我國(guó)稅收流失原因剖析

龍昌華

中圖分類號(hào):F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:稅收事關(guān)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展,而稅收流失是我國(guó)當(dāng)前面對(duì)的嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。本文分析了我國(guó)稅收流失的原因,認(rèn)為納稅人追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是稅收流失的根本動(dòng)因;稅收法律法規(guī)不完善是稅收流失的法律原因;財(cái)稅體制不規(guī)范是稅收流失的制度因素;納稅環(huán)境惡化是稅收流失的社會(huì)根源;征管不嚴(yán)是稅收流失的直接原因;處罰不力直接助長(zhǎng)稅收流失;地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大加劇稅收流失;電子商務(wù)征稅盲區(qū)導(dǎo)致稅收流失。

關(guān)鍵詞:稅收流失 稅務(wù)部門 納稅人

稅收流失現(xiàn)狀

稅收流失是指根據(jù)現(xiàn)行法律制度,稅務(wù)部門應(yīng)該征收而實(shí)際上未予征收或未能征收的各類稅收。由于納稅將直接減少納稅人的可支配收入,因此納稅人有動(dòng)機(jī)利用各種辦法,竊取國(guó)家稅款,造成國(guó)家的稅收流失。從世界范圍看,稅收流失是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。如意大利稅收流失率為30%-40%;希臘年稅收流失額約400億美元;俄羅斯1996年260萬戶企業(yè)中,照章納稅的有43.6萬戶,偷稅企業(yè)高達(dá)84%,其中根本不納稅的企業(yè)有88萬戶;而發(fā)展中國(guó)家如印度、巴西等國(guó)的稅收流失率高達(dá)50%;即使在公民納稅意識(shí)較強(qiáng)的美國(guó),依法納稅的納稅人比例也只有86%,聯(lián)邦政府每年稅收流失近2600億美元。

在我國(guó),偷逃稅情況更為嚴(yán)峻,稅收流失嚴(yán)重。納稅主體采取偷稅、逃稅、抗稅、避稅、吃稅、包稅、欠稅、稅收減免優(yōu)惠和騙稅等手段來偷逃國(guó)家稅款。納稅主體涉及國(guó)有、集體、民營(yíng)、個(gè)體、股份制、中外合資合作、外商獨(dú)資等各類性質(zhì)的企業(yè)、組織和個(gè)人。據(jù)測(cè)算,包括征稅人違規(guī)導(dǎo)致稅收收入減少,我國(guó)每年稅收流失規(guī)模占GDP的比重為3%-5%,國(guó)家每年稅收流失額至少在4000億元左右。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),近年稅收流失規(guī)模還在擴(kuò)大,給國(guó)家造成巨大的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)損失。稅收的大量流失,使得國(guó)家宏觀調(diào)控能力減弱,資源合理配置受到影響,財(cái)政困難加重。

稅收流失的原因

(一)納稅人追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是稅收流失的根本動(dòng)因

社會(huì)主義稅收是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義擴(kuò)大再生產(chǎn)和滿足社會(huì)消費(fèi)需求而占有社會(huì)剩余產(chǎn)品的一種形式,是社會(huì)財(cái)富在企業(yè)、個(gè)人和國(guó)家之間的一種再分配。因稅收所具有的“三性”特征,就使得這種被分配產(chǎn)品的所有權(quán)從納稅主體手中強(qiáng)制和無償?shù)剞D(zhuǎn)移到國(guó)家的手里。對(duì)納稅人而言,這是對(duì)其所得的一種“強(qiáng)制性地剝奪”或“損失”,會(huì)導(dǎo)致納稅人經(jīng)濟(jì)利益的減少。這和他們追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)是不相吻合的。對(duì)于他們來說,稅收是其所承擔(dān)的一種額外負(fù)擔(dān),稅收越重,則獲利越少;稅收越輕,則獲利越多。所以他們總是千方百計(jì)地通過減輕納稅負(fù)擔(dān)來盡可能地增加其稅后利潤(rùn),這必然導(dǎo)致納稅主體與國(guó)家之間的矛盾和沖突。當(dāng)這種矛盾不可調(diào)和時(shí),納稅主體就會(huì)突破法律規(guī)范的約束,實(shí)施各種稅收違法犯罪活動(dòng),造成國(guó)家稅收的流失。從此意義講,追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,是造成稅收流失的根本和內(nèi)在的動(dòng)因。

