對我國旅游業(yè)立法模式的探討

王建華

摘要:把對旅游業(yè)的管理納入法制化軌道,這是社會主義法治建設(shè)的必然要求。完善的旅游法律制度可以使旅游業(yè)各方面的管理工作都有章可循。分析了我國旅游業(yè)立法模式的困惑,介紹了日本旅游業(yè)立法的模式,提出結(jié)合我國國情,合理借鑒日本旅游業(yè)立法的模式,構(gòu)建我國的旅游法體系:制定旅游基本法;修改旅游單行法規(guī);在相關(guān)的法律中加入與旅游業(yè)相關(guān)的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:立法模式;旅游業(yè);旅游法

中圖分類號:F590.1文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1671—7740(2009)11—0037—03

中國作為世界的四大文明古國之一,其悠久的歷史、深厚的文化、豐富的自然資源、穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟環(huán)境,吸引著越來越多的旅游者。據(jù)世界旅游組織預(yù)測,到2020年中國將成為世界第一大旅游目的地國家。但是與迅速發(fā)展的旅游業(yè)相比,我國旅游法制建設(shè)卻跟不上旅游業(yè)發(fā)展的形勢,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要。旅游法的缺少,給我國旅游市場的運作和管理帶來了極大的困難。影響了旅游業(yè)的發(fā)展。旅游市場的運作迫切需要旅游法來指導(dǎo)。完善的旅游法制不僅是我國旅游業(yè)發(fā)展的保障,是把我國建設(shè)成為旅游強國的關(guān)鍵,也是我國社會主義法制建設(shè)的必然要求。

我國旅游業(yè)立法自20世紀(jì)80年代開始提出,至今仍沒有出臺,我國許多專家和學(xué)者都對這個問題作了廣泛的研究。其中一個非常重要的原因就是對我國旅游業(yè)立法的模式還沒有一個統(tǒng)一的意見。

一、我國旅游業(yè)立法的模式的困惑

所謂立法模式,指的是指一國的旅游立法是采取的綜合立法還是奉行單行立法。所謂綜合立法是指把所有的旅游法律關(guān)系放在一部綜合的法律里去規(guī)范;單行立法卻是把各個法律主體、法律關(guān)系以及調(diào)整的法律對象區(qū)別對待。

目前對我國旅游業(yè),這兩種觀點的都存在:第一種是綜合立法,這種觀點認(rèn)為,旅游法是無所不能無所不包的,旅游法應(yīng)涵蓋民法、經(jīng)濟法、資源保護、交通運輸、行政訴訟等諸多內(nèi)容,以求對旅游活動中所發(fā)生的各種問題進行規(guī)范。第二種是分散立法,認(rèn)為旅游市場法律關(guān)系復(fù)雜,涉及眾多的部門,需要眾多法律來進行調(diào)整。應(yīng)當(dāng)制定《旅游合同法》、《旅游保險法》、《旅游消費者權(quán)益保護法》等一系列法律來調(diào)整我國的旅游市場。理論研究的最終目的是要為實踐服務(wù)。對第一種,各部門合在一起,不可避免的產(chǎn)生混亂,這種龐大的立法規(guī)模顯然不具有可行性;但是對第二種又走上了另一個極端,過于分散也會造成立法資源極大的浪費。

二、日本旅游業(yè)的立法模式介紹

目前,日本、美國等西方發(fā)達(dá)國家旅游業(yè)立法都已相當(dāng)成熟,尤其是日本。半個世紀(jì)以來,日本吸收外國經(jīng)驗,結(jié)合本國國情,已逐步形成了一套比較完整的旅游業(yè)立法模式。這對于我國來講,有很好的借鑒作用。

