如何做到耕者有其田

賀雪峰

摘 要:當(dāng)前中國農(nóng)民已經(jīng)高度分化,其中最值得關(guān)注的農(nóng)村人群是那些仍然在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕者。仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且同時(shí)也是村社集體成員的耕者,往往也是農(nóng)村中的弱勢群體。給農(nóng)民更大的土地權(quán)力的后果,往往是給了農(nóng)村強(qiáng)勢群體權(quán)力,而對農(nóng)村弱勢群體不利,且可能使耕者的耕種更加不便。要做到“耕者有其田”,就需要給村社集體一定程度的調(diào)整土地利益分配的權(quán)力。

關(guān)鍵詞:耕者;農(nóng)民;弱勢群體;土地

中圖分類號:C912.82;F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)10-0057-11

中共十七屆三中全會前后,境內(nèi)外媒體掀起土地私有化的巨大聲潮,其中非常重要的一個(gè)論證是,農(nóng)民是弱勢群體,應(yīng)該給農(nóng)民更大的土地權(quán)力。學(xué)界關(guān)于中國土地制度向何處去,也有激烈的爭論。主張土地私有化的學(xué)者主要是海外華人學(xué)者,代表性人物如楊小凱、文貫中、陳志武等人,這些學(xué)者大多在西方發(fā)達(dá)國家的名牌大學(xué)獲得教職,具有一定的學(xué)術(shù)影響力。與海外華人學(xué)者無所顧忌不同,國內(nèi)眾多主張土地私有化的學(xué)者,雖然在私下發(fā)言時(shí)明確認(rèn)為土地應(yīng)該私有化,但在公開發(fā)表文章時(shí)要含蓄得多,他們一般不講土地私有化,而講“永佃制”或“給農(nóng)民更大的土地權(quán)利”,這樣講的原因主要是受制于《中華人民共和國憲法》規(guī)定,即土地屬于國家或集體所有,不允許土地私有制。但正如姚洋說的一樣,“完全私有不一定非得是法律意義上的,而只要是實(shí)際意義上的。國內(nèi)有所討論的永佃制便可以被認(rèn)為是一種實(shí)際意義上的完全私有”①。

與主張土地私有化的學(xué)者相反,國內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化土地的集體所有,代表性人物如溫鐵軍、潘維、曹錦清和李昌平等②。

十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》被不同立場和觀點(diǎn)的學(xué)者作了方向不同的解釋。一方面,《決定》強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,這被某些學(xué)者解釋為中央試圖搞土地“永佃制”,中國農(nóng)村土地制度將要大變;另一方面,《決定》同時(shí)強(qiáng)調(diào)“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是黨的農(nóng)村政策的基石,必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”,強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì)”,這被另外一些學(xué)者解釋為中央決心繼續(xù)保持農(nóng)村土地制度不變。

關(guān)于土地制度應(yīng)該向何處去的爭論,往往涉及兩個(gè)方面:一是如何提高農(nóng)業(yè)的效率;一是如何保護(hù)作為弱勢群體的農(nóng)民的利益。從中國目前的發(fā)展態(tài)勢看,在未來相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期,中國農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)營狀況會繼續(xù)維持,仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且同時(shí)也是村社集體成員的耕者,往往也是農(nóng)村中的弱勢群體。本文即是從耕者和農(nóng)村弱勢群體兩個(gè)角度來討論土地制度走向的。

我們可以設(shè)想兩種頗有差異的農(nóng)地制度安排,然后來討論在這兩種不同的制度安排下面,土地利益相關(guān)各方的行為模式以及由此引起的后果。這兩種設(shè)想的農(nóng)地制度,一種是具體承包關(guān)系長久不變的農(nóng)地制度,其極端方向即農(nóng)地私有化方案;另外一種是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,這樣一種農(nóng)地制度的極端方向是土地比較徹底的村社集體所有。

一、土地利益的兩個(gè)相關(guān)方:所有者與耕者

如果對土地利益各方進(jìn)行分解,我們可以依據(jù)他們與土地的具體關(guān)系,而劃分出土地的耕者與所有者兩類。所謂耕者,就是耕種土地的人,耕種土地的人并非一定是土地的所有人,比如,在村社集體所有制下面,承包土地的農(nóng)民是耕者,而村社集體是所有者。這個(gè)集體所有者與私人所有者不同的是,它是村社集體所有成員的所有,雖然作為村社集體代表的村社干部可能會憑借代理者身份來謀取私利,但這種謀取私利行為被定性為非法的,且可以通過一定的制度安排(比如強(qiáng)化村社民主、定期公開財(cái)務(wù))來遏止。土地流轉(zhuǎn)則進(jìn)一步使耕者進(jìn)一步復(fù)雜化。中央文件提倡土地以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”,并未規(guī)定土地只能在本村內(nèi)流轉(zhuǎn),所以外來農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)公司也可以通過流轉(zhuǎn)土地來經(jīng)營土地,成為該土地的耕者。

雖然名義上村社集體是土地的所有者,但隨著中央政策和相關(guān)法律越來越強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的土地權(quán)力,土地具體承包關(guān)系越來越穩(wěn)定時(shí),承包集體土地的農(nóng)戶就可以向外流轉(zhuǎn)土地,從而具有了土地所有者所特有的收租人的權(quán)力。更進(jìn)一步,隨著農(nóng)業(yè)稅取消,村社集體向承包土地農(nóng)戶收取的“三提”取消,村社集體作為土地所有者的權(quán)利越來越小,承包土地的農(nóng)戶越來越具有土地的所有者的性質(zhì)了。

