我國稅收流失原因剖析

龍昌華

中圖分類號:F810 文獻標識碼:A

內容摘要:稅收事關國家的穩(wěn)定和發(fā)展,而稅收流失是我國當前面對的嚴重社會、經(jīng)濟問題。本文分析了我國稅收流失的原因,認為納稅人追求經(jīng)濟利益最大化是稅收流失的根本動因;稅收法律法規(guī)不完善是稅收流失的法律原因;財稅體制不規(guī)范是稅收流失的制度因素;納稅環(huán)境惡化是稅收流失的社會根源;征管不嚴是稅收流失的直接原因;處罰不力直接助長稅收流失;地下經(jīng)濟規(guī)模巨大加劇稅收流失;電子商務征稅盲區(qū)導致稅收流失。

關鍵詞:稅收流失 稅務部門 納稅人

稅收流失現(xiàn)狀

稅收流失是指根據(jù)現(xiàn)行法律制度,稅務部門應該征收而實際上未予征收或未能征收的各類稅收。由于納稅將直接減少納稅人的可支配收入,因此納稅人有動機利用各種辦法,竊取國家稅款,造成國家的稅收流失。從世界范圍看,稅收流失是一個嚴重的社會、經(jīng)濟問題。如意大利稅收流失率為30%-40%;希臘年稅收流失額約400億美元;俄羅斯1996年260萬戶企業(yè)中,照章納稅的有43.6萬戶,偷稅企業(yè)高達84%,其中根本不納稅的企業(yè)有88萬戶;而發(fā)展中國家如印度、巴西等國的稅收流失率高達50%;即使在公民納稅意識較強的美國,依法納稅的納稅人比例也只有86%,聯(lián)邦政府每年稅收流失近2600億美元。

在我國,偷逃稅情況更為嚴峻,稅收流失嚴重。納稅主體采取偷稅、逃稅、抗稅、避稅、吃稅、包稅、欠稅、稅收減免優(yōu)惠和騙稅等手段來偷逃國家稅款。納稅主體涉及國有、集體、民營、個體、股份制、中外合資合作、外商獨資等各類性質的企業(yè)、組織和個人。據(jù)測算,包括征稅人違規(guī)導致稅收收入減少,我國每年稅收流失規(guī)模占GDP的比重為3%-5%,國家每年稅收流失額至少在4000億元左右。隨著我國經(jīng)濟的高速增長,近年稅收流失規(guī)模還在擴大,給國家造成巨大的財政和經(jīng)濟損失。稅收的大量流失,使得國家宏觀調控能力減弱,資源合理配置受到影響,財政困難加重。

稅收流失的原因

(一)納稅人追求經(jīng)濟利益最大化是稅收流失的根本動因

社會主義稅收是為了實現(xiàn)社會主義擴大再生產(chǎn)和滿足社會消費需求而占有社會剩余產(chǎn)品的一種形式,是社會財富在企業(yè)、個人和國家之間的一種再分配。因稅收所具有的“三性”特征,就使得這種被分配產(chǎn)品的所有權從納稅主體手中強制和無償?shù)剞D移到國家的手里。對納稅人而言,這是對其所得的一種“強制性地剝奪”或“損失”,會導致納稅人經(jīng)濟利益的減少。這和他們追求經(jīng)濟利益最大化的目標是不相吻合的。對于他們來說,稅收是其所承擔的一種額外負擔,稅收越重,則獲利越少;稅收越輕,則獲利越多。所以他們總是千方百計地通過減輕納稅負擔來盡可能地增加其稅后利潤,這必然導致納稅主體與國家之間的矛盾和沖突。當這種矛盾不可調和時,納稅主體就會突破法律規(guī)范的約束,實施各種稅收違法犯罪活動,造成國家稅收的流失。從此意義講,追求經(jīng)濟利益最大化,是造成稅收流失的根本和內在的動因。

(二)稅收法律法規(guī)不完善是稅收流失的法律原因

稅收法律和法規(guī)是國家立稅的法制依據(jù),是稅務機關征稅的唯一標準,也是納稅人納稅的唯一依據(jù)。稅收法律制度的完善與否與稅收流失有著直接關系。改革開放以來,我國社會主義稅收法制建設取得了巨大進步,但從完善社會主義稅收法律體系,實行依法治稅、防止稅收流失的目標看,仍然存在著許多問題和不足,而這正成為稅收流失的制度性原因。

