理解“局部改革的陷阱”

孫景宇

內(nèi)容提要 應(yīng)當(dāng)如何理解“局部改革的陷阱”,當(dāng)前理論界存在著不同的看法。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從國家能力角度來理解其本意。在進(jìn)一步的研究中,我們認(rèn)為正是單純的政府治理改革使前蘇聯(lián)、東歐的局部改革走向了死胡同。而從政府治理改革走向國家治理模式重構(gòu),是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的根本原因所在。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新階段,如何協(xié)調(diào)好政府與社會的關(guān)系,從而構(gòu)建現(xiàn)代國家治理模式是中國能否建立起支撐一國長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 “局部改革的陷阱” 國家能力 政府治理 國家治理模式

〔中圖分類號〕F019 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)06-0075-05

一

眾所周知,俄羅斯等東歐國家的激進(jìn)式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是從全面改革開始的,而中國的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型是從局部改革開始的。但由于在歷史上前蘇聯(lián)、東歐國家也進(jìn)行過局部改革,因而對局部改革與全面改革的比較研究所無法回避的一個問題就是,為什么局部改革在中國取得了成功,卻在前蘇聯(lián)、東歐國家失敗了?“局部改革的陷阱”的提出為解答這一問題提供了一條思路,從而成為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的一個重要理論范式。但是應(yīng)當(dāng)如何理解“局部改革的陷阱”,理論界存在著不同的看法。一條思路主要是基于改革會導(dǎo)致利益集團(tuán)的形成展開的,如熱若爾?羅蘭(Gerard Roland)通過對局部改革和全面改革的比較,認(rèn)為如果改革不是在整體上、不是全部性地同時引進(jìn),而實(shí)行局部改革,在改革的過程中就會產(chǎn)生利益集團(tuán),這些利益集團(tuán)有可能會阻礙改革。另外,緩慢的改革還會使改革的受損者有時間組織起來反對改革。①

在此基礎(chǔ)上張建君把“局部改革的陷阱”界定為在局部和漸進(jìn)式改革方式中容易形成既得利益集團(tuán)及其反對進(jìn)一步改革的現(xiàn)象。

②但是應(yīng)當(dāng)看到的是,由于改革必然會帶來社會利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整,從而導(dǎo)致既得利益集團(tuán)的產(chǎn)生,因此從利益集團(tuán)的角度并不足以解釋轉(zhuǎn)型的成敗。

* 本文的研究得到了國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化中的國家治理模式重構(gòu)研究”(08AJL002)的資助。

① 熱若爾?羅蘭:《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)學(xué):政治、市場和企業(yè)》《比較》2002年第3期。

② 張建君:《“局部改革的陷阱”:層次性分析及理論拓展》,《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第4期。

③ K. Murphy, A. Shleifer, R. Vishny. The Transition to a Market Economy: Pitfalls of Partial Reform . Quarterly Journal of Economics, 1992, 107(3): 889-906.