日本采用的是綜合立法,這種立法模式的特征是以基本法為依托的立法模式這種立法模式的基本特征是:頒布旅游基本法,對旅游業(yè)的一些本質(zhì)問題和原則性問題,如國家發(fā)展旅游業(yè)的方針、政策,旅游業(yè)發(fā)展的原則等問題進行規(guī)定。在旅游基本法的指導(dǎo)下,進行單項立法。如對旅行社、旅游商品、旅游資源等等,從而形成較完整的旅游立法體系。日本早在1963年日本頒布了《日本旅游基本法》,其內(nèi)容包括日本旅游發(fā)展的基本方針、對旅游者的保護、旅游設(shè)施的配備、行政機關(guān)及有關(guān)旅游團體等內(nèi)容。在基本法的指導(dǎo)下,日本對旅游企業(yè)協(xié)會、旅游從業(yè)人員、民間資金的使用、旅游資源的保護等方面進行了立法。形成了以旅游基本法為支撐,76個相關(guān)法律相配套了相當(dāng)完整的旅游法體系。主要包括如下內(nèi)容:

1.旅游專項立法。如《禁止壟斷及確保公平交易法》、《國際旅游事業(yè)資助法》、《旅行社法》、《翻譯導(dǎo)游法》等。

2.相關(guān)立法。如《國立公園法》、《溫泉保護法》、《博物館法》、《自然公園法》、《節(jié)慶法》、《文化財產(chǎn)保護法》等。

3.旅游開發(fā)相關(guān)的法規(guī)。如《公有水面填埋法》、《國土綜合開發(fā)法》、《國際旅游溫泉文化城市建設(shè)法》。

4.旅游設(shè)施建設(shè)相關(guān)法規(guī)。如《食品衛(wèi)生法》、《旅館業(yè)法》、《娛樂場所法》、《國際飯店整頓法》。

5.旅游出入境相關(guān)的法規(guī)。如《外匯及外貿(mào)管理法》、《檢疫法》、《簽證法》、《關(guān)稅法》。

6.旅游交通相關(guān)的法規(guī)。如《般空法》、《般空法》、《海上運輸法》、《鐵路營運法》、《公路法》、《高速公路國道法》、《停車場法》等。

從上面可以看出,日本旅游法規(guī)的內(nèi)容涉及面很寬,涉及的行業(yè)很多,領(lǐng)域很廣。除基本法以外,還涉及到旅行社業(yè)、導(dǎo)游業(yè)、旅館業(yè)、娛樂業(yè)、交通運輸業(yè)、食品業(yè)、還涉及到城市規(guī)劃、資源利用、環(huán)境保護等各個方面。日本旅游業(yè)立法無論是內(nèi)容還是模式都值得我們借鑒。

三、合理借鑒日本旅游業(yè)立法經(jīng)驗,建設(shè)我國旅游業(yè)合理的立法模式

確定合適的立法模式是我國旅游業(yè)立法的關(guān)鍵,我們應(yīng)該合理借鑒日本旅游業(yè)立法的經(jīng)驗,結(jié)合我國的國情,建設(shè)我國旅游業(yè)合理的立法模式。

我國應(yīng)當(dāng)在憲法的指導(dǎo)之下進行旅游基本法的建設(shè),在憲法和旅游基本法的指導(dǎo)之下,進行旅游單項立法和部門規(guī)章的制定。對現(xiàn)存的部分法律進行內(nèi)容的修訂,以求適合我國旅游業(yè)飛速發(fā)展的需求。

以圖為例來說明我的構(gòu)想:

(一) 制定旅游基本法

旅游基本法應(yīng)主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問題,把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰(zhàn)略法定化,協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的各方面關(guān)系和利益,如:旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用,旅游業(yè)的行業(yè)范圍,旅游行政管理機構(gòu)、職責(zé)、管理權(quán)限等內(nèi)容,旅游者的權(quán)利與保護等。旅游基本法應(yīng)該是我國旅游法律體系中的“憲法”,是各級、各類旅游立法的淵源和依據(jù)。旅游基本法的地位和作用不僅對于旅游法律體系的建立和發(fā)展具有非常重要的意義,而且對于我國旅游業(yè)的整體發(fā)展也具有規(guī)范和指導(dǎo)意義。

