我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究

內(nèi)容提要 自廢除人民公社制度建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、改革機(jī)構(gòu),未有實(shí)質(zhì)性變化,存在問(wèn)題亟待改革。目前研究我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在著撤消論、保留論、自治論等觀點(diǎn),本文則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革基本要求應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的根本方向、基本保證、必然途徑、有效方式、有力措施、必然趨勢(shì)等方面創(chuàng)新,努力探索區(qū)鎮(zhèn)合一、鎮(zhèn)改街、鎮(zhèn)管社區(qū)、社區(qū)共治、網(wǎng)絡(luò)化等改革模式,探索我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革新的模式。

關(guān)鍵詞 行政管理體制 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu) 改革縱橫 創(chuàng)新模式 公共服務(wù)型政府

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C91282 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)06-0169-07

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)農(nóng)村的基層行政組織,上接國(guó)家行政組織,下聯(lián)廣大農(nóng)民和村民自治組織,是聯(lián)結(jié)國(guó)家和農(nóng)民的橋梁與紐帶。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革,事關(guān)大局,至關(guān)重要。黨的十六大以來(lái),中央先后出臺(tái)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“多予少取放活”、“農(nóng)村綜合改革”等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策,為有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題,全面建設(shè)小康社會(huì)指明了方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也被列入當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村綜合改革的重要范疇。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制之沿革及現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代初廢除人民公社制度建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、改革機(jī)構(gòu),形成當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變化態(tài)勢(shì),但仍存在一些問(wèn)題,亟需加大力度深化改革。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的沿革

首先,廢除人民公社建立鄉(xiāng)縝。1983年中共中央發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》。從此,全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)始廢除人民公社體制,建立較為完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府系統(tǒng),這是我國(guó)農(nóng)村改革的重要成果之一。

其次,撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2001年,民政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)全國(guó)各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作進(jìn)行指導(dǎo)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),截止2002年底,我國(guó)已有25個(gè)省區(qū)市基本完成了“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)速減到39240個(gè),比1997年減少了15%?！俺粪l(xiāng)并鎮(zhèn)”工作,在一定程度上起到了積極的推動(dòng)作用。但是,許多領(lǐng)域還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其主要原因:一是政府在缺乏制約的情形下,機(jī)構(gòu)和人員自我膨脹;二是對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)缺乏必要的財(cái)政支撐,“農(nóng)村的事情只靠農(nóng)民自己辦”,導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。

最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。2006年,國(guó)務(wù)院正式宣布徹底取消農(nóng)業(yè)稅,啟動(dòng)了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。2009年初,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這標(biāo)志著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。

中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅(jiān)守的一條底線(xiàn)。上級(jí)部門(mén)要大力支持基層改革,不得以機(jī)構(gòu)“上下對(duì)口”干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重點(diǎn)強(qiáng)化三方面的職能:一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境,二是為農(nóng)民提供更多公共服務(wù);三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。同時(shí),要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)狀況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變化。隨著農(nóng)村改革的深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量不斷減少,街道數(shù)量明顯增加。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),截止2005年底,我國(guó)大陸地區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)35473個(gè),同比減少了4.98%;街道6152個(gè),同比增加了5.54%。(見(jiàn)表1)

資料來(lái)源:民政部《2000—2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布。我國(guó)東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布、人口規(guī)模、地域面積以及管理幅度上存在很大的差距。其中東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)地少人多,而西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)地廣人稀,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和管理方式上也存在很大的差異。(見(jiàn)表2)因此,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的撤并和改革,亦應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況,因地制宜地開(kāi)展。