我們可以設(shè)想以下幾種理想情況:

1.村社集體作為所有者,具有完全的土地所有者權(quán)力,這時(shí)村社集體可以將土地承包給村民,也可以將集體土地出租給非本集體成員的外來者(個(gè)人或公司)。土地的所有者是村社集體,土地承包人是耕者。一般情況下,承包人不會也不能將承包的土地再轉(zhuǎn)租出去,以獲取高額的承包費(fèi)或租金。集體所獲土地收益在村社成員中分配。

2.村社集體是土地所有者,但并不具有完全的土地權(quán)力,因?yàn)榉梢?guī)定,集體土地必須承包給農(nóng)戶經(jīng)營,且必須少留機(jī)動(dòng)地。這個(gè)時(shí)候,土地的承包人就可能不再是耕者,因?yàn)橹灰谴迳绯蓡T,都有權(quán)獲得承包地,而有些村社成員可能已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,且在土地出租可以得到較上繳村集體的承包費(fèi)更高收益的情況下,作為村社集體成員的農(nóng)戶會當(dāng)然地選擇要地然后將自己的土地再轉(zhuǎn)包出來,以獲取差價(jià)。這種情況下村社集體從承包人那里獲得的承包費(fèi)(土地收益)仍在全體村社成員中分配。

3.村社集體只是名義上的土地所有者,承包土地的農(nóng)戶可以相當(dāng)自由地處理自己的土地,這樣所有村社集體成員都有要地積極性,因?yàn)樗麄兗瓤梢援?dāng)耕者,也可以將土地出租。這樣,因?yàn)榇迳缂w只是名義上的所有者,就不能自由決定收取多少土地承包費(fèi);不再被允許收取任何土地承包費(fèi),也就不會獲得任何土地收益,因此不可能向村社成員分配土地利益。

假若土地的最終收益是固定不變的,以上三種土地制度安排,僅僅是改變了土地收益在村社成員之間的分配方式,三種制度安排的效果是殊途同歸。不過,事實(shí)上,三種土地制度安排,不僅土地的最終收益是不相同的,而且土地的受益人安排也會大不相同。

我們來設(shè)想一個(gè)有1000人和2000畝土地的村社集體,在采取以上三種制度時(shí)的實(shí)踐邏輯。

1.村社集體具有完全土地權(quán)力的制度安排

在這樣一種安排下面,村社集體若追求利益最大化,就可以將2000畝土地以高價(jià)競標(biāo)的形式租出去,獲取最高租金,比如,每畝地的租金為300元,2000畝地的總租金為60萬元,由全村1000人平分每人得600元。在這樣一種高價(jià)競標(biāo)的情況下,村民所獲耕種土地的數(shù)量可能會極不平衡,且村社以外成員也可能進(jìn)村競標(biāo),從而成為土地的耕者。

2.村社集體具有土地所有權(quán),但村民具有土地的承包權(quán),即村社集體的土地必須按人均承包給村社成員

在這樣一種制度安排下面,村社集體只能追求有限的利益,比如每畝可以收取且只能收取100元承包費(fèi)(“三提”),2000畝土地可以收20萬元承包費(fèi)。村民平均地獲得承包土地。若村民自己不種地而要將土地流轉(zhuǎn)出去,其年租金應(yīng)與村集體競標(biāo)農(nóng)地的300元/畝相當(dāng),這樣,村民可以在每畝繳納100元承包費(fèi)后,再獲利200元,人均兩畝,就獲利400元。若村集體將20萬元土地承包收益均分給村民,則每人得200元。200元再加上400元,同樣是600元收入。

3.村社僅僅具有名義上的所有權(quán),村民按人均承包土地,且可以自由地流轉(zhuǎn)土地

在這樣一種制度安排下面,村社沒有權(quán)力調(diào)整土地,也沒有權(quán)利向農(nóng)民收取承包費(fèi),農(nóng)戶也就不用再交承包費(fèi)。若農(nóng)民自己不種地而是將土地流轉(zhuǎn)出去,其年租金也應(yīng)在300元/年,因此,每個(gè)承包兩畝地農(nóng)戶的收益為600元。

在以上三種制度安排下面,若不考慮農(nóng)民作為生產(chǎn)者(耕者),而只考慮其作為所有者(無論是作為村社集體所有者中的一員,或村社集體所有虛化而使個(gè)人成為真正所有者)的情況,若村社干部行為受到有效約束與監(jiān)督,代理人被村民所控制,則任何一種制度安排的利益都是相同的。

不過,村社集體所有,往往不僅僅是產(chǎn)生了一個(gè)村社干部的結(jié)構(gòu),這個(gè)村社干部必須要花費(fèi)成本(要有工資),而且這個(gè)村社干部往往會想方設(shè)法擺脫村民的監(jiān)督約束,而成為一個(gè)超越村民利益的獨(dú)立的結(jié)構(gòu),甚至在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重時(shí)期充當(dāng)了鄉(xiāng)村利益共同體的基礎(chǔ),村社干部的利益完全與村民的利益對立。