墨菲、施萊弗和維什尼(Murphy, Shleifer and Vishny)提出了另一條思路來理解“局部改革的陷阱”,即通過研究局部改革所引致的資源配置效率和社會福利水平的變動來展開分析的。③事實(shí)上,這是最早對“局部改革的陷阱”進(jìn)行界定并從理論上加以分析的文獻(xiàn)。針對前蘇聯(lián)戈爾巴喬夫時期實(shí)行局部改革之后所出現(xiàn)的GNP下滑、市場上產(chǎn)品短缺情況惡化、國民經(jīng)濟(jì)陷┤肜И境的情況,墨菲等人的核心觀點(diǎn)是:在局部改革條件下,由于國有部門受價格管制,在市場上缺乏議價能力,而私有部門可以自由定價,在這種情況下,投入品將由國有部門流向能夠給出更高報價的私有部門,而由于達(dá)致均衡后投入品的邊際價值對于國有部門來說更高,因此在局部改革的情況下,資源實(shí)際上是從高邊際效用部門流向了低邊際效用的部門,這種扭曲的資源配置降低了總福利水平。墨菲等人認(rèn)為,出現(xiàn)這種情況的原因在于,在前蘇聯(lián)戈爾巴喬夫時期的局部改革中,計劃限價使得交易價格并不能真正反映買者和賣者對資源的評價。私有部門雖然能夠提出一個比國有部門更具競爭力的價格來獲得資源,但是由于資源的價格被普遍低估,私有部門的進(jìn)入只是使原本屬于國有企業(yè)的租金被重新分配。因此,實(shí)行全面改革很可能要優(yōu)于局部改革。那為什么中國沒有陷入“局部改革的陷阱”?墨菲等人認(rèn)為,這是因為與前蘇聯(lián)相比,中國政府有足夠的國家能力來實(shí)行有效的配給制,以計劃配額的形式保證了國有部門仍然可以按計劃價格來得到投入品供給,并只允許投入品供應(yīng)商將超過國家計劃配額以外的那部分產(chǎn)出賣給非國有部門,這樣就控制住投入品從國有部門向非國有部門的流失,從而避免陷入“局部改革的陷阱”。前蘇聯(lián)雖然在名義上保留了對國有部門的調(diào)整配額,但由于國家能力的嚴(yán)重削弱,中央政府喪失了制約國有部門履行計劃配額的能力,這使得前蘇聯(lián)沒能控制住投入品的供給流失,陷入到“局部改革的陷阱”之中。

二

在墨菲等人看來,“局部改革的陷阱”實(shí)際上是指局部改革降低了資源配置效率,從而使得整個社會福利降低。而是否有足夠的國家能力來實(shí)行有效的配給制是規(guī)避“局部改革的陷阱”的關(guān)鍵,在沒有足夠國家能力的情況下,全面改革可能要優(yōu)于局部改革。這一研究讓我們看到了決定轉(zhuǎn)型成敗的另一個重要因素——國家能力。國家能力就是國家行使權(quán)力和履行職能的能力。從一般意義上來說,國家的一項基本職能是擁有強(qiáng)制一部分社會成員服從的權(quán)力,因此國家的存在有助于實(shí)現(xiàn)社會的整合,特別是在面對力量強(qiáng)大的社會組織的實(shí)際或潛在的反對,或者是在一個社會、經(jīng)濟(jì)不利的條件下。而為了行使這項權(quán)力,國家必須具有足夠的國家能力來保證其權(quán)力的實(shí)施。正因為如此,對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言,擁有足夠的國家能力是實(shí)施有效局部改革的前提。

但我們應(yīng)當(dāng)看到,一方面,傳統(tǒng)社會主義國家都建立了中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制,因而在歷史上,無論是前蘇聯(lián)、東歐國家還是中國都具有較強(qiáng)的國家能力。從某種程度上來說,正是對國家能力的追求導(dǎo)致了中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立,而中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制又因為缺乏有效的制約機(jī)制而造成了國家能力的過度膨脹。回顧(前)蘇聯(lián)、東歐國家以及中國社會主義政權(quán)的建立,無一不是在緊張而嚴(yán)峻的國際國內(nèi)局勢下,經(jīng)過曲折而艱巨的斗爭取得成功的。奪取政權(quán)后的社會主義政黨雖然獲得行使國家權(quán)力的地位,但由于缺乏堅實(shí)的社會基礎(chǔ),因而能否有足夠的國家能力來保障國家權(quán)力的實(shí)施,成為一個亟待解決的問題。對此,社會主義政黨普遍采取了用政黨代替社會基礎(chǔ)的辦法,通過擴(kuò)展和提高黨在社會中的影響來實(shí)現(xiàn)對社會的治理。(注:為了使黨更具有吸引力,社會主義政黨普遍采取措施提高國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用,如:①實(shí)行國有制,將一切生產(chǎn)資料收歸國家所有;②通過中央計劃配置生產(chǎn)資源,管理經(jīng)濟(jì)活動;③把企業(yè)作為管理社會經(jīng)濟(jì)生活的一個基本單位,以企業(yè)辦社會的形式干預(yù)社會生活其他方面;④建立起一套嚴(yán)格的晉升機(jī)制,成為一名黨員是取得晉升的先決條件,而一旦獲得晉升,將在個人生活以及對社會經(jīng)濟(jì)生活的影響方面獲得更大的特權(quán)。)這樣,雖然社會主義政黨實(shí)現(xiàn)了對社會的整合,但卻造成了國家能力的過度膨脹,其表現(xiàn)是社會經(jīng)濟(jì)生活官僚化,其危害是以國家代替社會,妨礙了社會對國家不當(dāng)行為的制約,扭曲了社會利益關(guān)系,侵害了公民權(quán)利。這在前蘇聯(lián)表現(xiàn)的尤為明顯,形成了一個特殊的利益群體——官僚階層,也即科茨所說的黨—國精英。他們壟斷政治權(quán)力,并以此為憑借享受物質(zhì)特權(quán)。(注:大衛(wèi)?科茨、弗雷德?威爾:《來自上層的革命——蘇聯(lián)體制的終結(jié)》,中國人民大學(xué)出版社,2002年。)