我國稅收法律立法級次偏低,影響稅收的法律效力。我國現(xiàn)行稅收法制體系中,由全國人大及其常委會制定的稅收法律,只有《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》三部,其余都是由國務院、部、委、總局、總署制定的以暫行條例、實施細則、暫行辦法等形式出現(xiàn)的稅收行政法規(guī)和部門規(guī)章,稅收立法呈現(xiàn)“立法行政化”趨勢,稅法的權威性和透明度不夠。這既不符合稅收法定原則的要求,也降低了稅收的法律效力,使稅法的權威性和強制性受到了嚴重削弱,不利于稅務部門的嚴格執(zhí)法。

稅收法律體系不完善,導致一定程度上存在稅收行政無法可依的現(xiàn)象。我國的稅收法律、法規(guī)雖然基本實現(xiàn)了“一稅一法(規(guī))”,但在諸如稅務行政處罰法、稅務行政訴訟法、納稅人權利保護法、稅務機構組織法等方面的立法還是空白,缺乏相應配套的稅收法律、法規(guī),從而出現(xiàn)法律上的真空,存在稅收行政無法可依的現(xiàn)象,稅收流失在所難免。

稅收實體法律在內容上不盡科學合理,導致稅收行政有法難依。我國稅法內容不盡科學合理,體現(xiàn)為:內容不公,如內、外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一后的名義稅率為25%,但由于對外資企業(yè)普遍的稅收優(yōu)惠措施,使得內、外資企業(yè)實際稅負差異較大,有失公允。稅率設置不盡合理,如個人所得稅對工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、稿酬所得、勞務報酬所得等分別采用不同的稅率,繁瑣復雜,不便計算。稅基太窄,如國際上通行的遺產(chǎn)與贈與稅、財產(chǎn)稅等尚未開征;另外如個人所得稅、資源稅等稅種的稅基較窄。

(三)財稅體制不規(guī)范是稅收流失的制度因素

目前運行的分稅制在充分調動中央與地方兩個積極性,提高財政收入特別是中央政府財政收入上凸顯了巨大作用,但在分稅、分權等方面還存在一些問題,使得分稅制在運行過程中不盡完善。

地方稅規(guī)模過小及事權與財權不統(tǒng)一,導致地方政府稅外收費失控。按照現(xiàn)行稅制,增值稅、消費稅、關稅等一些重要量大的稅種均劃歸中央政府,地方稅中,除營業(yè)稅外,都是稅源分散、收入規(guī)模小、征收難度大的小稅種,組織收入的能力非常薄弱。由于中央與地方事權劃分不盡合理,一些本該中央安排的支出卻由地方承擔,這種事權與財權不對稱使地方入不敷出,地方政府只好通過收費來彌補財政之不足。據(jù)估計,我國稅外收費規(guī)模約為稅收收入的1.5倍。由于收費很大程度是當?shù)卣驼块T的行為,在收費有較強的部門利益驅使和行政權力保護下,使得稅“軟”費“硬”。這樣納稅人在交納稅費能力有限時,納稅主體首先選擇交費而欠稅,給稅收征管帶來困難。加之一些收費對象本身就是稅基的組成部分,過多的收費必然侵蝕稅基。在納稅人收入水平一定的情況下,多交費必然少交稅,“費擠稅”現(xiàn)象在所難免。同時,稅外收費等非稅收攤入成本、費用,使所得稅稅基縮小;加上收費過多過濫加重納稅人負擔,本已資金短缺的企業(yè)更是雪上加霜,抑制了企業(yè)的發(fā)展,導致企業(yè)未來納稅能力下降。

政府事權界定不科學,導致政府對稅收的行政干預。近幾年,我國在稅收執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)大量與國家稅收法律法規(guī)不符的涉稅文件,其中地方黨政或其他部門的文件占絕大多數(shù)。因擅自越權減免稅,改變稅基、稅率,批準緩繳稅款,少征滯納金以及混淆入庫級次,將中央稅混入地方稅的稅收金額巨大。由于政府職能“越位”與“缺位”,行政干預成了導致稅收流失的又一制度因素。

(四)納稅環(huán)境惡化是稅收流失的社會根源

缺乏誠實守信的社會環(huán)境和氛圍。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,穩(wěn)固的信用基礎是市場經(jīng)濟的動力和源泉。我國社會主義市場經(jīng)濟得到了快速發(fā)展,但社會主義市場經(jīng)濟所需要的法制建設和道德建設工作卻相對滯后。由于利益驅使、民主政治發(fā)展不完善、失信成本低、社會信息不對稱等因素,導致納稅主體出現(xiàn)為追逐經(jīng)濟利益而踐踏法律、有損社會主義公德的行為,人們誠實守信的意識淡薄,缺乏依法納稅的社會環(huán)境和氛圍。

