對檢察機關(guān)能否提起公益訴訟的思索

王魯豫

摘 要:黨的十七大報告中明確提出要建設(shè)社會主義和諧社會,然而近幾年國有資產(chǎn)急速流失,環(huán)境污染問題突出,通信、電力、醫(yī)療、鐵路、民航等部門隨意漲價、暴力經(jīng)營等失信于民的行為時有發(fā)生,嚴重侵害了社會公共利益。公共利益處于無人救濟或救濟不能的尷尬境地?，F(xiàn)如今,何人能夠提起公益訴訟,如何提起公益訴訟,已成為我們急需解決的難題。本文對此進行探討,從檢察機關(guān)本身出發(fā),探索其提起公益訴訟的必要性和可能性。

關(guān)鍵詞:檢察機關(guān) 公益訴訟 思索

中圖分類號:D922. 29 文獻標識碼:A

近年來,由違法行政行為、行政不作為行為導致的突發(fā)事件時有發(fā)生,這些事件極大的危害了國家利益和社會公眾利益,不利于國家的長治久安,更不利于現(xiàn)階段的和諧社會的建設(shè),公益訴訟的構(gòu)建已迫在眉睫。究竟應(yīng)由何人提起公益訴訟是急需解決的問題。

公益訴訟是指根據(jù)法律規(guī)定,人民檢察院、有關(guān)組織和公民個人對侵犯國家利益、社會公共利益的行為,有權(quán)向法院起訴,由法院追究違法者法律責任的活動。

在當代,受傳統(tǒng)的“當事人適格理論”及義務(wù)本位思想影響,我國對公益訴訟的原告資格嚴格限制。在我國現(xiàn)行的三大訴訟法中,唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為,授權(quán)檢察機關(guān)向人民法院提起刑事訴訟,除此之外,立法上沒有關(guān)于公益訴訟的任何規(guī)定。因此在發(fā)生了實際的侵害行為時,法院不予受理,使得路見不平、依法相助的公益訴訟無法提起。因此,現(xiàn)階段搭建公益訴訟的通道勢在必行。

一、 檢察機關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)

檢察機關(guān)能否提起公益訴訟向來是學界的熱門話題,學者們對此是仁者見仁智者見智。對于檢察機關(guān)在提起的公益訴訟中,究竟居于何種法律地位,更是爭議不斷。

對于檢察機關(guān)能否作為公益訴訟的適格起訴主體,學界有著不同的觀點,有的學者認為檢察機關(guān)如果作為原告啟動公益訴訟,有三個方面的問題:第一,檢察機關(guān)既是法律監(jiān)督者又是原告(公益代表者),兩重身份是矛盾的,這是其自身難以修復的缺陷。檢察機關(guān)如果要維護公益,就只能以一種身份出現(xiàn),要么是法律監(jiān)督者,要么是公訴人,否則,不能有效地保護和實現(xiàn)公益。第二,公訴制度的成本自然由國家負擔,那么檢察機關(guān)提起公訴會大大增加國家成本,不利于減輕人民負擔。第三,檢察機關(guān),特別是其工作人員是國家公務(wù)員,不存在經(jīng)營風險。他們對公益的追求與維護主要依據(jù)他們的責任心和素質(zhì)的高低,沒有一種機制使兩者之間存在必然的聯(lián)系,他們與公益很少直接掛鉤,這不利于調(diào)動檢察機關(guān)公務(wù)員的積極性,相反還會出現(xiàn)某種對立情緒。檢察機關(guān)及其公務(wù)員遠比不上公民個體更關(guān)心自身利益,也遠比不上直接建立在自身利益之上的人民團體更關(guān)心社團成員的公益。現(xiàn)實中檢察機關(guān)除了刑事公訴外直接提起公訴的其他案件極少即是明證。因此,檢察機關(guān)可以為公益而成為抗訴或公訴的主體,但顯然不能成為的公益訴訟的起訴主體。 也有人認為我國正由超職權(quán)主義訴訟模式向當事人主義訴訟模式轉(zhuǎn)變,但目前權(quán)威的訴訟模式仍然是傳統(tǒng)的職權(quán)主義模式和“直接利害關(guān)系”認定方式,在這種現(xiàn)狀下,單純由個人、法人或其他社會組織提起公益訴訟不僅會因在現(xiàn)行民訴法上占統(tǒng)治地位的“直接利害關(guān)系說”被拒絕受理,即使能夠順利進入審判階段也會因前文提及的雙方主體實質(zhì)上的不平等而導致的對隱形訴訟的偏向使得案件得不到公正的解決,公共利益不能得到切實的維護。換個角度看,由人民檢察院擔任公益訴訟的主體、提起公益訴訟,可以使訴訟雙方處于一個平等的平臺上,其訴訟實力也會強于一般的公民,這樣有利于得到公正的訴訟結(jié)果。