因此,在諸種制度安排的理想收益相等的情況下,若村社集體所有容易產(chǎn)生出村社干部這個(gè)既得利益群體,那就不如干脆將村社弱化,而讓土地權(quán)利歸農(nóng)戶個(gè)人。這一觀點(diǎn)是主張土地私有制的學(xué)者的主要立論基礎(chǔ)。例如,楊小凱指出“私有化只會去掉村干部定期按人口變化調(diào)整土地分配的特權(quán),因而減少此特權(quán)引起的貧富分化?！恋厮接谢粫宫F(xiàn)在相對貧窮的農(nóng)民變得更富,君不見,臺灣的很多農(nóng)民比城里人富,就是因?yàn)樗麄冇写髩K土地完全的所有權(quán)”。再如,陳志武稱“如果土地私有,在轉(zhuǎn)讓過程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán),是交易的主體方,在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少。農(nóng)村土地私有化的制度收益是,農(nóng)民會更富有了;其制度成本是,那些掌權(quán)者少了撈錢、撈權(quán)的基礎(chǔ)”。

當(dāng)然,以上三種理想型的制度安排中,農(nóng)民作為所有者的收益是相同的,而在實(shí)踐中,農(nóng)民首先不是作為所有者,而是作為生產(chǎn)者,即耕者從土地中受益。從耕者的角度,我們可能會得出完全不同的結(jié)論。

在其他文章中,筆者曾詳細(xì)討論了,作為耕者的農(nóng)民,最為需要的是耕作方便,需要具有基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在人均一畝三分、戶均不超過十畝的土地上,離開了集體合作,離開對“搭便車”行為的約束能力,農(nóng)業(yè)耕作中就會不斷地出現(xiàn)“不怕餓死的不會餓死,怕餓死的就會餓死”,最后都會餓死的邏輯。因此,村社集體掌握一定的土地權(quán)利,包括調(diào)整土地利益的能力,對于方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是十分重要的。

也就是說,雖然村社集體有一定的權(quán)力而可能做壞事,但如果村社集體沒有任何權(quán)力,那么也就沒有做好事的能力,其結(jié)果是農(nóng)民的利益受損。也因此,解決問題之道是在村社具有一定權(quán)力的前提下,通過制度設(shè)計(jì)來防止其做壞事,而讓它做更多好事。發(fā)揚(yáng)村社民主,進(jìn)行村社社區(qū)建設(shè),是其中的一條途徑。也因此,土地私有化并不是戶均土地規(guī)模如此狹小的中國農(nóng)村所應(yīng)采取的有效率的農(nóng)業(yè)制度。

從耕者的另外一個(gè)角度來看,情況也與給農(nóng)民更大的土地權(quán)利的結(jié)論有很大差異。

從目前及將來相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期來看,中國絕大多數(shù)農(nóng)民都是要依托承包土地來維持基本的經(jīng)濟(jì)收入,且是作為最后的社會保障,所以,中國農(nóng)民的絕大多數(shù)仍然只是作為土地的耕者,而不是土地的所有者來獲取土地收益。他們對土地制度的首要要求是生產(chǎn)方便,而只有那些已經(jīng)脫離土地不再耕種土地的農(nóng)民才從土地租金方面考慮收益,他們所要的是租金最大化。

在土地私有的情況下,那些離開村莊者會以最高的租金將土地出租出去,租入土地方既可以是本村村民、本村社集體成員,又可以是外村村民或農(nóng)業(yè)公司,這樣,出租土地就引入了村社共同體以外力量的進(jìn)入,這個(gè)外力進(jìn)入了村社共同體,就進(jìn)一步充當(dāng)了瓦解村社共同體的力量。

在土地屬于村社集體所有的情況下,那些離開土地者就不應(yīng)再承包土地,但可以從集體土地中獲取作為所有者之一的土地收益,村社集體將其土地再承包給村社集體的其他農(nóng)戶,村社以外的力量也因此難以隨便進(jìn)入村社。

更重要的是,因?yàn)榇迳缂w具有相當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)利,從而可以從耕者角度來考慮問題,尤其是從作為村社共同體成員和耕者兩重身份的承包土地農(nóng)戶的利益角度作出考慮。

當(dāng)前農(nóng)村正在出現(xiàn)越來越多脫離土地的土地承包人,他們已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)和收入,而不再依靠耕作土地的收入,但因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)仍然屬于他們,他們就可以將自己所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,以獲得租金收益。在土地權(quán)力越來越偏向農(nóng)戶,甚至土地私有化的背景下,那些不再耕作的土地所有者就會對土地在兩個(gè)方面表現(xiàn)出與耕者完全不同的態(tài)度:一是土地租金收入相對自己在城市務(wù)工經(jīng)商的收入,只是很小一筆收入,僅僅聊勝于無。因此,他們并不真正關(guān)心土地收入,他們是“不怕餓死”的人,因?yàn)闆]有這筆土地租金收入,并不影響他們在城市的生活水準(zhǔn)。二是他們?nèi)鄙俑邔ν恋厣a(chǎn)所需公共品的焦慮及現(xiàn)場感。耕者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,每一次的天旱或澇災(zāi),都會引起他們的極大焦慮,他們盼“風(fēng)調(diào)雨順”,因?yàn)榭梢杂幸粋€(gè)好的農(nóng)業(yè)收成,或盼有一個(gè)相對較為方便的生產(chǎn)條件,因?yàn)榭梢詼p輕勞動(dòng)強(qiáng)度等等,這部分耕者,因其有切身體驗(yàn),而成為可以切實(shí)感受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件重要性的“怕餓死”的農(nóng)民。而那些將土地租出去的農(nóng)民,則缺少耕者的這種切身焦慮,也就進(jìn)一步加強(qiáng)了其“不怕餓死”的態(tài)度。