而另一方面,在歷史上,幾乎所有的社會主義國家都進(jìn)行過對中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制的改革。按照法國巴黎第七大學(xué)教授貝爾納?夏旺斯所說,在20世紀(jì)50-90年代出現(xiàn)了三次大規(guī)模的改革浪潮:50年代到60年代的第一次改革浪潮;60年代到70年代的第二次改革浪潮;在經(jīng)歷了70年代的“改革低谷”后,80年代掀起了第三次改革浪潮。(注:貝爾納?夏旺斯:《東方的經(jīng)濟(jì)改革——從50年代到90年代》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,1999年。)在改革內(nèi)容方面,這三次改革浪潮存在著許多相似之處:比如,以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)中的橫向聯(lián)系,減少縱向聯(lián)系為主的分權(quán)改革構(gòu)成了這三次改革浪潮的最主要內(nèi)容;再如,在波蘭、匈牙利等國家都出現(xiàn)了一些非國有甚至是非公有的經(jīng)濟(jì)成分;又如,在波蘭和匈牙利都曾經(jīng)出現(xiàn)過多重價格并存的格局(如固定價格、最高限價、剪刀差價、自由價等),等等。這說明,局部改革在前蘇聯(lián)、東歐國家早已有之,并不是戈爾巴喬夫時期的前蘇聯(lián)的首創(chuàng)。既然在歷史上,前蘇聯(lián)、東歐國家都具有較強(qiáng)的國家能力,又進(jìn)行了幾次局部改革,那么為何這幾次改革都沒有取得成功,最終導(dǎo)致改革的方向發(fā)生根本性變化?可見,在國家能力的背后,還有更深層次的原因?qū)е铝恕熬植扛母锏南葳濉钡漠a(chǎn)生。

我們認(rèn)為,正是單純的政府治理改革使前蘇聯(lián)、東歐的局部改革走向了死胡同。中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制雖然能夠在組織結(jié)構(gòu)上保證中央政府擁有足夠能力來保證國家權(quán)力的實(shí)施,但由此帶來的另一個問題是,地方政府乃至國有企業(yè)都是中央的下屬機(jī)構(gòu),其作用僅限于從基層收集信息和貫徹上級的計劃,缺乏自主權(quán)。這無疑會對中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體制的效率造成妨礙,不利于其社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的持續(xù)提高。而這同樣會對其國家能力造成削弱。要改變這種狀況,前蘇聯(lián)、東歐國家所采取的最主要舉措就是以分權(quán)改革為主要內(nèi)容的政府治理改革,試圖通過中央政府向地方政府和國有企業(yè)分權(quán)調(diào)動其生產(chǎn)積極性。因此在實(shí)施局部改革之后,一方面經(jīng)濟(jì)權(quán)下放,中央政府將部分中小企業(yè)推向市場,同時賦予國有企業(yè)更多生產(chǎn)經(jīng)營權(quán),準(zhǔn)許其將多生產(chǎn)出的商品用于市場交換;另一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放的是行政權(quán)力下放,地方政府、國有企業(yè)享有更多的自主經(jīng)濟(jì)權(quán)。這種局部改革的最主要特點(diǎn)是,通過分權(quán)形成地方政府間競爭,從而調(diào)動其積極性,提高經(jīng)濟(jì)效率。但由于始終選擇了從國家、政府層面著手,著眼于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重新分配,力圖通過合理規(guī)范經(jīng)濟(jì)權(quán)力在中央政府、地方政府以及企業(yè)之間的分配來解決激勵問題,達(dá)到激勵相容的目的。其結(jié)果是:

第一,“軟預(yù)算約束”問題突出,地方不是通過促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而獲取更多的財政收入,而是不斷向中央索取。并且,當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)自由化改革能夠增加自身利益時,更有利益動機(jī)去要求中央政府給予更大的權(quán)限,更大程度的自由化,這不僅引發(fā)了生產(chǎn)秩序的混亂,而且造成了國家能力的削弱。

第二,中小企業(yè)以及投入品生產(chǎn)企業(yè)有更大動力投入到市場交易中去,中央政府對資源的控制能力被削弱,國有企業(yè)生產(chǎn)所需要的投入品得不到保障,產(chǎn)出明顯下降。

第三,分權(quán)改革雖然通過向地方放權(quán)給予其提高本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率的動力,但卻引發(fā)了各地區(qū)之間的惡性競爭,地方政府之間產(chǎn)生嚴(yán)重的地方保護(hù)主義,寧可采取“與鄰為壑”的發(fā)展戰(zhàn)略也不愿意進(jìn)行合作,這種行為帶來了嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問題,最終引起社會經(jīng)濟(jì)生活的混亂。

第四,伴隨經(jīng)濟(jì)權(quán)力重新分配的是地方政府、企業(yè)對政治權(quán)力的要求,改革觸動中央政府的核心利益,中央政府為維護(hù)自身權(quán)威不得不重新集權(quán),局部改革出現(xiàn)一個反復(fù)的過程。其影響是地方政府、企業(yè)受到以前改革過程教訓(xùn)的影響,在新一輪改革中的首要目標(biāo)是設(shè)法使改革不可逆轉(zhuǎn),以獲取更多的利益。

這些結(jié)果的影響在于:首先,改革目標(biāo)出現(xiàn)扭曲,地方政府和企業(yè)為獲得更多的利益不是參與市場交易而是熱衷于與中央政府爭奪經(jīng)濟(jì)權(quán)力,改革表現(xiàn)為對原本屬于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)租金的重新分配,而沒有實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的進(jìn)一步增長。因此市場因素、市場機(jī)制并未真正形成。其次,在市場未建立起來的情況下,市場作為調(diào)節(jié)資源配置的手段無法發(fā)揮作用,而中央政府由于能力受到削弱無法有效發(fā)揮資源配置的作用,計劃和市場兩種資源配置手段均出現(xiàn)失效,資源配置扭曲,難以達(dá)到社會總產(chǎn)出的增長。最后,在市場機(jī)制尚未建立的情況下,政府治理改革無法發(fā)育出獨(dú)立、自治的社會,國家替代社會情況沒有得到改變,二者間無法形成適合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)。在此情況下,經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革引起了傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)解體,經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)混亂,同時也引起了對政治權(quán)力改革的要求,由于缺乏基于社會內(nèi)部發(fā)展起來的契約性規(guī)則、自治能力和社會利益格局,無法為政府權(quán)力的正確運(yùn)用提供穩(wěn)定的保險機(jī)制和控制機(jī)制,經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革最終損害了中央政府的核心利益,此時,中央政府只能通過重新集權(quán),使改革退回原點(diǎn)。而當(dāng)過度僵化的計劃經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)困境時,又重新發(fā)起新一輪的改革,這樣,單純的政府治理改革在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步演變成“一放就亂,一亂就統(tǒng),一統(tǒng)就死”的局面,改革陷入低水平循環(huán)。前蘇聯(lián)、東歐國家的社會民眾正是在一次次地“分權(quán)——集權(quán)”循環(huán)之中喪失了對執(zhí)政黨和政府的信任,從而從根本上造成了對其國家能力的破壞,最終陷入到“局部改革的陷阱”之中。