筆者贊同肯定論的觀點。筆者認為檢察機關(guān)是公益訴訟的適格提起主體。第一,自檢察制度產(chǎn)生以來,檢察機關(guān)就作為國家利益和社會整體利益的代表出現(xiàn)。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),實行法律監(jiān)督,維護司法公正是檢察機關(guān)的重要職責,而它的首要職責則是維護國家和社會的公共利益。檢察機關(guān)的權(quán)力行為不具有實質(zhì)處分的性質(zhì),處于一種超然的地位,在國家利益和社會公共利益受到損害以后,能夠忠實地維護國家利益和公共利益。第二,根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和相關(guān)法理來看,筆者認為,檢察機關(guān)提起民事公益訴訟具有比較充分的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。首先,根據(jù)我國《憲法》第12條和《民法通則》第73條的相關(guān)規(guī)定,國家財產(chǎn)神圣不可侵犯,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定,人民檢察院行使檢察權(quán),保護社會主義全民所有財產(chǎn)。依據(jù)上述規(guī)定,作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院運用公力救濟手段提起民事公益訴訟完全符合憲法、法律的精神。第三,檢察機關(guān)工作人員熟悉法律,能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候,檢察機關(guān)有責任,也有能力向人民法院提起訴訟。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)所擁有的人力、物力和財力以及在調(diào)查取證以及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力,特別有利于扭轉(zhuǎn)和平衡當前公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強勢的實力差距。

以上足以說明,檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅必要,而且可行。檢察機關(guān)代表國家和公益提起訴訟有效地平衡了公益訴訟主體地位之間的關(guān)系,它的優(yōu)越性是個人和組織所不能匹比的。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的司法實踐

在我國,早在中華人民共和國成立初期,檢察機關(guān)也曾經(jīng)辦理過提起公益訴訟的案件;根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和相關(guān)法理來看,并且在司法實踐過程中,已然存在檢察機關(guān)提起公益訴訟的情形。

1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產(chǎn)流失案,首開公益訴訟之先河,現(xiàn)載入民事訴訟法教材被專家們稱為“公益訴訟鼻祖”。

1997年前后,在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制和體制改革過程中,國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象非常嚴重。當年5月,南陽市檢察院接到群眾舉報,反映方城縣獨樹鎮(zhèn)工商所將價值6萬余元的門面房,以2萬元的價格賣給了私人。通過調(diào)查,確認該工商所確實低價轉(zhuǎn)讓了國有資產(chǎn),但其中沒有發(fā)現(xiàn)國家工作人員的職務(wù)犯罪線索,如何介入此案、如何挽回國家的損失?成為擺在檢察機關(guān)面前的難題。

當年參與指揮辦理此案的南陽市檢察院民事行政檢察處處長楊柯一回憶道:“在國外,比如法國、德國和美國等國家都規(guī)定檢察機關(guān)可以代表國家對公益訴訟行使訴權(quán),檢察機關(guān)提起公益訴訟是當今世界各國的普遍做法;同時,在我國建國初期的一些法律和1954年的《人民檢察院組織法》中,也規(guī)定檢察機關(guān)的職權(quán)之一就是對國家和人民利益重要的民事案件提起訴訟。由于找到了可供借鑒的先例,我們決定根據(jù)憲法的規(guī)定,以原告身份向人民法院提起訴訟?！?/p>

嗣后,全國多省檢察機關(guān)紛紛效仿,初步改變了公共利益無人保護或保護不力的現(xiàn)狀,使國家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度遏制,收到了良好的法律效果和社會效果。據(jù)悉,2002年以來,南陽市共提起公益訴訟79起,其中涉及國有資產(chǎn)流失案件56起,環(huán)境污染案件12起,壟斷案件9起;1997年以來,河南檢察機關(guān)開展公益訴訟500余起,為國家挽回經(jīng)濟損失2億7千萬元。

然而,最高法院一紙批復叫停檢察機關(guān)提起公益訴訟,由此使得公益訴訟的發(fā)展更是緩慢。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟相關(guān)制度設(shè)計