(二)稅收法律法規(guī)不完善是稅收流失的法律原因

稅收法律和法規(guī)是國(guó)家立稅的法制依據(jù),是稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅的唯一標(biāo)準(zhǔn),也是納稅人納稅的唯一依據(jù)。稅收法律制度的完善與否與稅收流失有著直接關(guān)系。改革開放以來,我國(guó)社會(huì)主義稅收法制建設(shè)取得了巨大進(jìn)步,但從完善社會(huì)主義稅收法律體系,實(shí)行依法治稅、防止稅收流失的目標(biāo)看,仍然存在著許多問題和不足,而這正成為稅收流失的制度性原因。

我國(guó)稅收法律立法級(jí)次偏低,影響稅收的法律效力。我國(guó)現(xiàn)行稅收法制體系中,由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收法律,只有《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》三部,其余都是由國(guó)務(wù)院、部、委、總局、總署制定的以暫行條例、實(shí)施細(xì)則、暫行辦法等形式出現(xiàn)的稅收行政法規(guī)和部門規(guī)章,稅收立法呈現(xiàn)“立法行政化”趨勢(shì),稅法的權(quán)威性和透明度不夠。這既不符合稅收法定原則的要求,也降低了稅收的法律效力,使稅法的權(quán)威性和強(qiáng)制性受到了嚴(yán)重削弱,不利于稅務(wù)部門的嚴(yán)格執(zhí)法。

稅收法律體系不完善,導(dǎo)致一定程度上存在稅收行政無法可依的現(xiàn)象。我國(guó)的稅收法律、法規(guī)雖然基本實(shí)現(xiàn)了“一稅一法(規(guī))”,但在諸如稅務(wù)行政處罰法、稅務(wù)行政訴訟法、納稅人權(quán)利保護(hù)法、稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法等方面的立法還是空白,缺乏相應(yīng)配套的稅收法律、法規(guī),從而出現(xiàn)法律上的真空,存在稅收行政無法可依的現(xiàn)象,稅收流失在所難免。

稅收實(shí)體法律在內(nèi)容上不盡科學(xué)合理,導(dǎo)致稅收行政有法難依。我國(guó)稅法內(nèi)容不盡科學(xué)合理,體現(xiàn)為:內(nèi)容不公,如內(nèi)、外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一后的名義稅率為25%,但由于對(duì)外資企業(yè)普遍的稅收優(yōu)惠措施,使得內(nèi)、外資企業(yè)實(shí)際稅負(fù)差異較大,有失公允。稅率設(shè)置不盡合理,如個(gè)人所得稅對(duì)工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、稿酬所得、勞務(wù)報(bào)酬所得等分別采用不同的稅率,繁瑣復(fù)雜,不便計(jì)算。稅基太窄,如國(guó)際上通行的遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、財(cái)產(chǎn)稅等尚未開征;另外如個(gè)人所得稅、資源稅等稅種的稅基較窄。

(三)財(cái)稅體制不規(guī)范是稅收流失的制度因素

目前運(yùn)行的分稅制在充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性,提高財(cái)政收入特別是中央政府財(cái)政收入上凸顯了巨大作用,但在分稅、分權(quán)等方面還存在一些問題,使得分稅制在運(yùn)行過程中不盡完善。