這樣一來,在村社集體分割成的各個(gè)小塊耕地上,各種已經(jīng)與土地利益相對脫離的進(jìn)城的土地所有者,他們都是“不怕餓死”的人,他們不愿意、不耐煩、不屑于與“怕餓死”的耕者討論如何改善農(nóng)作的基礎(chǔ)條件,這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的進(jìn)一步惡化,不僅耕者的利益無法實(shí)現(xiàn),被餓死,而且離土的土地所有者,因?yàn)橥恋鼗A(chǔ)生產(chǎn)條件的惡化,而致土地租不出去,同樣無法獲得土地租金。這就是我們上文所說的“最終都被餓死”邏輯。

當(dāng)我們考慮何種土地制度安排有利于農(nóng)民時(shí),一定要分清到底是作為土地所有者的農(nóng)民,還是土地使用者的農(nóng)民,或所有者與使用者統(tǒng)一起來的農(nóng)民。從土地所有者角度考慮,土地權(quán)力越是屬于農(nóng)民個(gè)體,農(nóng)民就越是可能實(shí)現(xiàn)其土地利益,但從土地使用者(耕者)角度考慮,村社集體若缺少基礎(chǔ)性的土地權(quán)利,農(nóng)民的耕作就會不便,生產(chǎn)就會受損,因此就可能越難實(shí)現(xiàn)自己的利益。而一旦“耕者”生產(chǎn)不便,土地所有者所有的土地也就難以實(shí)現(xiàn)土地的全部農(nóng)業(yè)價(jià)值(不能做到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)),從而就不能租出好價(jià)錢,也就不能實(shí)現(xiàn)租金最大化。這就是當(dāng)下我們在一些農(nóng)村調(diào)查看到的作為土地所有人的農(nóng)民外出務(wù)工,他們的土地卻租不出去而被拋荒在那里的原因——生產(chǎn)不方便,灌溉困難。

當(dāng)然,當(dāng)前中國絕大多數(shù)農(nóng)民是土地所有者與耕者的合一,當(dāng)土地耕作不便時(shí),他們的利益無論從哪一個(gè)角度講,都是損失很大的。

也就是說,無論是從耕者還是從所有者角度看,村社集體擁有一定的土地權(quán)利是有利于農(nóng)民的。

二、農(nóng)戶土地權(quán)力越大,農(nóng)地經(jīng)營越難

我們來看幾個(gè)相關(guān)案例,以進(jìn)一步理解農(nóng)地經(jīng)營的處境。第一個(gè)案例是筆者主持的湖北荊門實(shí)驗(yàn)區(qū)的例子。

1.取消農(nóng)業(yè)稅后仍有農(nóng)地拋荒現(xiàn)象

在湖北荊門實(shí)驗(yàn)區(qū)的調(diào)研中,我們意外地發(fā)現(xiàn),取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村仍然出現(xiàn)了拋荒,其中的典型是H村。該村有大量農(nóng)民外出務(wù)工,這些農(nóng)民擁有完全的土地承包權(quán),因無暇耕種他們只能將自己的土地或委托或轉(zhuǎn)包給鄰里親友,但接包土地的鄰里親友不可能重新在接包土地上投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,尤其是灌溉和機(jī)耕道建設(shè),這些是需要超出個(gè)體小農(nóng)規(guī)模的集體行動(dòng)才可能完成的任務(wù)。現(xiàn)在,接包農(nóng)戶不愿意在接包的土地上操心公共設(shè)施建設(shè),而土地原來的承包人已外出務(wù)工經(jīng)商,即使他們希望通過公共設(shè)施建設(shè)來方便農(nóng)作,也很難有時(shí)間回來一起坐下談判。何況他們并不真正關(guān)心土地收益,不愿為了方便轉(zhuǎn)包,而再花時(shí)間與資源來建設(shè)這些公共的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。村社組織顯然也沒有權(quán)力和能力甚至沒有意愿來管土地經(jīng)營的事情。

結(jié)果,那些耕者發(fā)現(xiàn),無論是耕種自己土地,還是耕種接包的土地,因?yàn)槿鄙倩镜墓喔葪l件和機(jī)耕條件,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)太大,投入太高,而不愿種地。他們首先減少冬播作物的種植,改雙季稻種植為單季稻種植。而有些灌溉不方便的農(nóng)田,承包戶外出務(wù)工后,即使只收很低的租金,也無人愿意接包,從而就被拋荒。還有一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件持續(xù)得不到改善(并非不能得到改善,而是集體行動(dòng)無法達(dá)成)的農(nóng)田,則被改種楊樹和大豆。

通過以上H村的例子,筆者想說,隨著越來越多農(nóng)民全家外出務(wù)工經(jīng)商,他們不再兼業(yè)農(nóng)業(yè),他們的利益與土地的關(guān)系越來越少:無論是真正進(jìn)城安居的農(nóng)戶還是半進(jìn)城戶,他們或者不需要將土地轉(zhuǎn)讓出去以獲得收益,或者不敢將土地轉(zhuǎn)讓出去,只好轉(zhuǎn)包或出租給鄰里親友耕種。在有些村莊,這種轉(zhuǎn)包、出租土地占了全村集體土地的一半左右。且這些土地隨機(jī)地分布在全村的每一個(gè)角落。