檢察機關(guān)代表國家和公益提起訴訟有效地平衡了公益訴訟主體地位之間的關(guān)系,它的優(yōu)越性是個人和組織所不能匹比的。當然,為了使公益訴訟體制更加高效和順暢,檢察院代表訴訟的受案范圍應(yīng)該有一定的限制。所以,檢察機關(guān)提起的公益訴訟,應(yīng)該是檢察機關(guān)以國家法律監(jiān)督者的身份對涉及國家利益和社會不特定多數(shù)人的利益而無人起訴的案件,向法院提起訴訟,要求法院依法判決有關(guān)違法行為無效,并追究有關(guān)當事人的法律責任的活動。檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)該是違法致使國有資產(chǎn)流失案件、公害案件等重大違反國家和公共利益的案件。

在檢察機關(guān)提起公益訴訟時,應(yīng)賦予公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),以此協(xié)助檢察院發(fā)現(xiàn)和確定公益受損害之案件,并防止其怠于行使公訴權(quán)。當具體行為損害公共利益,而檢察院又未就該損害予以立案或提起公訴時,公民、組織或社會團體可以要求檢察機關(guān)立案查處或提起公訴,檢察機關(guān)應(yīng)當在合理期間內(nèi)做出立案或不立案、起訴或不起訴的決定。對于不立案或不起訴的,必須說明理由,但法定數(shù)量的公民或一定的組織(如環(huán)保組織)及社會團體要求檢察院立案調(diào)查或提起公訴時,檢察院必須立案調(diào)查或提起訴訟,同時推選公民代表參加庭審,以確保公訴目的的有效實現(xiàn),檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性。

四、檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性

綜上所述,在我國所有的國家機關(guān)中,檢察機關(guān)最適合代表國家提起公益訴訟。檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅有其可能性也有其必要性:

(一)檢察機關(guān)提起公益訴訟有利于其貫徹落實社會主義法治理念。

隨著市場積極的不斷發(fā)展,隨著民主法治建設(shè)的推進,人民群眾的民主意識、權(quán)利意識、法律意識日益增強,對檢察機關(guān)依法維護國家和社會公共利益提出了更高的要求。因此,檢察機關(guān)提起公益訴訟,不僅體現(xiàn)了國家對危害公益的行為的適當干預,也有利于維護社會的公平公正,有利于其化解社會矛盾、定紛止爭,有利于維護社會和諧,降低司法成本提高司法效率。

(二)檢察機關(guān)提起公益訴訟有利于其更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能。

我國憲法已將檢察機關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān),這種監(jiān)督應(yīng)為一全面的監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)實施的最終目的是通過訴權(quán)將違法行為引入司法程序,使其接受法律的嚴懲。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)貫穿于人民生活的方方面面。它不僅可以代表國家對破壞刑事法律、危害社會利益的犯罪嫌疑人提起公訴,對訴訟判決及其后的行刑情況加以監(jiān)督,也應(yīng)該對破壞民事法律,違背社會公益的當事人提起訴訟,從而更有利于自身職能的發(fā)揮。

(三)檢察機關(guān)提起公益訴訟既能實現(xiàn)社會的公平公正,又有利于節(jié)約訴訟成本。

我國民事訴訟法對就愛你處機關(guān)的民事監(jiān)督規(guī)定甚是模糊籠統(tǒng),《民事訴訟法》第14條指出:人民檢察院有權(quán)對法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督。然而,實踐中,檢察機關(guān)對民事活動的監(jiān)督僅限于檢察院對民事判決享有抗訴權(quán),而這一權(quán)力的行使必須以法院的判決生效為前提。這樣極大的浪費了司法資源?？v觀世界各國檢察機關(guān)的監(jiān)督職能,更多的國家賦予檢察機關(guān)在民事訴訟中的起訴權(quán)。檢察機關(guān)作為社會公益的代表著提起訴訟,既有利于社會的公平公正又有利于節(jié)約大量的人力、物力和財力,可謂一舉兩得。檢察機關(guān)行使起訴權(quán),還有利于保障起訴標準的統(tǒng)一和避免濫訴情況的出現(xiàn),可以有效地保護國家利益和社會公共利益。

因此,檢察機關(guān)提起公益訴訟,在法律上有根本大法和人民檢察院組織法等法律法規(guī)的支持,在實體上擁有完整的結(jié)構(gòu)體系和專業(yè)的人員配備,并且擁有監(jiān)督司法的獨立的國家機關(guān)的地位,能夠從現(xiàn)實上保證公益訴訟中的主體平等和訴訟結(jié)果的公正性。

(作者:中共洛陽市委黨校法學部助教,碩士,研究方向:法律史、法理學)

注釋:

敖雙紅.公益訴訟的反思與重構(gòu).中南民族大學學報(社會科學版),2007,(3).

呂夢宇 .公益訴訟制度現(xiàn)狀與對策分析——國家與公眾合作,追求高效公益訴訟.求實,2006,(11).