(二)完善旅游單行法

我國現(xiàn)行的旅游法律規(guī)范主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章,這些行政法規(guī)和部門規(guī)章,主要涉及旅行社、導(dǎo)游和出入境方面。還有些涉及旅客運輸損害賠償方面的法規(guī)。有的法規(guī)并不是專門為旅游業(yè)而頒布的,在適用上有一定的局限性。甚至有些法規(guī)很不協(xié)調(diào),不能跟上我國旅游業(yè)發(fā)展的步伐。這與我國旅游業(yè)的長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)是相違背的。為早日成為世界旅游強國,保障旅游業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國旅游基本法》的指導(dǎo)之下,以現(xiàn)有的《旅行社管理條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》等為基準(zhǔn),加快制定和《旅行社法》,《導(dǎo)游法》、《飯店法》等相關(guān)的單行法,同時每部法都就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的實施細(xì)則來保障法律的施行。

1.制定《旅游社法》?！堵眯猩绶ā返闹黧w是旅行社、旅游者、旅行社的員工、旅游行政管理部門,調(diào)整的是旅行社之間,旅游社和職工之間,旅行社和旅游者之間以及旅行社和旅游主管部門之間的法律關(guān)系。內(nèi)容可以借鑒《旅行社管理條例》。

2.制定《導(dǎo)游法》。導(dǎo)游是指能夠帶領(lǐng)游客進行觀光、游覽當(dāng)?shù)孛麆俟袍E,提供有關(guān)知識和資料等服務(wù)而獲得報酬的人。導(dǎo)游只有達(dá)到了較高的專業(yè)水平和高尚的道德水準(zhǔn)才能發(fā)揮導(dǎo)游在旅游活動中的主導(dǎo)作用。用法律來規(guī)范導(dǎo)游市場是非常必要的。《導(dǎo)游法》的調(diào)整對象導(dǎo)游與旅行社、導(dǎo)游與游客、導(dǎo)游與旅游行政主管部門之間的關(guān)系。

在導(dǎo)游方面,國務(wù)院、國家旅游局曾聯(lián)合發(fā)布過《導(dǎo)游人員管理條例》,為我國《導(dǎo)游法》出臺打下了堅實的基礎(chǔ)。

3.制定《飯店法》。雖然我國已制定了一些規(guī)章制度,但這些規(guī)章制度的立法層次較低,內(nèi)容比較片面,不能更好的規(guī)范飯店在經(jīng)營管理過程中出現(xiàn)的問題。隨著旅游業(yè)的發(fā)展,沒有專門的法律,我們已經(jīng)無法面對繁榮的飯店業(yè)帶來的各種各樣的糾紛和管理問題,頒布《飯店法》是保證旅游業(yè)健康發(fā)展的又一個重要的舉措。如日本就專門頒布了《國際觀光飯店整備法》對飯店的設(shè)立經(jīng)營管理做了相關(guān)的規(guī)定。國家旅游局在2006年第10號公告稱,將《綠色旅游飯店》定為我國旅游飯店業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這和我國現(xiàn)有的《旅游涉外飯店星級劃分及評定》一起應(yīng)當(dāng)成為我國《飯店法》制定的基礎(chǔ)。

(三)補充、修改其它相關(guān)的法律

“法律的修改和補充,是立法主體對現(xiàn)行法實施變動,使其呈現(xiàn)新的專門活動。法的修改的任務(wù)在于對現(xiàn)行法的內(nèi)容加以修繕改動,通過這種活動使法臻于立法主體預(yù)期達(dá)到的善;法的補充則是在原來法的規(guī)定不變的情況下,在法中加上新的內(nèi)容,使法更完善、能解決更多的復(fù)雜的問題?！甭糜螛I(yè)是一個如此復(fù)雜的行業(yè),它涉及行業(yè)眾多,但在現(xiàn)實生活中除了旅行社之外,很難說哪一個行業(yè)是專門為旅游業(yè)而產(chǎn)生的。旅游業(yè)它實際存在卻又難以把握,僅僅依靠一部基本法和幾個單行法難以調(diào)整眾多的旅游法律關(guān)系。但是如果項項立法,也是不現(xiàn)實的。所有,我們應(yīng)該添加或修改相關(guān)的民商法律的內(nèi)容,使他們也能為旅游業(yè)服務(wù)。