三

在1978年以前,中國分別于50年代末和70年代初進(jìn)行了兩次分權(quán)改革,試圖通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放增加地方政府與企業(yè)的自主性,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)中的橫向聯(lián)系,充分調(diào)動和發(fā)揮地方和企業(yè)的積極性。但是與前蘇聯(lián)、東歐國家類似,中國的這兩次分權(quán)改革也都出現(xiàn)了“一放就亂,一亂就統(tǒng),一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)。這再次表明單純的政府治理改革難以取得成功。那么,為什么中國在1978年發(fā)起的新一輪改革能夠使中國走向新的發(fā)展道路?我們認(rèn)為,關(guān)鍵在于中國跳出了單純的政府治理改革,通過對社會因素的培育,成功建立起支持市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度基礎(chǔ),從而在分權(quán)的同時沒有造成對國家能力的嚴(yán)重削弱。

具體而言,1978年以來有兩項舉措對中國經(jīng)濟(jì)改革的成功起到了重要作用,它們分別是分權(quán)的范圍從體制內(nèi)擴(kuò)大到體制外和實(shí)行對外開放。分權(quán)的范圍從體制內(nèi)擴(kuò)大到體制外,改革重點(diǎn)也相應(yīng)從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村領(lǐng)域。由于農(nóng)村一直處于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的邊緣,因而政府干預(yù)的作用范圍和力度都有限。這樣權(quán)力下放有利于形成具有自主行動能力的市場交易主體。另外,中國農(nóng)村主體活動范圍較小,他們之間的長期博弈形成了穩(wěn)定的關(guān)系型合約,與通過第三方來實(shí)施的正式合約相比,這種關(guān)系型合約具有很好的自我實(shí)施特性,而權(quán)力下放所帶來的政府作用范圍的收縮為關(guān)系型合約創(chuàng)造了作用空間,這使得社會分工和市場交易變得活躍起來。因此改革的重點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村以來,分權(quán)改革造成的市場主體和分工交易的形成促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的生成。但是應(yīng)當(dāng)看到的是,這種分權(quán)改革依然會帶來政府間的惡性競爭,導(dǎo)致嚴(yán)重的地方保護(hù)主義與重復(fù)建設(shè)問題。事實(shí)上在整個20世紀(jì)80年代的中國依然存在著較為明顯的“一放就亂,一亂就統(tǒng),一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)。另外,由于地方政府間都采取“與鄰為壑”的發(fā)展戰(zhàn)略,需求的狹小限制了社會分工的進(jìn)一步擴(kuò)展,對市場經(jīng)濟(jì)的成長造成了妨礙。直到90年代以來對外開放的普遍展開,通過進(jìn)一步拓展市場范圍,用外需來彌補(bǔ)內(nèi)需的不足,才進(jìn)一步促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的成長。對外開放為分權(quán)改革提供了更為廣泛的運(yùn)作空間,為了與世界市場接軌,各地方政府必須充分挖掘自身在自然資源稟賦、地理區(qū)位、勞動力成本等方面的比較優(yōu)勢。這在全國層面上促進(jìn)了各地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的差異化,在很大程度上緩解和改善了分權(quán)改革所造成的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)兩大“頑疾”,把地方政府間競爭引入到一個更為健康的發(fā)展軌道之中。同時,隨著外資進(jìn)入中國的是國際慣例和行為準(zhǔn)則不斷被帶入中國,國際社會在中國的影響逐步擴(kuò)大。因而,對外開放與分權(quán)改革的良性互動,使中國逐漸走出了“一放就亂,一亂就統(tǒng),一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán),促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