地方稅規(guī)模過小及事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一,導(dǎo)致地方政府稅外收費(fèi)失控。按照現(xiàn)行稅制,增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等一些重要量大的稅種均劃歸中央政府,地方稅中,除營(yíng)業(yè)稅外,都是稅源分散、收入規(guī)模小、征收難度大的小稅種,組織收入的能力非常薄弱。由于中央與地方事權(quán)劃分不盡合理,一些本該中央安排的支出卻由地方承擔(dān),這種事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱使地方入不敷出,地方政府只好通過收費(fèi)來彌補(bǔ)財(cái)政之不足。據(jù)估計(jì),我國(guó)稅外收費(fèi)規(guī)模約為稅收收入的1.5倍。由于收費(fèi)很大程度是當(dāng)?shù)卣驼块T的行為,在收費(fèi)有較強(qiáng)的部門利益驅(qū)使和行政權(quán)力保護(hù)下,使得稅“軟”費(fèi)“硬”。這樣納稅人在交納稅費(fèi)能力有限時(shí),納稅主體首先選擇交費(fèi)而欠稅,給稅收征管帶來困難。加之一些收費(fèi)對(duì)象本身就是稅基的組成部分,過多的收費(fèi)必然侵蝕稅基。在納稅人收入水平一定的情況下,多交費(fèi)必然少交稅,“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象在所難免。同時(shí),稅外收費(fèi)等非稅收攤?cè)氤杀?、費(fèi)用,使所得稅稅基縮小;加上收費(fèi)過多過濫加重納稅人負(fù)擔(dān),本已資金短缺的企業(yè)更是雪上加霜,抑制了企業(yè)的發(fā)展,導(dǎo)致企業(yè)未來納稅能力下降。

政府事權(quán)界定不科學(xué),導(dǎo)致政府對(duì)稅收的行政干預(yù)。近幾年,我國(guó)在稅收?qǐng)?zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)大量與國(guó)家稅收法律法規(guī)不符的涉稅文件,其中地方黨政或其他部門的文件占絕大多數(shù)。因擅自越權(quán)減免稅,改變稅基、稅率,批準(zhǔn)緩繳稅款,少征滯納金以及混淆入庫級(jí)次,將中央稅混入地方稅的稅收金額巨大。由于政府職能“越位”與“缺位”,行政干預(yù)成了導(dǎo)致稅收流失的又一制度因素。

(四)納稅環(huán)境惡化是稅收流失的社會(huì)根源

缺乏誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境和氛圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì),穩(wěn)固的信用基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力和源泉。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,但社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的法制建設(shè)和道德建設(shè)工作卻相對(duì)滯后。由于利益驅(qū)使、民主政治發(fā)展不完善、失信成本低、社會(huì)信息不對(duì)稱等因素,導(dǎo)致納稅主體出現(xiàn)為追逐經(jīng)濟(jì)利益而踐踏法律、有損社會(huì)主義公德的行為,人們誠(chéng)實(shí)守信的意識(shí)淡薄,缺乏依法納稅的社會(huì)環(huán)境和氛圍。

納稅人依法納稅意識(shí)淡薄。據(jù)對(duì)大中城市的調(diào)查,我國(guó)半數(shù)以上的公民沒有納稅經(jīng)歷,納過稅的人數(shù)為被調(diào)查總?cè)藬?shù)的48.7%;領(lǐng)取工資或取得收入想到納稅的僅占被調(diào)查者的12.6%,從沒想到納稅的為36.8%,有50.6%的人是在收入超過納稅界限時(shí)才會(huì)想過。由于歷史、經(jīng)濟(jì)水平等原因,雖然我國(guó)稅務(wù)宣傳長(zhǎng)期堅(jiān)持,但重形式輕內(nèi)容的做法,使稅務(wù)部門為此投入巨大的人力、物力和財(cái)力,但收效甚微。全社會(huì)依法納稅的意識(shí)仍然偏低,納稅人依法納稅意識(shí)淡薄是我國(guó)稅收流失的社會(huì)根源之一。

社會(huì)性的護(hù)稅協(xié)稅組織沒有建立起來。依靠社會(huì)力量開展護(hù)稅協(xié)稅活動(dòng),加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)納稅人的監(jiān)督管理,促使納稅人依法納稅,是一個(gè)被世界各國(guó)實(shí)踐證明行之有效的好辦法。但在我國(guó),由于對(duì)稅收征管模式的認(rèn)識(shí)差異,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)忽視或放松了對(duì)社會(huì)性護(hù)稅協(xié)稅組織的組織、管理、協(xié)調(diào)和支持,使得社會(huì)性的護(hù)稅協(xié)稅工作沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。如《稅收征管法》規(guī)定了銀行、出入境管理機(jī)構(gòu)的行政協(xié)助義務(wù),但由于其法律責(zé)任不明和與此相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定不一致,有法無據(jù),使得負(fù)有協(xié)助義務(wù)的機(jī)關(guān)往往以有關(guān)法律的規(guī)定為由拒絕提供協(xié)助,造成國(guó)家稅款大量流失。再如,由于對(duì)稅務(wù)違法案件的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度本身存在力度不夠等缺陷,致使群眾對(duì)稅務(wù)違法案件的舉報(bào)不多,舉報(bào)和查處率不高。