納稅人依法納稅意識淡薄。據(jù)對大中城市的調查,我國半數(shù)以上的公民沒有納稅經(jīng)歷,納過稅的人數(shù)為被調查總人數(shù)的48.7%;領取工資或取得收入想到納稅的僅占被調查者的12.6%,從沒想到納稅的為36.8%,有50.6%的人是在收入超過納稅界限時才會想過。由于歷史、經(jīng)濟水平等原因,雖然我國稅務宣傳長期堅持,但重形式輕內容的做法,使稅務部門為此投入巨大的人力、物力和財力,但收效甚微。全社會依法納稅的意識仍然偏低,納稅人依法納稅意識淡薄是我國稅收流失的社會根源之一。

社會性的護稅協(xié)稅組織沒有建立起來。依靠社會力量開展護稅協(xié)稅活動,加強全社會對納稅人的監(jiān)督管理,促使納稅人依法納稅,是一個被世界各國實踐證明行之有效的好辦法。但在我國,由于對稅收征管模式的認識差異,各級稅務機關忽視或放松了對社會性護稅協(xié)稅組織的組織、管理、協(xié)調和支持,使得社會性的護稅協(xié)稅工作沒有真正發(fā)揮其應有作用。如《稅收征管法》規(guī)定了銀行、出入境管理機構的行政協(xié)助義務,但由于其法律責任不明和與此相關的法律法規(guī)的規(guī)定不一致,有法無據(jù),使得負有協(xié)助義務的機關往往以有關法律的規(guī)定為由拒絕提供協(xié)助,造成國家稅款大量流失。再如,由于對稅務違法案件的舉報獎勵制度本身存在力度不夠等缺陷,致使群眾對稅務違法案件的舉報不多,舉報和查處率不高。

(五)征管不嚴是稅收流失的直接原因

稅收征管是稅務工作的中心環(huán)節(jié),稅收征管工作開展的好壞將直接影響稅收的繳納和入庫。當前隨著稅制改革的不斷深化,稅收征管中存在的一些問題逐漸暴露出來,并且成為稅收流失的直接原因。

現(xiàn)行稅收征管模式的弊端日益顯現(xiàn)。我國目前推行的是“以納稅申報和優(yōu)質服務為重點,以計算機為依托,集中征收,重點稽查”的征管模式。但在執(zhí)行中,已顯現(xiàn)出嚴重缺陷:征管模式重征收和稽查,輕管理和監(jiān)控,重管事,輕管人,造成了對納稅人管理的失控;以優(yōu)質服務為重點的提法缺少明確性和針對性;集中征收會導致稅收征收中的坐等上門繳納而造成稅收征收的被動性。

稅務人員隊伍整體素質亟待提高。為適應國家發(fā)展的需要,稅務人員隊伍不斷充實,但存在以下問題:專業(yè)型人才不足,隊伍整體業(yè)務水平不高;復合型、高層次稅務人才缺乏;政策理論水平和法制意識有待提高。在日益復雜的國內國外經(jīng)濟環(huán)境下,稅務隊伍綜合素質難以適應當前稅收工作的需要,造成稅收流失。

稅收征管手段仍顯落后,稅收信息化建設步伐亟待加快。近年來,稅務系統(tǒng)大力加強了稅收信息化建設的步伐,但由于資金、技術、人員、設備等條件制約,全國發(fā)展不協(xié)調。同時,由于沒有與工商、銀行、海關等相關部門聯(lián)網(wǎng),無法實現(xiàn)信息的交流和共享,使計算機管理的效用沒有得到充分發(fā)揮。

重點稅源監(jiān)控不力。目前一些稅務機關仍沿襲過去的習慣做法,將視線集中在傳統(tǒng)的國有大中型企業(yè),而忽視對新興產(chǎn)業(yè)、私營企業(yè)、流動和隱蔽業(yè)戶的監(jiān)管和控制。當前我國稅收收入來自非國有經(jīng)濟的比例逐步提高,但非國有經(jīng)濟稅收收入及財政收入增長緩慢,說明我國對非國有性質的企業(yè)和個人稅源的監(jiān)控不力。

稅務稽查成功率較低。由于稅務稽查缺乏一種嚴密科學的選案方法和稽查程序與操作規(guī)程,因此使得目前稅務稽查盲目性大、成本高。同時因對征管模式中的“重點稽查”認識存在誤區(qū),所以重查輕罰現(xiàn)象極為常見,從而造成稅務稽查成功率不高。

