老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作路徑選擇及機(jī)制建設(shè)的思考

宋愛(ài)蘇

摘要：老少邊窮連片地區(qū)的區(qū)域合作長(zhǎng)期受制于自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，特別是行政區(qū)劃所造成的各種體制壁壘，致使區(qū)域合作難以推進(jìn)，加劇了這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾，擴(kuò)大了與全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距。本文立足老少邊窮連片地區(qū)區(qū)區(qū)域合作的路徑選擇與機(jī)制建設(shè)研究，力求促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：老少邊窮連片地區(qū)；區(qū)域合作；合作路徑；合作機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F147

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)06—0095—03

一、關(guān)于老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于老少邊窮地區(qū)問(wèn)題研究，國(guó)內(nèi)外理論界大都從反貧困人手進(jìn)行了不少研究，并取得了大量的研究成果。然而，這些研究大都著眼于普遍性貧困問(wèn)題，或著眼于單個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度進(jìn)行研究。而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，如何打破老少邊窮地區(qū)行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)行政單元政府管理機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化各省市政府對(duì)行政邊區(qū)實(shí)行跨層級(jí)的資源配置作用，建立老少邊窮地連片地區(qū)區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，探索互動(dòng)共贏模式，以此加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論研究尚有不足，其區(qū)域合作發(fā)展的實(shí)踐更是落后于全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平。

由于歷史、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種原因，老少邊窮連片地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。如武陵山地區(qū)，是渝湘鄂黔四省市的邊區(qū)結(jié)合部、又是革命老區(qū)和民族貧困山區(qū)，是全國(guó)非常典型的老少邊窮連片地區(qū)。毗鄰7地市州51行政單元，分別屬于渝東南、黔東南、湘西、鄂西四個(gè)片區(qū)，面積12萬(wàn)多平方公里，人口2000多萬(wàn)。這一地區(qū)地緣關(guān)系非常密切，自然條件極其相似，人文習(xí)俗十分相近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，少數(shù)民族集中(渝東南地區(qū)土家、苗、白、回、蒙古等少數(shù)民族144萬(wàn)人，占該地區(qū)總?cè)丝诘?3％；湘西州少數(shù)民族205萬(wàn)人，占總?cè)丝?5.4％；同仁地區(qū)是以土家、苗族為主的地區(qū)；恩施州也以土家、苗、侗族為主)，是全國(guó)18個(gè)集中連片貧困片區(qū)之一，是全國(guó)最不發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。

武陵山區(qū)自然條件較差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、對(duì)外開(kāi)放水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。以2007年農(nóng)民人均純收入為例：渝東南地區(qū)2665元，恩施州2143元，湘西州2255元，銅仁地區(qū)2860元，只有全國(guó)水平4140元的51.7％—69％。以該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于中偏上水平的渝東南地區(qū)(五個(gè)民族區(qū)縣)為例：2007年地區(qū)GDP為189.56億元，僅占重慶市的4.6％，人均GDP為7677元，相當(dāng)重慶人均GDP的52，5％；工業(yè)增加值57，79億元，占重慶市的3，8％；社會(huì)消費(fèi)品零售總額80，57億元，占重慶市的4，8％；區(qū)縣級(jí)財(cái)政收入13，07億元，占重慶市的3，6％；農(nóng)民純收入2665元，比全市農(nóng)民人均低844元；城鎮(zhèn)化率22，2％，比全市低26，1％；該地區(qū)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)172個(gè)，已實(shí)現(xiàn)正常通班車(chē)的僅有97個(gè)，只占56％；有絕對(duì)貧困人口13，18萬(wàn)人(按農(nóng)村居民人均純收入不足785元計(jì)算)，有低收入貧困人口24，73萬(wàn)(按農(nóng)村居民人均純收入在785——1067元之間標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算)；初中升高中率32，2％，比全市低15，3％?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，人民生活和社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平較低，是武陵山區(qū)的共同問(wèn)題。

如何讓這些老少邊窮連片地區(qū)通過(guò)擴(kuò)大對(duì)開(kāi)放，加強(qiáng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)共贏，不僅對(duì)于促進(jìn)武陵山民族地區(qū)合作發(fā)展，而對(duì)于類(lèi)似的烏蒙山地區(qū)(川滇黔邊區(qū))、大巴山地區(qū)(川渝鄂陜邊區(qū))、大別山地區(qū)(皖豫鄂邊區(qū))、武夷山地區(qū)(浙贛閩邊區(qū))等18個(gè)老少邊窮地區(qū)的區(qū)域合作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面小康社會(huì)建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域發(fā)展滯后原因與合作發(fā)展障礙分析

老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，研其原因有共性，這些地區(qū)的區(qū)域合作也長(zhǎng)期受制于眾多而復(fù)雜的因素。本文以武陵山地區(qū)為例，力著于解決連片地區(qū)合作障礙作一分析。

(一)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展滯后的主要原因

從地緣角度：武陵山民族地區(qū)地處我國(guó)西部地區(qū)的東部，但具有我國(guó)西部地區(qū)的典型特征：不沿疆、不沿海和遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心，地形都是以高山峽谷為主，丘陵平壩為輔，自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬較多，交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱。