全家外出務(wù)工經(jīng)商不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)所有人,他們不再可能對土地投資以改善土地基礎(chǔ)設(shè)施條件從而以獲取更高的租金,他們也不大愿意其實(shí)也沒有機(jī)會回村與其他人一起協(xié)商如何使土地耕作更為方便,他們甚至不愿意通過土地互換來方便連片作業(yè),因?yàn)樗麄儧]有時(shí)間也懶得費(fèi)這個(gè)心。

而接包或租入土地的農(nóng)戶,當(dāng)然就更沒有積極性來改善土地的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件,也沒有權(quán)力通過互換等方式來形成連片作業(yè)。在家耕種土地的農(nóng)戶若只占到全村有土地農(nóng)戶的一半,他們顯然也不大可能再坐下來商討全村改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的方案,其實(shí),在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)具體土地承包關(guān)系長久不變的政策導(dǎo)向下面,他們也沒有足夠的資格和權(quán)力來商討這類事情。

也因此,如H村一樣,農(nóng)民的土地權(quán)力變得越大,農(nóng)民流動(dòng)越普遍,農(nóng)地的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件可能越發(fā)難以得到改善,由此出現(xiàn)季節(jié)性拋荒,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差的土地甚至?xí)蝗陹伝摹?/p>

土地拋荒降低了土地的農(nóng)作價(jià)值,因此,接包和租入土地的農(nóng)戶就更加不愿支付高的租金,進(jìn)城農(nóng)戶的土地也就無法獲得恰當(dāng)?shù)耐恋刈饨稹?/p>

給農(nóng)戶較大的土地權(quán)力,從而使村社集體不再有調(diào)整土地利益的能力時(shí),不僅對耕者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極大困難,而且使作為土地使用權(quán)所有人的進(jìn)城農(nóng)戶,也不能得到將土地出租所可以獲得的恰當(dāng)?shù)淖饨稹．?dāng)然,也影響了農(nóng)業(yè)本身。

從以上分析來看,因?yàn)楦蟮霓r(nóng)戶的土地權(quán)力,導(dǎo)致土地耕種不便,甚至出現(xiàn)拋荒的情況,H村并非特例,而是普遍存在的。這也為近年筆者所在華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心學(xué)者在全國若干省區(qū)的調(diào)查所證實(shí)。

2.農(nóng)戶土地權(quán)力越大,土地流轉(zhuǎn)越難

可能會有學(xué)者認(rèn)為,以上情況,是因?yàn)橹袊r(nóng)戶規(guī)模太小,若中國的土地“耕者”通過土地流轉(zhuǎn)獲得數(shù)百畝上千畝土地,則這樣的耕者就有能力在自己經(jīng)營的土地上自建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。這種說法不無道理。正如前述,中國小農(nóng)經(jīng)營的最大難題是:經(jīng)營規(guī)模太小,而無法有效率地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件,無論是我國農(nóng)業(yè)機(jī)械使用效率,還是灌溉或機(jī)耕道的修建等等都和這個(gè)問題直接相關(guān)。美國農(nóng)場的規(guī)模比我國一個(gè)普通的村莊土地還要大,這樣的農(nóng)場就有能力解決在中國村莊小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下無法解決的公共事業(yè)。中國擁有數(shù)百畝土地的耕作大戶,理應(yīng)日子好過一點(diǎn)。

不過,這種說法忽視了一個(gè)嚴(yán)重的問題,即在強(qiáng)調(diào)土地具體承包關(guān)系長久不變的政策語境下面,一個(gè)耕作大戶要想經(jīng)營數(shù)百上千畝土地,他就得與成百的農(nóng)戶談判土地的流轉(zhuǎn),這種談判的成本一定是很高的,以下是筆者最新看到的兩個(gè)例子。

先來看《中國新聞周刊》記者在報(bào)道成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革時(shí)采寫的案例。

確權(quán)以后,鶴鳴村共整理出1200多畝流轉(zhuǎn)耕地。2008年6月,一家名為通達(dá)農(nóng)業(yè)生態(tài)有限公司的企業(yè)聞?dòng)嵍鴣?通過土地流轉(zhuǎn)獲得了其中約1000畝地的經(jīng)營權(quán),用于種蔬菜、花卉,并且按每畝每年850斤大米約1400元支付租金。

雖然確權(quán)過后的土地都由農(nóng)民說了算,但是業(yè)主顯然還不習(xí)慣挨家挨戶去和村民談判。最后只好先跟村委會簽訂協(xié)議,再由村委會和每家農(nóng)戶簽。劉文祥的解釋是,村民人多意見難統(tǒng)一,業(yè)主逐一談判成本很高,村委會只是擔(dān)任“中介”,不賺任何差價(jià)。

八組的村民陳光友家有1.2畝地,由于長年在外打工,家里無人耕種土地。去年,為了害怕撂荒后被收回,他便在上面種了水杉。但此次流轉(zhuǎn)時(shí),精明的他要求按每年每畝1500斤大米算,而且19年承包權(quán)要一次付清,在他看來,確權(quán)后的土地肯定比原來更加值錢。

雖然劉文祥多次游說,但陳光友的地最終仍沒有參加流轉(zhuǎn)。

再來看《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者報(bào)道河南信陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)的調(diào)查,摘要如下:

河南省信陽市新縣滸灣鄉(xiāng)游圍孜村是一個(gè)普通的山村,有140多戶人家,四周群山環(huán)抱,村子周邊是山區(qū)難得一見的開闊田地。2008年11月,一個(gè)日本人的到來,使這個(gè)山村立刻“聲名顯赫”起來。