發(fā)票管理存在漏洞。雖然有發(fā)票管理辦法,但在發(fā)票的發(fā)售、購買、保管、使用等具體環(huán)節(jié)上都存在漏洞,不但使發(fā)票沒有起到“以票管稅”的作用,反而使其成為不法分子發(fā)財致富的工具。

《稅收征管法》中所賦予的執(zhí)法手段難以落實?！抖愂照鞴芊ā分幸?guī)定的如稅務檢查、納稅擔保、稅收保全、稅收強制執(zhí)行等具體措施和手段,因執(zhí)法環(huán)境原因,大都很少使用,從而導致稅收執(zhí)法偏軟、稅收征管不力。

總之,稅收征管工作中所存在的問題,使得我國的稅收征管嚴重滯后,稅收管理漏洞頻出,造成了國家稅收的大量流失。

(六)處罰不力直接助長稅收流失

稅收流失多少與對納稅人的處罰輕重成反比關系,嚴厲的處罰會令納稅人付出高昂的經(jīng)濟、心理和社會成本,從而使納稅人對偷逃稅活動望而卻步,最終達到治理稅收流失的目的。但現(xiàn)階段,我國因種種因素對偷逃稅的處罰不力。

對于稅務行政違法處罰不力。稅務機關對稅務違法納稅人的處罰普遍存在畏難情緒,往往僅以補交稅款了事,而真正按照征管法的規(guī)定進行罰款和加收滯納金處理的并不多,這在一定程度上產(chǎn)生了縱容偷逃稅的作用。

對于涉稅犯罪打擊不力。涉稅犯罪是一種破壞國家稅收征管秩序的嚴重犯罪行為,世界各國無不對其進行嚴厲打擊。但在我國,由于利益保護等原因,使得對涉稅犯罪的打擊力度嚴重不足,“以罰代刑”、“罰多判少”的情況比比皆是,從而使得稅收執(zhí)法環(huán)境更為惡劣。

(七)地下經(jīng)濟規(guī)模巨大加劇稅收流失

作為政府無法控制與管理、其產(chǎn)值和收入不申報、未納入國民生產(chǎn)總值的經(jīng)濟活動的地下經(jīng)濟,在各國的經(jīng)濟生活中都占有相當比例,發(fā)達國家地下經(jīng)濟活動平均相當于GDP的15%,新興市場國家則達到1/3。目前我國地下經(jīng)濟已經(jīng)具有相當?shù)囊?guī)模和影響,相當于GDP的10%-20%。由于地下經(jīng)濟幾乎完全脫離稅務機關的監(jiān)控和管理,其稅收基本處于完全流失的狀態(tài)。

(八)電子商務征稅盲區(qū)導致稅收流失

20世紀90年代以來,網(wǎng)上貿易成為商業(yè)活動的新模式,各大跨國公司紛紛加入。我國2005年電子商務交易額為7400億元。由于網(wǎng)上貿易的商品交易方式、勞務提供方式、支付方式等較傳統(tǒng)差異很大,如何對其征稅,已成為一個現(xiàn)實問題。

征管失控,稅收流失嚴重。面對網(wǎng)上貿易迅速發(fā)展的現(xiàn)狀,稅務機關缺乏相應的征稅政策,沒有系統(tǒng)的法律規(guī)定來約束企業(yè)的網(wǎng)上交易,出現(xiàn)了稅收征管真空和缺位,致使電子商務成為征稅盲區(qū)。據(jù)國家稅務總局的保守估計,僅2004年網(wǎng)上交易就造成我國稅收流失近100億元。

稽查難度大,助長偷逃稅行為。網(wǎng)上貿易通過大量無紙化操作達成交易,賬簿、發(fā)票均可在計算機中以電子形式填制,而電子憑證易修改且不留痕跡,稅收審計稽查失去了最直接的紙制憑據(jù),企業(yè)如不主動申報,稅務機關不易察覺其貿易運作情況,助長了偷逃騙稅活動。

綜上所述,稅收流失威脅著我國的社會秩序、經(jīng)濟安全和國家發(fā)展,必須引起政府的高度重視,并積極采取應對措施以有效遏制我國稅收流失問題的惡化趨勢。

參考文獻:

1.賈紹華.中國稅收流失問題研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社,2002

2.James T.Bennett.Tax-Funded politics[M].Transaction Publishers,2004