1.在《合同法》中單獨列出旅游合同。我國在1999年頒布的《中華人民共和國合同法》在分則部分規(guī)定了十五種合同,但沒有列出旅游合同。但隨著人們生活水平的提高,旅游合同已經(jīng)越來越成為生活中的普遍現(xiàn)象。伴隨著旅游活動的展開,自然就產(chǎn)生了各種各樣的糾紛。這主要是因為旅游合同中所提供的旅游產(chǎn)品,包括交通、住宿、餐飲等內(nèi)容繁多。而旅游產(chǎn)品具有無形性,不可儲存性,生產(chǎn)與消費的同步性等特點,使得旅游合同在履行的時候不確定的因素增多,受外界環(huán)境的影響較大,這使得旅游者與旅行社之間容易發(fā)生糾紛。所以應(yīng)當(dāng)單獨列出旅游合同,對合同的成立、變更、解除等做出相應(yīng)的規(guī)定,有利于維護旅游市場的秩序。

2.在《反不正當(dāng)競爭法》中把規(guī)范旅游企業(yè)的競爭行為。1999年國家發(fā)改委頒布的《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》只適用于低價銷售商品的行為,沒有規(guī)定可以適用于服務(wù)產(chǎn)品。要治理旅游市場的零團費問題,就要對旅游服務(wù)中的低價傾銷進行認(rèn)定,由于沒有法律直接的規(guī)定,就沒有有效的處罰手段。零團費一直屢禁不止,旅游管理部門發(fā)(下轉(zhuǎn)48頁)(上接38頁)出的禁令也只是隔靴搔癢。要能有效制止旅游市場零團費的問題,恢復(fù)旅游市場應(yīng)有的秩序,很大程度上,就取決于法律上的突破。

(四)重視和加強地方旅游業(yè)立法。

地方旅游立法雖然居于較低的層次,但卻是在旅游業(yè)的發(fā)展過程中起重大作用的、不可缺少的立法。我國幅員遼闊,民族和人口眾多,各地經(jīng)濟文化發(fā)展和旅游業(yè)的發(fā)展很不平衡的局面依然存在,而且要持續(xù)很長的一段時間。國家對旅游業(yè)的立法對許多問題只能做一些原則的規(guī)定,而且這些規(guī)定也不可能適應(yīng)各地的情況。因此,各地在遵循國家旅游法律、法規(guī)的基本精神上,進行地方地法,制定具體化的實施細(xì)則和規(guī)定,同時,也為國家旅游業(yè)立法提供很好的借鑒作用。

當(dāng)然與旅游來相關(guān)的法律有很多,我在這里僅列出部分來說明我的構(gòu)想。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識旅游業(yè)立法工作的重要性,充分發(fā)動各方面的力量參與旅游業(yè)立法,早日確定我國旅游業(yè)立法的模式,使旅游業(yè)立法具有可行性、科學(xué)性、可操作性。為旅游業(yè)的發(fā)展提供強有力的法律保障。

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Suggestions on the Mode Our Tourism Legislation

WANG Jian-hua

(Mingda collegetourism department,Yancheng CityJiangsu Province, Yancheng 224300, China)

Abstract: The tourism management being brought into the legal track is a necessary requirement of Socialist Legal Construction. The perfect legal system for tourism will make the management work have rules to follow and it ensures the principle of “there are laws to go by, the laws are observed and strictly enforced” in the tourist market operation. This thesis is targeted at the tourism legislation in our country and indicates its shortage at the current phase by analyzing the current situation; this thesis makes suggestions on the mode and content of our tourism legislation in comparison with those of the western countries especially with the mode and the course of tourism legislation in Japan: to enact the basic law of tourism; to amend the special decree of tourism; to create the relative tourism content in the corresponding civil law and commercial law.

Key words: legislation mode;tourism; tourism law

[責(zé)任編輯 周 沖]