(五)征管不嚴(yán)是稅收流失的直接原因

稅收征管是稅務(wù)工作的中心環(huán)節(jié),稅收征管工作開展的好壞將直接影響稅收的繳納和入庫。當(dāng)前隨著稅制改革的不斷深化,稅收征管中存在的一些問題逐漸暴露出來,并且成為稅收流失的直接原因。

現(xiàn)行稅收征管模式的弊端日益顯現(xiàn)。我國(guó)目前推行的是“以納稅申報(bào)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為重點(diǎn),以計(jì)算機(jī)為依托,集中征收,重點(diǎn)稽查”的征管模式。但在執(zhí)行中,已顯現(xiàn)出嚴(yán)重缺陷:征管模式重征收和稽查,輕管理和監(jiān)控,重管事,輕管人,造成了對(duì)納稅人管理的失控;以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為重點(diǎn)的提法缺少明確性和針對(duì)性;集中征收會(huì)導(dǎo)致稅收征收中的坐等上門繳納而造成稅收征收的被動(dòng)性。

稅務(wù)人員隊(duì)伍整體素質(zhì)亟待提高。為適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的需要,稅務(wù)人員隊(duì)伍不斷充實(shí),但存在以下問題:專業(yè)型人才不足,隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)水平不高;復(fù)合型、高層次稅務(wù)人才缺乏;政策理論水平和法制意識(shí)有待提高。在日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,稅務(wù)隊(duì)伍綜合素質(zhì)難以適應(yīng)當(dāng)前稅收工作的需要,造成稅收流失。

稅收征管手段仍顯落后,稅收信息化建設(shè)步伐亟待加快。近年來,稅務(wù)系統(tǒng)大力加強(qiáng)了稅收信息化建設(shè)的步伐,但由于資金、技術(shù)、人員、設(shè)備等條件制約,全國(guó)發(fā)展不協(xié)調(diào)。同時(shí),由于沒有與工商、銀行、海關(guān)等相關(guān)部門聯(lián)網(wǎng),無法實(shí)現(xiàn)信息的交流和共享,使計(jì)算機(jī)管理的效用沒有得到充分發(fā)揮。

重點(diǎn)稅源監(jiān)控不力。目前一些稅務(wù)機(jī)關(guān)仍沿襲過去的習(xí)慣做法,將視線集中在傳統(tǒng)的國(guó)有大中型企業(yè),而忽視對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、流動(dòng)和隱蔽業(yè)戶的監(jiān)管和控制。當(dāng)前我國(guó)稅收收入來自非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比例逐步提高,但非國(guó)有經(jīng)濟(jì)稅收收入及財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢,說明我國(guó)對(duì)非國(guó)有性質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人稅源的監(jiān)控不力。

稅務(wù)稽查成功率較低。由于稅務(wù)稽查缺乏一種嚴(yán)密科學(xué)的選案方法和稽查程序與操作規(guī)程,因此使得目前稅務(wù)稽查盲目性大、成本高。同時(shí)因?qū)φ鞴苣Ｊ街械摹爸攸c(diǎn)稽查”認(rèn)識(shí)存在誤區(qū),所以重查輕罰現(xiàn)象極為常見,從而造成稅務(wù)稽查成功率不高。

發(fā)票管理存在漏洞。雖然有發(fā)票管理辦法,但在發(fā)票的發(fā)售、購(gòu)買、保管、使用等具體環(huán)節(jié)上都存在漏洞,不但使發(fā)票沒有起到“以票管稅”的作用,反而使其成為不法分子發(fā)財(cái)致富的工具。