這個(gè)日本人叫立松國彥,來自日本愛知縣,是位農(nóng)場主。去年11月剛來時(shí),立松國彥借住村里的農(nóng)民家里。他一有空,就到村子周邊“轉(zhuǎn)悠”,物色他準(zhǔn)備承包的田地,而能夠用機(jī)械化進(jìn)行耕種是他承包土地的基本標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)村干部介紹,當(dāng)看上了某塊田地后,他就告訴村干部,村干部就做農(nóng)戶的思想工作,如果農(nóng)戶同意將土地流轉(zhuǎn)給立松國彥,立松國彥便以相當(dāng)于每年500斤/畝水稻的“費(fèi)用”承租下來,水稻價(jià)格按照當(dāng)年水稻的實(shí)際價(jià)格計(jì)算。

目前,立松國彥承包經(jīng)營了200多畝土地。他準(zhǔn)備用機(jī)械化方式種植水稻,同時(shí)發(fā)展溫室大棚蔬菜,已累計(jì)投入100多萬人民幣,擁有了挖掘機(jī)、施肥機(jī)、插秧機(jī)、履帶式拖拉機(jī)等全套農(nóng)業(yè)機(jī)械。

村民廖宗樂告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,村里的絕大部分青壯勞動(dòng)力都出去打工了,剩下的都是婦孺老幼,種田對他們來說,其實(shí)就是為了“糊口”,村里的土地大都處于粗放式的耕作狀態(tài),很少有人愿意在種田上花費(fèi)更多的心思。所以,大部分農(nóng)戶都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去,省得自己“操心”。

“況且,每畝每年500斤水稻的‘費(fèi)用并不低,因?yàn)槊總€(gè)農(nóng)戶每年除了種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械耕種和勞動(dòng)力外,實(shí)際每畝收入遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)?！?/p>

但也有少數(shù)農(nóng)戶不愿將土地承包給立松國彥,覺得自己的田地還是“自己耕種更好、更放心”,村干部多次登門做工作無效后,也只好作罷。于是,立松國彥不得不繞過一塊塊小田,將拖拉機(jī)開進(jìn)自己的承包地進(jìn)行耕種,顯得“相當(dāng)不便”。

以上兩個(gè)例子都具有一定特殊性,就是流入土地方愿支付遠(yuǎn)高于一般農(nóng)村出租土地的租金,但仍然遇到了不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶(這并不是說不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶就有什么道德上的問題),而流入土地方也就只能繼續(xù)讓自己的耕種“相當(dāng)不便”下去。而在一般情況下,土地流入方不可能也無能力支付高額土地租金,也因此,想通過土地流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模就會更加困難。

三、村莊集體所有可以為耕者有其田提供條件

以上是從土地耕者與所有者利益差異角度來討論土地村社集體所有制的重要性。下面我們作進(jìn)一步的討論:為什么在農(nóng)戶土地權(quán)利越大的情況下,土地越是可能被拋荒、土地規(guī)模經(jīng)營越是困難?為什么只有給了村社集體一定土地權(quán)力,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營且有效率經(jīng)營才有可能?

中國當(dāng)前農(nóng)村兼業(yè)化程度是相當(dāng)高的,兼業(yè)的形式有兩種,一是農(nóng)閑務(wù)工,農(nóng)忙務(wù)農(nóng);二是老年人務(wù)農(nóng),年輕人務(wù)工,或婦女務(wù)農(nóng),男子務(wù)工。在當(dāng)前越來越多的人從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來,務(wù)工經(jīng)商比較收益高于農(nóng)業(yè)的情況下,農(nóng)民的兼業(yè)行為越來越變成家庭內(nèi)部的從業(yè)分工,并因此引出各種留守難題(如留守老人、留守婦女、留守兒童)。農(nóng)業(yè)兼業(yè)使得農(nóng)民通過家庭分工,可以獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩份收入,從而可以維持較高水平的生活。尤其重要的是,當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民往往不能真正成為可以在城市生活下來的農(nóng)民,他們年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,年齡大了則返回農(nóng)村生活,且他們也有能力從農(nóng)業(yè)中獲取收益。中國的城市化將是一個(gè)漫長的過程,也因此,農(nóng)民通過家庭內(nèi)分工來兼業(yè)及往返于城鄉(xiāng),將是一種常態(tài)。也就是說,農(nóng)民是不愿也不敢隨便放棄土地的。這樣的農(nóng)戶就是“半進(jìn)城戶”和“兼業(yè)戶”。

被統(tǒng)計(jì)進(jìn)城市人口的2億多農(nóng)村戶籍人口中,當(dāng)然有相當(dāng)部分已經(jīng)可以算作城市人口了,因?yàn)樗麄円呀?jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)與收入,比如大城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,農(nóng)民的收入甚至可能高于當(dāng)?shù)爻鞘袘艏丝诘钠骄健?/p>

但顯然不是所有這2億多進(jìn)城農(nóng)村戶籍人口都可以穩(wěn)定地融入到城市生活之中,我們至少可以在他們中間找出三種完全不同的類型:一是全家已經(jīng)在城市買房且有穩(wěn)定收入來源的進(jìn)城戶;二是雖然全家進(jìn)城但并無穩(wěn)定就業(yè)與收入,也沒有能力在城市購房的半進(jìn)城戶;三是僅僅是季節(jié)性進(jìn)城,或部分家庭勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,但家庭生產(chǎn)仍然依賴農(nóng)村的兼業(yè)戶。若要對以上三種類型人口作一估計(jì),則我以為,目前進(jìn)城的約2億農(nóng)村戶籍人口中,真正的城市戶不超過25%,半進(jìn)城戶不超過15%,而超過60%的是兼業(yè)戶。