從人文角度：文盲半文盲多，勞動(dòng)力素質(zhì)低，分散封閉、自給自足，缺乏市場(chǎng)觀念和開(kāi)放意識(shí)。

從經(jīng)濟(jì)角度：傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)尚未改變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。第一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，糧豬型結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低；第二產(chǎn)業(yè)總量小、特別是工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低、附加值低、效益差；第三產(chǎn)業(yè)弱小。這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與所在省市相比，在結(jié)構(gòu)優(yōu)化上差距甚大。2007年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別是：渝東南地區(qū)25:38，7:36，3(重慶市為12，9:44，6:42，5)；恩施州為37，7:23，6:38，7(湖北省為15，5:44，8:39，7)；湘西州為18:40，6:40，6(湖南省為17，6:42，7:39，7)；銅仁地區(qū)為18，36:37，4:44，3(貴州省為16，8:42，3:40，9)。

從行政區(qū)劃角度：由于老區(qū)、民族地區(qū)、貧窮地區(qū)基本都處于各自行政區(qū)域邊緣，遠(yuǎn)離政治、經(jīng)濟(jì)、文化省會(huì)城市，加之多層級(jí)管理模式，造成資源配置能力弱化；同時(shí)，各自發(fā)展戰(zhàn)略受制于必須接受自身行政中心城市的行政管理與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，形成了同一地域的行政分割與市場(chǎng)封閉。

(二)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展的障礙分析

老少邊窮連片地區(qū)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從歷史上分析，有聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，但也受制于行政區(qū)劃、區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益、財(cái)政與稅收體制，以及現(xiàn)有金融體制的約束。1除去一般意義上的障礙外，從行政設(shè)置與政府管理的角度進(jìn)一步分析，形成老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作的障礙主要是以下幾點(diǎn)：

一是行政單元戰(zhàn)略選擇與目標(biāo)差異形成合作障礙。不同省市發(fā)展戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略目標(biāo)不同，這些連片地區(qū)中各自對(duì)本省(市)的戰(zhàn)略一致與戰(zhàn)略服從，從而形成對(duì)邊區(qū)相鄰地區(qū)的發(fā)展行為選擇差異，帶來(lái)老少貧窮連片地區(qū)在基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置方面的差異性障礙。

二是行政單元組織構(gòu)架與權(quán)力結(jié)構(gòu)差異形成的合作障礙。不同省(市)行政分權(quán)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，帶來(lái)財(cái)政、稅收、投融資方面從行政層級(jí)、運(yùn)作機(jī)制、甚至企業(yè)管理模式存在明顯的政府過(guò)度干預(yù)，帶來(lái)合作的體制障礙。

三是行政單元各自利益差異形成的障礙。在老少邊窮連片地區(qū)各地方政府利益追求共贏機(jī)制缺失，帶來(lái)的市場(chǎng)分割與地方保護(hù)主義障礙；加之這些地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育程度低，市場(chǎng)行為無(wú)力沖破行政障礙，致使要素市場(chǎng)割裂，資源配置錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作路徑選

擇與機(jī)制建設(shè)的思路

實(shí)現(xiàn)老少邊窮連片地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域合作，其關(guān)鍵的問(wèn)題是，要打破行政區(qū)劃，推進(jìn)老少邊窮連片地區(qū)行政單元政府管理機(jī)制創(chuàng)新，探索老少邊窮連片地區(qū)跨省間不同行政單元的合作機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化各省市政府對(duì)行政邊區(qū)實(shí)行跨層級(jí)的資源配置作用，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的資源配置模式，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與政府推動(dòng)，形成老少邊窮地連片地區(qū)區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，建設(shè)互動(dòng)共贏模式。選擇老少邊窮地區(qū)合作路徑，建立合作機(jī)制是促進(jìn)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作的首要任務(wù)。

(一)選擇和確定互惠互利的合作路徑

選擇區(qū)域合作中共同所關(guān)注的問(wèn)題和迫切需要解決的困難，打破制約老少邊窮連片地區(qū)發(fā)展的相同瓶頸，是實(shí)現(xiàn)互惠互利合作的基礎(chǔ)。確定有效合作路徑是推進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展的關(guān)鍵。

一是加強(qiáng)以打通交通瓶頸制約為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作。統(tǒng)一爭(zhēng)取將地區(qū)交通需求與國(guó)家鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)規(guī)劃相結(jié)合，進(jìn)人國(guó)家、省市統(tǒng)一規(guī)劃。

二是加強(qiáng)具有相同資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)培育合作，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。共同制定水資源、礦產(chǎn)資源等合作開(kāi)發(fā)利用的合作協(xié)議與規(guī)則。

三是加強(qiáng)勞務(wù)合作，推進(jìn)區(qū)域人力資源開(kāi)發(fā)。重點(diǎn)建立區(qū)域勞動(dòng)力供求信息平臺(tái)，職業(yè)技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)移就業(yè)，職業(yè)考試與互認(rèn)制度。