《稅收征管法》中所賦予的執(zhí)法手段難以落實(shí)?！抖愂照鞴芊ā分幸?guī)定的如稅務(wù)檢查、納稅擔(dān)保、稅收保全、稅收強(qiáng)制執(zhí)行等具體措施和手段,因執(zhí)法環(huán)境原因,大都很少使用,從而導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法偏軟、稅收征管不力。

總之,稅收征管工作中所存在的問題,使得我國(guó)的稅收征管嚴(yán)重滯后,稅收管理漏洞頻出,造成了國(guó)家稅收的大量流失。

(六)處罰不力直接助長(zhǎng)稅收流失

稅收流失多少與對(duì)納稅人的處罰輕重成反比關(guān)系,嚴(yán)厲的處罰會(huì)令納稅人付出高昂的經(jīng)濟(jì)、心理和社會(huì)成本,從而使納稅人對(duì)偷逃稅活動(dòng)望而卻步,最終達(dá)到治理稅收流失的目的。但現(xiàn)階段,我國(guó)因種種因素對(duì)偷逃稅的處罰不力。

對(duì)于稅務(wù)行政違法處罰不力。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)違法納稅人的處罰普遍存在畏難情緒,往往僅以補(bǔ)交稅款了事,而真正按照征管法的規(guī)定進(jìn)行罰款和加收滯納金處理的并不多,這在一定程度上產(chǎn)生了縱容偷逃稅的作用。

對(duì)于涉稅犯罪打擊不力。涉稅犯罪是一種破壞國(guó)家稅收征管秩序的嚴(yán)重犯罪行為,世界各國(guó)無不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。但在我國(guó),由于利益保護(hù)等原因,使得對(duì)涉稅犯罪的打擊力度嚴(yán)重不足,“以罰代刑”、“罰多判少”的情況比比皆是,從而使得稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境更為惡劣。

(七)地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大加劇稅收流失

作為政府無法控制與管理、其產(chǎn)值和收入不申報(bào)、未納入國(guó)民生產(chǎn)總值的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地下經(jīng)濟(jì),在各國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中都占有相當(dāng)比例,發(fā)達(dá)國(guó)家地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)平均相當(dāng)于GDP的15%,新興市場(chǎng)國(guó)家則達(dá)到1/3。目前我國(guó)地下經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和影響,相當(dāng)于GDP的10%-20%。由于地下經(jīng)濟(jì)幾乎完全脫離稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)控和管理,其稅收基本處于完全流失的狀態(tài)。

(八)電子商務(wù)征稅盲區(qū)導(dǎo)致稅收流失

20世紀(jì)90年代以來,網(wǎng)上貿(mào)易成為商業(yè)活動(dòng)的新模式,各大跨國(guó)公司紛紛加入。我國(guó)2005年電子商務(wù)交易額為7400億元。由于網(wǎng)上貿(mào)易的商品交易方式、勞務(wù)提供方式、支付方式等較傳統(tǒng)差異很大,如何對(duì)其征稅,已成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

征管失控,稅收流失嚴(yán)重。面對(duì)網(wǎng)上貿(mào)易迅速發(fā)展的現(xiàn)狀,稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的征稅政策,沒有系統(tǒng)的法律規(guī)定來約束企業(yè)的網(wǎng)上交易,出現(xiàn)了稅收征管真空和缺位,致使電子商務(wù)成為征稅盲區(qū)。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的保守估計(jì),僅2004年網(wǎng)上交易就造成我國(guó)稅收流失近100億元。

稽查難度大,助長(zhǎng)偷逃稅行為。網(wǎng)上貿(mào)易通過大量無紙化操作達(dá)成交易,賬簿、發(fā)票均可在計(jì)算機(jī)中以電子形式填制,而電子憑證易修改且不留痕跡,稅收審計(jì)稽查失去了最直接的紙制憑據(jù),企業(yè)如不主動(dòng)申報(bào),稅務(wù)機(jī)關(guān)不易察覺其貿(mào)易運(yùn)作情況,助長(zhǎng)了偷逃騙稅活動(dòng)。

綜上所述,稅收流失威脅著我國(guó)的社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家發(fā)展,必須引起政府的高度重視,并積極采取應(yīng)對(duì)措施以有效遏制我國(guó)稅收流失問題的惡化趨勢(shì)。

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