資料來(lái)源:民政部《2005年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立以來(lái),由于其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制至今沒(méi)有法律規(guī)范,存在很大的隨意性,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量過(guò)度膨脹。目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制,縣、市下派部門(mén)(“條條”)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(“塊塊”)共同治理鄉(xiāng)村,形成了“六大班子、七站八所”(注:人們習(xí)慣地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、紀(jì)檢、武裝部及政協(xié)組織稱(chēng)為“六大班子”,土管所、派出所、計(jì)生站、財(cái)政所、工商所等20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱(chēng)為“七站八所”。)的管理體系。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)分析,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)超編人數(shù)的85%集中在縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí),其中又以鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編現(xiàn)象最為嚴(yán)重。據(jù)推測(cè),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次由財(cái)政供養(yǎng)的人員保守估計(jì)有1100萬(wàn)人以上。(注:重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革辦公室編印:《重慶建設(shè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)調(diào)研報(bào)告》(未刊稿),第5-47頁(yè)。)甚至也有學(xué)者推測(cè),大約有1400—1600萬(wàn)人之多。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)已到了“非改革、非撤并”不可的地步。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

縱觀我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),主要存在以下一些問(wèn)題:

其一,發(fā)展規(guī)劃與政策指導(dǎo)不夠科學(xué)合理。各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展政策、規(guī)劃布局、機(jī)構(gòu)職能等方面缺乏宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào),致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政、盲目發(fā)展,機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,資源難以整合,要素難以集聚,影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市化的發(fā)展進(jìn)程,導(dǎo)致城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及公共設(shè)施建設(shè)的多種失衡。

其二,組織體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范整合。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上套用或照搬縣級(jí)機(jī)構(gòu)模式,十分強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口,“麻雀雖小、五臟俱全”。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制“黨、政、經(jīng)”高度一體,政府權(quán)力過(guò)分集中;二是機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜過(guò)細(xì),與鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制不相符合,逐漸形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制的一體化和機(jī)構(gòu)設(shè)置的繁雜化。近幾年來(lái)雖然搞起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并,意在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),提高辦事效率、降低行政成本,但許多領(lǐng)域并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。根據(jù)筆者對(duì)成渝地區(qū)的調(diào)查,鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)雖然是減少了,但那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并沒(méi)有下崗分流而是一個(gè)不少地合并到了新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里,照樣吃著財(cái)政飯。這樣一來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的唯一成果就是那些看上去很氣派的辦公場(chǎng)所被閑置,一些正在發(fā)育的小集鎮(zhèn)趨于流產(chǎn),而干部下鄉(xiāng)的路程更遠(yuǎn)了、更不方便了,于是下鄉(xiāng)的次數(shù)也就相應(yīng)地減少了。由于吃財(cái)政飯的隊(duì)伍沒(méi)有消腫,行政支出也完全沒(méi)有得到壓縮,在不少地區(qū),新增財(cái)政收入約80%以上用于人員經(jīng)費(fèi),政府財(cái)政成了典型的“吃飯財(cái)政”。尤其是對(duì)很多不發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō),財(cái)政上的困難更使得地方政府走入了一個(gè)兩難境地。一方面,如果要搞活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),就需要對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行投資,以減輕當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主體的負(fù)擔(dān);另一方面,各地財(cái)政剛性支出迫使地方財(cái)政必須不斷擴(kuò)大或維持財(cái)政收入,結(jié)果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主體的稅負(fù)不減反增。(注:楊順湘:《川渝合作與發(fā)展戰(zhàn)略研究》,人民日?qǐng)?bào)出版社,2006年,第137頁(yè)。)

其三,行政權(quán)力與責(zé)任義務(wù)沒(méi)有明確法定。“條塊分割、多頭管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制,導(dǎo)致許多問(wèn)題條上“管得著、看不見(jiàn)”,而塊上“看得見(jiàn)、管不了”,凡是有行政執(zhí)法職能的工商、國(guó)土、公安、稅務(wù)、金融、技術(shù)監(jiān)督、綜合執(zhí)法等有實(shí)權(quán)的部門(mén)都進(jìn)入垂直系統(tǒng);而教育、三農(nóng)、社會(huì)保障等需要花錢(qián)的部門(mén)則歸于地方,利益向上,責(zé)任向下,逐步形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的有限和責(zé)任義務(wù)的無(wú)限。

