織或活動可能產生不利影響的可能性”。在確保企業(yè)組織目標實現的過程中,制度執(zhí)行只是組織目標實現過程中需要管理的因素,制度執(zhí)行不力只是可能引發(fā)風險的因素。和其他風險一樣,當違規(guī)行為,即合規(guī)性風險會阻礙組織目標時,內部控制與制度執(zhí)行的目標一致,當合規(guī)性風險導致的損失小于合規(guī)性成本時,制度執(zhí)行則不是內部控制追求的目標。

基層人民銀行制度執(zhí)行存在的問題

人民銀行是我國的中央銀行,是由《中華人民共和國人民銀行法》法定設立的組織,組織內任何制度設計和運營行為都處在外部法律法規(guī)直接規(guī)范下,是一個由制度驅動運行的組織。鑒于人民銀行以維護金融穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展為法定職能,因此,其組織利益、組織目標與社會利益和目標高度一致。人民銀行與同樣以社會利益為宗旨的制度環(huán)境具有目標完全一致性,這是它區(qū)別于其它社會組織,特別是企業(yè)組織的重要特點,從而消除了組織目標和社會利益之間的矛盾,實現了組織目標與制度目標的一致與統(tǒng)一。

雖然組織性質決定了人民銀行不存在與社會利益不同的組織目標,理論上實現了技術層面和社會現實的統(tǒng)一,但是在實踐中,人民銀行卻存在著制度環(huán)境和技術環(huán)境間的差異,即組織制度與組織效率之間的偏差。

首先,制度的固定性與工作環(huán)境的不斷變化產生差異,導致效率對制度的“漂移”。事實上,很多制度環(huán)境要素在最初出現時,都有著很強的技術效率考量,只是在隨后的演變和普及過程中強化為形式和規(guī)范,以及漸漸與效率脫鉤的制度環(huán)境要素。在實踐工作中,隨著時間推移,包括經濟形勢、業(yè)務對象、業(yè)務流程,甚至新出現的監(jiān)管漏洞等技術環(huán)境因素都在變化,而基層人民銀行就是在這些不斷變化的環(huán)境技術要求下執(zhí)行各項制度的。技術環(huán)境日益偏離制度初衷,而制度的自我強化和固定化慣性使之卻無法及時跟上實踐的變化。

其次,制度在執(zhí)行過程中也會產生“漂移”。制度的整齊劃一、強制規(guī)范與組織面臨具體環(huán)境的復雜性、變化性相矛盾,制度的一個重要作用就是將不同行為規(guī)范化、統(tǒng)一,因此,制度環(huán)境的合規(guī)性機制給組織造成同構壓力,而技術環(huán)境的多樣性、復雜性和不確定性則往往要求組織遵循權變法則來選擇適合自己的組織形式。基層人民銀行必須面對上級行制定的制度規(guī)范,以此作為開展工作的標準,但基層人民銀行所面臨的環(huán)境不同,顯然與上級制度有一定差距。

基層人民銀行內部控制評價

基于人民銀行內部控制與制度執(zhí)行的目標完全一致,因此其崗位風險防范的目標確定為:通過構筑包括制度防線在內的“三道防線”確保系統(tǒng)安全,防范案件事故發(fā)生;確保依法合規(guī)履行人民銀行職責,確保國家法律法規(guī)及人民銀行內部規(guī)章制度的落實。但是制度與組織現實間的差異決定了基層人民銀行內部控制評估應該以風險為導向,同時應注意以下兩方面:

(一)適應工作實際的內部控制制度修改

在實踐中,組織具體業(yè)務必須適應具體技術環(huán)境,并不完全以制度的意志為轉移,在人民銀行履行職責的過程中,業(yè)務流程因多種原因產生變化。一是業(yè)務本身的調整:隨著職能變化,具體業(yè)務有產生與消亡的周期,相應業(yè)務流程也會變化;二是新業(yè)務工具的應用,如應用新的業(yè)務操作系統(tǒng)會改變以往的業(yè)務流程;三是業(yè)務內容變化,比如由于審批權限不同,審批額度變化會導致審批人的相應變化和業(yè)務流程的相應變化等等。業(yè)務流程的變化必然會導致面臨的風險環(huán)境和潛在風險發(fā)生變化,因此,對內部控制產生了適應性的要求。良好的內控管理應該有標準化、制度化的自我完善和修改程序,內控制度的修改應該遵循確定新業(yè)務流程-識別業(yè)務流程中的風險變化-修改相應內控制度-實施新業(yè)務流程的程序進行,目的是確保所有業(yè)務流程都處于內控制度的規(guī)范之中,有效監(jiān)控風險的變化,消除內控漏洞。

(二)對合規(guī)性的處理

基層人民銀行制度建設與執(zhí)行如果完全以風險為導向,可能會出現與法律法規(guī)和上級規(guī)章條文并不完全符合的情況,也就產生合規(guī)性問題。對基層人民銀行而言,其所面臨的規(guī)則環(huán)境主要包括法律和上級制度規(guī)定兩方面,所以合規(guī)性是指對以上兩方面制度規(guī)則的遵守。當自身內部管理與法律規(guī)定不完全一致時,應當遵守法律,因為法律的制定是從社會的角度對人民銀行的行為進行規(guī)制,體現了人民銀行的職責和義務,不能因為人民銀行的內部管理原因而有所變化。對于內控管理與人民銀行上級所制定的內部規(guī)章、制度相悖,確實存在風險的,應以風險防控為出發(fā)點進行管理,同時積極向上級相關部門反映真實情況,爭取對相關制度規(guī)則的修改完善,以消除制度上的風險。

參考文獻:

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