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,城市化的加速,會有越來越多農(nóng)戶進(jìn)城,尤其是半進(jìn)城戶的數(shù)量會有比較快的增長,20年以后,半進(jìn)城戶的數(shù)量也許會增加一倍,甚至達(dá)到進(jìn)城農(nóng)民數(shù)的30%以上。半進(jìn)城戶的特點(diǎn)是,一方面全家進(jìn)城了,他們已經(jīng)不再兼業(yè)農(nóng)業(yè),另一方面,全家進(jìn)城后卻并無穩(wěn)定的就業(yè)與收入來源,也很難在城市購房。他們在城市生存艱難,隨時(shí)都有生活和工作上的風(fēng)險(xiǎn)。

這些半進(jìn)城戶若可以將土地賣掉,他們可以得到一筆(肯定不會太多)賣地收入,用于應(yīng)對在城市的艱難生活。其中部分(也肯定不會多)半進(jìn)城戶因?yàn)橛辛诉@筆賣地收入,而更加可能獲得經(jīng)濟(jì)資本、社會資本、教育資本,從而可以變成真正的城市戶,但大部分半進(jìn)城戶在用掉這筆收入后,就再次掉入到城市的艱難生活陷阱里。一旦年齡增大,體力下降,及面對其他各種不確定性(比如金融危機(jī)、疾病、意外事件),他們不再能在城市生活下去,而再想退回農(nóng)村就不再有可能了。

從這個(gè)意義上講,給農(nóng)民更大的土地權(quán)力,其實(shí)對這些半進(jìn)城戶來講,是不利的。

給農(nóng)民更大的土地權(quán)力,甚至那些戶口已經(jīng)遷出農(nóng)村的非農(nóng)戶都仍然可以保留土地的權(quán)力,如貴州湄潭農(nóng)村的情況(其實(shí)整個(gè)貴州農(nóng)村都是如此實(shí)踐的),則那些在城市有穩(wěn)定就業(yè)和收入的進(jìn)城戶和非農(nóng)戶,他們因?yàn)樵诔鞘杏蟹€(wěn)定收入來源,而不會將自己在農(nóng)村占有的土地賣掉,而寧愿將土地放在那里“有著”。而依據(jù)之前的中國農(nóng)村土地制度,非農(nóng)進(jìn)城人口應(yīng)當(dāng)將自己的土地退回給村社集體,村社集體再將這部分土地承包給村民。

真正仍在種地的農(nóng)戶,是純農(nóng)戶和兼業(yè)戶,這兩類農(nóng)戶需要農(nóng)業(yè)的收入。如前所述,他們對土地的關(guān)心,與其說是關(guān)心土地權(quán)力,不如說是關(guān)心土地的收益與耕作是否方便。

在給農(nóng)戶越來越多及越來越徹底土地權(quán)力的背景下,隨著越來越多農(nóng)民進(jìn)城,越來越多進(jìn)城農(nóng)民成為非農(nóng)戶、進(jìn)城戶和半進(jìn)城戶,而不是兼業(yè)戶,則這些仍然占有農(nóng)村土地的進(jìn)城農(nóng)民往往不是將自己土地權(quán)力永遠(yuǎn)地轉(zhuǎn)讓出去,而是將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去收取租金,在村莊中經(jīng)營農(nóng)業(yè)的純農(nóng)戶和兼業(yè)戶流入部分土地的使用權(quán)。土地承包權(quán)力的不變和土地使用權(quán)的頻繁變動(dòng),就使得經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶(耕者)想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,只能依愿意流轉(zhuǎn)土地的進(jìn)城農(nóng)戶已有土地格局來流入土地,這些轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶僅僅是將土地使用權(quán)有限轉(zhuǎn)出,其地理位置不能變,土地上的基礎(chǔ)設(shè)施也是不能隨意改變的。這樣一來,流入土地的耕者就只能在原來耕地占有格局上進(jìn)行耕作,他們所耕作的土地?zé)o法調(diào)整到一起,土地細(xì)零化更嚴(yán)重,且土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分困難。

以上分析,我們事實(shí)上使用了兩個(gè)維度來描述高度分化了的農(nóng)民,一是農(nóng)村中的強(qiáng)者與弱者,一是農(nóng)村中耕者與非耕者。無疑,非農(nóng)戶與進(jìn)城戶既是農(nóng)村中的強(qiáng)者,又是非耕者,而在土地按人均分配,絕大部分耕者都是小農(nóng)經(jīng)營的情況下,一般來說,兼業(yè)戶和純農(nóng)戶既是農(nóng)村中的弱者,又是耕者。比較特殊但又十分重要的一個(gè)群體是半進(jìn)城戶,他們是農(nóng)村中的弱者,同時(shí)又沒有經(jīng)營農(nóng)業(yè),即非耕者。