其四,職能范圍與資金保障不夠匹配穩(wěn)定。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了該由上級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)。如教育、優(yōu)撫、民兵、計(jì)生、公路、水利等。在與上一級(jí)政府合作提供公共品和服務(wù)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的份額較大,資金嚴(yán)重不足,不能滿(mǎn)足轄區(qū)內(nèi)居民的需求,其直接后果就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展缺乏充足、穩(wěn)定的資金來(lái)源,導(dǎo)致交通、水電、地下管網(wǎng)、垃圾處理等嚴(yán)重滯后于城市化的發(fā)展,資源浪費(fèi),環(huán)境污染,生態(tài)失衡。

另外,農(nóng)業(yè)稅的取消,雖然減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,尤其是對(duì)中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),影響更大。

二、深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之研析

針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的普遍問(wèn)題,按照中央的要求,深入研究我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革,把深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為解決農(nóng)村一系列深層次矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)研究我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn)概覽

綜述目前研究我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的觀點(diǎn),主要呈現(xiàn)“三論”:

——撤消論。其基本理論觀點(diǎn)是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有能力建立一級(jí)完全政府,鄉(xiāng)級(jí)政府已成為當(dāng)前農(nóng)村許多問(wèn)題的始作俑者;鄉(xiāng)級(jí)政府已沒(méi)有多少職能,撤銷(xiāo)鄉(xiāng)級(jí)政府的收益大于成本,撤銷(xiāo)鄉(xiāng)級(jí)政府不會(huì)影響農(nóng)村的管理。

——保留論。其主要表現(xiàn)為下列三種情況:一是建鄉(xiāng)公所,作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。其基本理論觀點(diǎn)是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為政府沒(méi)有存在的必要,應(yīng)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所;鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。二是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。其基本理論觀點(diǎn)是:有利于調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源,集中財(cái)力人力,發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì);有利于發(fā)展大產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力;有利于減少和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部職數(shù)。三是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn),徹底改革。其基本理論觀點(diǎn)是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱而是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn),要明確新的職能,“以鎮(zhèn)帶村”、“以工補(bǔ)農(nóng)”,為農(nóng)村提供高效的公共服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)、管理職能;要建立提供高效服務(wù)的體制和機(jī)制,改良農(nóng)村微觀組織形式,降低服務(wù)成本,改進(jìn)資源配置方式、途徑,將權(quán)力配置變?yōu)榉膳渲谩?/p>

——自治論。其基本理論觀點(diǎn)是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。一是取消村級(jí)管理層次,將村委會(huì)和村支部所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移到民間經(jīng)濟(jì)組織,所承擔(dān)的公共管理職能轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu);二是適當(dāng)縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)行“民主選舉、議政合一”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不搞行政終身制,選上即官,選下即民。

當(dāng)然,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的研究始終還在繼續(xù),許多觀點(diǎn)有利有弊,不一一列舉。

(二)筆者關(guān)于深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn)示覽

筆者對(duì)進(jìn)一步深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持施行以下“七論”:

論點(diǎn)之一:轉(zhuǎn)變職能,精兵簡(jiǎn)政,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的根本方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)著重強(qiáng)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)、為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件三個(gè)方面的職能。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和近期目標(biāo)。近期目標(biāo)就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量、有效杜絕人員膨脹,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù);長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)就是把各級(jí)政府逐步建立為責(zé)任政府、公共政府、服務(wù)政府、法治政府、效能政府。