四是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與資源合理開(kāi)發(fā)合作。推進(jìn)生態(tài)合作區(qū)建設(shè)，共同保護(hù)好良好生態(tài)環(huán)境。

五是加強(qiáng)教育、科技、文化、衛(wèi)生、通信、廣電等交流合作，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)事業(yè)共同發(fā)展。

(二)深化體制改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新，建立高效合作機(jī)制

一是將非制度性合作發(fā)展為制度性合作，將非政府合作發(fā)展為政府合作。從當(dāng)前老少邊窮連片區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作的現(xiàn)狀來(lái)看，各地方政府、企業(yè)盼望區(qū)域合作的愿望非常強(qiáng)，也作了大量的探索，千方百計(jì)地去推進(jìn)。但大多處于民間的、局部的或行業(yè)的，而沒(méi)有形成政府間的、全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作，致使區(qū)域合作的層次不高、內(nèi)容不全面、促進(jìn)力度不強(qiáng)、收效不大，難以持續(xù)發(fā)展。要通過(guò)設(shè)置跨省市的政府性區(qū)域合作機(jī)構(gòu)，聯(lián)合研究編制合作區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，共同制定相關(guān)政策和協(xié)調(diào)市場(chǎng)規(guī)則，共同開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，統(tǒng)籌發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)與區(qū)外其他區(qū)域的交流與合作。

二是率先并加快在老少邊窮連片地區(qū)推進(jìn)省管縣的行政體制改革，為高效推進(jìn)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作提供行政體制保障。當(dāng)前，除直轄市外，現(xiàn)行的地方政府行政管理體制基本都是一個(gè)由省市(州)縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng))構(gòu)成的超多層級(jí)的政府管理體制。這種多層級(jí)的體制對(duì)于老少邊窮連片地區(qū)要實(shí)現(xiàn)跨省(市)的縣與縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的全面合作，形成了層級(jí)障礙。率先并加快在老少邊窮連片地區(qū)推進(jìn)省管縣的行政體制改革，可以有效排除或減少區(qū)域合作的層級(jí)障礙，減少因?qū)蛹?jí)過(guò)多而帶來(lái)的資源配置能力層級(jí)遞減效應(yīng)，充分運(yùn)用強(qiáng)有力的省級(jí)行政資源推進(jìn)區(qū)域合作。

三是推進(jìn)區(qū)域中心城市管理職能授權(quán)改革，提高和增強(qiáng)老少邊窮連片地區(qū)縣級(jí)政府的資源配置能力、民族自治能力和對(duì)外開(kāi)放合作能力。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，重慶作為直轄市，其市管區(qū)(縣)的扁平式管理，加之大力推進(jìn)了相關(guān)的市級(jí)管理權(quán)限下放，賦予了重慶所在區(qū)(縣)相對(duì)更大的權(quán)限，增強(qiáng)了重慶民族地區(qū)的自治能力，增加了重慶邊區(qū)區(qū)(縣)資源配置能力和對(duì)外合作的能力，有效地推進(jìn)和加快了重慶民族地區(qū)和各邊區(qū)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在老少邊窮連片地區(qū)所在省市推進(jìn)區(qū)域中心城市管理職能授權(quán)改革，賦予或部分賦予老少邊窮區(qū)縣承擔(dān)省市部門(mén)的行政管理權(quán)限，適度擴(kuò)大權(quán)力范圍，可以全面提高和增強(qiáng)老少邊窮連片地區(qū)的民族自治能力、資源配置能力和對(duì)外開(kāi)放、對(duì)外合作的能力，為老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作提供制度與能力保障。

四是遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持公平高效的原則，制定和完善區(qū)域合作規(guī)則，形成區(qū)域合作的激勵(lì)約束機(jī)制。努力探索老少邊窮連片地區(qū)生產(chǎn)要素市場(chǎng)配置的新辦法、新途徑、新措施，建立優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、合作經(jīng)營(yíng)、利益分層、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的激勵(lì)與約束機(jī)制。

五是努力探索異地辦園模式，促進(jìn)移民和就業(yè)。老少邊窮地區(qū)由于區(qū)位差別，自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，勞動(dòng)力素質(zhì)低，市場(chǎng)發(fā)展滯后，招商引資困難。但老少邊窮地區(qū)具有政策優(yōu)勢(shì)，資源優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)異地辦園，將老少邊窮地區(qū)自身的各種優(yōu)勢(shì)平移，與相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，發(fā)達(dá)地區(qū)的支援方和老少邊窮地區(qū)受援方共同創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地。在發(fā)達(dá)地區(qū)劃定的區(qū)域內(nèi)，通過(guò)合理的規(guī)劃、完善的設(shè)施、優(yōu)惠的政策、配套的服務(wù)等，共建產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)。這種異地辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)的方式，可以有效建立老少邊窮地區(qū)的移民和就業(yè)的平臺(tái)，可以有效推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)一體化，可以通過(guò)互惠互利的合作，為老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展提供造血機(jī)能。

責(zé)任編輯：王駿