總結(jié)改革開放三十年的歷史進(jìn)程,中國之所以創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)績效,其原因在于:首先,局部改革在保證國有企業(yè)的產(chǎn)出不出現(xiàn)明顯降低的同時,體制外經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,國民經(jīng)濟(jì)總量提高,在計劃和市場調(diào)配手段共同起作用的情況下,資源配置朝著高效的方向前進(jìn)。其次,在自上而下的政府分權(quán)改革、自下而上的以個體戶等形式發(fā)展起來的民間經(jīng)濟(jì)力量以及對外開放引進(jìn)外部資本等三方面因素的作用下,建立起了能夠支持市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社會結(jié)構(gòu),從而促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的生成和發(fā)展。其結(jié)果,改革開放體現(xiàn)出了兩個明顯的過程,一方面是市場機(jī)制逐步替代計劃手段;另一方面是國家不斷退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,社會不斷彌補(bǔ)國家退出后的權(quán)力與制度空間,國家和社會形成良性的互動,逐步形成良好的結(jié)構(gòu)。這使得中國的局部改革首先避免了國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的大幅下滑,同時在增量層面上使得資源流向效率更高的部分,沒有陷入“局部改革的陷阱”之中。

當(dāng)然,國民經(jīng)濟(jì)向一個更有效方向轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是重新將資源從生產(chǎn)效率不高的用途轉(zhuǎn)向更有效率的用途,而非僅僅停留在增量層面。隨著非國有部門在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展,各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的增長不再依賴于國有企業(yè),這為進(jìn)一步改變傳統(tǒng)的國有制一統(tǒng)天下的局面創(chuàng)造了條件。第一,非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ),避免了因國有企業(yè)改革陷入困境而造成社會產(chǎn)出的大幅下降,出現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)困難的局面。第二,通過農(nóng)村改革、對外開放,市場、社會獲得初步發(fā)展,吸收了國外成熟、先進(jìn)的制度,市場經(jīng)濟(jì)體制的框架基本形成,為進(jìn)一步深化改革準(zhǔn)備了經(jīng)驗,并提供了良好的制度環(huán)境,保證了改革的整個過程中制度的連續(xù)性。第三,社會力量日趨壯大,可以更有效地承接政府退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后的職能。第四,國有企業(yè)改革成為必然,對地方政府來說,需要不斷投入大量生產(chǎn)資源但卻難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出增長的國有企業(yè)日益成為本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出進(jìn)一步增長的障礙,因此為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的發(fā)展,地方政府希望能夠通過改革國有制占主體地位的所有制結(jié)構(gòu)來獲得發(fā)展。因此從1992年開始,我國通過采取國退民進(jìn)的戰(zhàn)略成功地實(shí)現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)布局的重大調(diào)整,使市場有了更多的運(yùn)作空間,進(jìn)一步提高了資源配置效率。

四

但是應(yīng)當(dāng)看到的是,轉(zhuǎn)型不僅僅是體制轉(zhuǎn)變,更重要的是建構(gòu)一個能夠支持國家經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的制度基礎(chǔ)。從這個意義上來說,不但市場化不是轉(zhuǎn)型的全部、政府轉(zhuǎn)型也不是轉(zhuǎn)型的全部,只有著眼于政府、市場和社會三者之間的共生與互補(bǔ)、協(xié)調(diào)與互動,從一個更寬泛的意義上來探尋政府、市場和社會各自的作用范圍以及相互之間的關(guān)系形態(tài),有利于重塑政府與社會成員的行為模式,建立起良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序,從而建立一個運(yùn)行規(guī)范、具有較強(qiáng)競爭能力和可持續(xù)的“好的市場經(jīng)濟(jì)”。從這個角度來看,時至今日中國的經(jīng)濟(jì)改革最積極的變化體現(xiàn)在市場發(fā)育方面,因此在轉(zhuǎn)型的新階段,由于已經(jīng)建立起了市場經(jīng)濟(jì)的基本框架,改革的重點(diǎn)應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移到難以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理的社會公共領(lǐng)域。