從耕者的角度來看,土地權(quán)力若是徹底地賦予農(nóng)戶,耕者就無法獲得廉價(jià)擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的空間,且難以獲得良好的耕作條件。而在強(qiáng)調(diào)土地村社集體所有雙層經(jīng)營的制度下面,耕種農(nóng)田的農(nóng)戶不僅可以較為廉價(jià)地?cái)U(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,而且可以比較有力地改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)條件。越是強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的土地所有權(quán),在小農(nóng)經(jīng)營條件下,農(nóng)地的使用就越是不方便,因?yàn)橐环矫媸窃絹碓蕉嗟耐恋乇荒切┮呀?jīng)脫離土地的進(jìn)城戶占有,這些人的利益與村莊越來越?jīng)]有關(guān)系,他們也不在乎土地的收益,但土地的權(quán)力卻歸他們所有。這就使得土地按照使用方便而進(jìn)行調(diào)整和建設(shè)的可能性變得更小。另一方面則是,土地權(quán)力歸農(nóng)戶所有,村社集體就無法通過調(diào)整土地利益分配來改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件,也就很難對付那些“不怕餓死”的釘子戶。簡單地說,土地私有化不利于耕者。

再從強(qiáng)者與弱者的分野來看,當(dāng)前主張土地制度私有化的學(xué)者主要是用保護(hù)農(nóng)戶這個(gè)弱勢群體的話語來討論土地私有化的合理性的。

其實(shí),政策部門也往往將擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)利與保護(hù)農(nóng)民這個(gè)弱勢群體利益并列在一起,從而賦予土地權(quán)力的巨大的道德力量,比如“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”這句經(jīng)典話語本身的道德內(nèi)涵。但正如我們在前述討論中指出的,在當(dāng)前高度分化的農(nóng)民中,真正處于弱勢的農(nóng)村農(nóng)戶,是純農(nóng)戶和兼業(yè)戶,他們要依靠土地收入謀生,但他們并不要求土地的所有權(quán),而只是要求土地使用權(quán),要求土地生產(chǎn)方便、具有收益。

真正要農(nóng)村土地所有權(quán),要求土地具體承包關(guān)系長久不變的農(nóng)民,是那些脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入城市生活的非農(nóng)戶和進(jìn)城戶,這些非農(nóng)戶和進(jìn)城戶在城市有了穩(wěn)定的就業(yè)與收入,他們逐漸地融入到城市生活,而永久地脫離了村社集體。若按之前的相關(guān)制度,他們就不應(yīng)再有土地的承包權(quán),他們應(yīng)該退出自己承包的土地,而將退出的土地交給仍然要依托土地來完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶。而若土地具體承包關(guān)系長久不變,“增人不增地、減人不減地”,甚至實(shí)行土地私有化政策,則這些進(jìn)城農(nóng)民雖然并不特別在意土地的收入,且他們也不會將土地賣掉,但他們可以將土地使用權(quán)租出去收取地租,耕種租來土地的真正的農(nóng)民,就通過地租將本應(yīng)留在農(nóng)村的資源通過地租源源不斷地流入城市。他們不會將土地買掉,是因?yàn)橥恋刭u不出高價(jià),他們也不缺賣出土地的這筆收入。他們因此寧愿讓土地“有”在那里,留作“鄉(xiāng)愁”或等待土地升值。

真正不得不賣地的,恰恰不是應(yīng)當(dāng)將土地賣掉的那些可以不再依托土地生存的進(jìn)城戶、非農(nóng)戶,而是那些“半進(jìn)城戶”。而這些半進(jìn)城戶恰恰是將來很可能進(jìn)城失敗而不得不回到農(nóng)村者。這些“半進(jìn)城戶”是進(jìn)城農(nóng)民中的弱者,他們在抵押掉當(dāng)期的土地權(quán)利后,仍然無法獲得在城市生存下去的資格,他們卻又失掉了未來。也就是說,土地私有化恰恰是有利于農(nóng)村中的強(qiáng)者,而不利于農(nóng)村中的弱者。與那些唱著道德話語高調(diào)者們所展示出來的情況不同,土地私有化并沒有保護(hù)全體農(nóng)民的利益,而只是保護(hù)了農(nóng)村中少數(shù)強(qiáng)勢農(nóng)民的利益,而損害了農(nóng)村中的大部分農(nóng)民尤其是處境較差的半進(jìn)城戶、兼業(yè)戶和純農(nóng)戶的利益。土地制度上的道德話語上的這種悖論讓人深思。

也許有人會說,不應(yīng)用道德話語,而應(yīng)從公平正義和法律的角度來考慮土地制度,即,土地屬于村社集體所有,集體所有就是所有集體成員都可以平均分享土地權(quán)利。農(nóng)民中有能力進(jìn)城謀得更好收入者,如非農(nóng)戶和進(jìn)城戶,他們因?yàn)榭即髮W(xué)而有了高收入工作機(jī)會,做生意發(fā)了財(cái),那是他們努力的結(jié)果,憑什么村社集體可以因?yàn)閯e人努力而取消他們在村社的權(quán)利?

但是,目前的土地制度安排中,本來就沒有規(guī)定村社集體所有就是村社集體所有人的無條件所有,村社集體所有,只是在仍然是村社集體成員時(shí)才有,一旦戶口遷出,不再是村社成員,憑什么還可以再有?這是法律規(guī)定而非道德話語。法律講程序,道德應(yīng)保護(hù)弱者。一個(gè)已經(jīng)成為強(qiáng)者的非農(nóng)戶,無論從法律還是道德上,都不再有伸張土地權(quán)利的理由。而且,中國的農(nóng)村土地政策顯然應(yīng)該考慮已經(jīng)高度分化的農(nóng)民中的不同人群的不同處境,并為農(nóng)村中的弱者和耕者提供必要的保護(hù)。中國農(nóng)村土地法律與政策正好留有此空間,這也正是中國制度的優(yōu)越性所在。

(責(zé)任編輯:薛立勇)