在社會公共領(lǐng)域的改革中,如何協(xié)調(diào)政府與社會之間的關(guān)系,建立起支撐市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新階段所面臨的最大挑戰(zhàn)。從前面的分析中已經(jīng)看到,中國市場發(fā)育是建立在關(guān)系型合約的基礎(chǔ)上,由于關(guān)系型合約具有自我實(shí)施的特性,因而在市場規(guī)模較小、參與人數(shù)很少的情況下,關(guān)系型合約的交易成本要比正式合約低得多。但是當(dāng)社會分工和市場交易規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時,關(guān)系型合約的交易成本就會不斷提高,此時通過第三方來保障實(shí)施的正式合約就會顯示出優(yōu)越性。因此在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新階段,從關(guān)系型合約轉(zhuǎn)變?yōu)檎胶图s就成為深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革,規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的主要任務(wù)。與關(guān)系型合約主要是通過社會自發(fā)演進(jìn)形成相區(qū)別的是,正式合約主要是通過政府推行法制建立起來的,因此在從關(guān)系型合約轉(zhuǎn)向正式合約的過程中,最為關(guān)鍵的問題就是如何處理好社會自發(fā)演進(jìn)與政府設(shè)計之間的關(guān)系。

中國改革開放三十年的一個基本經(jīng)驗是,沒有像俄羅斯和東歐國家那樣因推行國有企業(yè)大規(guī)模私有化、全面放棄國家對經(jīng)濟(jì)活動的控制和干預(yù)而造成對國家能力的過度削弱,不但使國家權(quán)力得不到完全貫徹,而且造成了政府被利益集團(tuán)所俘獲。但應(yīng)當(dāng)看到,國家能力的正確運(yùn)用有賴于高效運(yùn)行的官僚體制,過去在這方面行之有效的措施——通過分權(quán)改革形成地方政府間的競爭的負(fù)面影響正日益凸現(xiàn)出來。雖然對外開放為分權(quán)改革打開了運(yùn)作空間,使中國在一定程度上緩解了由分權(quán)改革所造成的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題,但是在這一過程中地方政府之間依然缺乏深入合作,對外開放政策并沒有從根本上解決分權(quán)改革所帶來的地區(qū)分割現(xiàn)象,這突出表現(xiàn)在:第一,各地區(qū)發(fā)展水平之間的差距受自身區(qū)位狀況限制而呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢。第二,能夠融入世界市場的各地區(qū)大多是以相似的方式——尤其是通過發(fā)揮豐富的勞動力資源優(yōu)勢融入世界市場,使得各地區(qū)之間的發(fā)展模式嚴(yán)重趨同,從全球產(chǎn)業(yè)分工格局來看,中國各地區(qū)之間依然是大量的低水平重復(fù)建設(shè)。第三,更為重要的是,在這一過程中各地區(qū)之間的關(guān)系往往是競爭而非合作,在一定程度上限制了通過對外開放來實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級、推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程,使中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了增長很快但發(fā)展相對滯后的局面。

面對這些矛盾和問題,我們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入到深化與完善階段之后最重要舉措是,深化行政管理體制改革,加強(qiáng)政府自身建設(shè),全面統(tǒng)籌地區(qū)之間的關(guān)系,優(yōu)化地方政府激勵模式,變地區(qū)間的競爭為合作,加強(qiáng)地區(qū)間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,使各地區(qū)能夠在進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的同時實(shí)現(xiàn)對內(nèi)開放,從地區(qū)競爭走向地區(qū)合作、從地區(qū)分割走向區(qū)域整合進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會整合。而關(guān)系到這一舉措成敗的關(guān)鍵是能否通過建立起現(xiàn)代國家治理模是來實(shí)現(xiàn)國家能力的重構(gòu),保障國家權(quán)力的正確使用。為此要深化社會管理體制改革,培育出有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,能夠發(fā)揮社會利益整合功能的非政府組織,規(guī)范社會對政府的制約。

作者單位:南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯:心 遠(yuǎn)