論點(diǎn)之二:降低政府運(yùn)行成本,有效控制監(jiān)督財(cái)權(quán),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模必須堅(jiān)持與農(nóng)民的供養(yǎng)能力和財(cái)政的承受能力相適應(yīng),科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制,該減的減,該并的并,絕不應(yīng)該簡(jiǎn)單地強(qiáng)求上下對(duì)口。另外,還要有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán),從源頭上杜絕機(jī)構(gòu)人員隨心膨脹的基礎(chǔ)條件,特別是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出預(yù)算的約束力。同時(shí),財(cái)政預(yù)算與支出透明也是改革的重點(diǎn),自覺(jué)接受上級(jí)政府、同級(jí)人大、人民代表和群眾的監(jiān)督是公開(kāi)透明的保證。

論點(diǎn)之三:科學(xué)規(guī)劃、合理布局、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必然途徑。從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,應(yīng)當(dāng)在科學(xué)規(guī)劃和合理布局基礎(chǔ)上,撤并一些管轄范圍較小而機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有多大差別的鄉(xiāng)鎮(zhèn),從總量上減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員。但由于我國(guó)地域遼闊,經(jīng)濟(jì)社會(huì)和管理幅度差異巨大,為此應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況,因地制宜地開(kāi)展。

論點(diǎn)之四:改革人事制度,引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,是增強(qiáng)干部工作積極性和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理水平的有效方式。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度,就是要下放人事權(quán),按照“公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則,打破地域界限,面向社會(huì)公開(kāi)選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部,推行干部聘任制,打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度的鐵飯碗;加強(qiáng)干部績(jī)效考核,制訂科學(xué)的考核方法和量化標(biāo)準(zhǔn),廢除干部終生制,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能上能下的機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)干部主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性。

論點(diǎn)之五:加強(qiáng)權(quán)力制度制衡、民主監(jiān)督,實(shí)行政務(wù)公開(kāi)透明,使各項(xiàng)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部依法行政的有力措施。任何公共權(quán)力如果得不到有效的制約和監(jiān)督,都可能蛻變?yōu)樯贁?shù)人牟取私利的工具,滋生腐敗。要加強(qiáng)權(quán)力制衡,健全民主監(jiān)督和干部自律制度,實(shí)行政務(wù)公開(kāi),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一切權(quán)力和事務(wù)為廣大農(nóng)民群眾所了解,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為置于人民群眾的監(jiān)督之下,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做得清清白白,讓農(nóng)民群眾看得明明白白。

論點(diǎn)之六:加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù),造福于民,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部的最終要求。按照公共財(cái)政的要求框定政府職責(zé),讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中退出,從根本上削除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多、干預(yù)過(guò)多的格局。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集中精力為廣大農(nóng)民提供更多公共服務(wù),提供更多的行政、科技、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、文化、娛樂(lè)等基本公共產(chǎn)品。(注:蔡肪,程顯煜:《城鄉(xiāng)一體化》,四川人民出版社,2008年,第103頁(yè)。)

論點(diǎn)之七:強(qiáng)化民主政治和社區(qū)管理服務(wù),是農(nóng)村向城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著改革開(kāi)放不斷深入,經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展,民主政治進(jìn)程加快,率先推進(jìn)城市化將成為我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的必然趨勢(shì),農(nóng)民要求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈,培育建立社區(qū)事務(wù)共商、共議、共決的自治性社區(qū)組織將成為發(fā)展方向。這既有利于轉(zhuǎn)變政府職能,又有利于密切政府與群眾的聯(lián)系,更有利于發(fā)揮社會(huì)力量的紐帶作用。應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)建設(shè),完善綜合服務(wù)功能,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)民主管理和村民自治制度,努力把社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理有序、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

三、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革模式之我說(shuō)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,涉及中國(guó)34600多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要“切一刀”搞改革,又不搞改革“一刀切”,不能只搞一個(gè)模式。筆者認(rèn)為,施行深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革上列“七論”,應(yīng)積極探索“區(qū)鎮(zhèn)合一、鎮(zhèn)管社區(qū)、社區(qū)共治”的新型行政管理體制,實(shí)施以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城郊互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化戰(zhàn)略,開(kāi)拓我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革一種全新的模式。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”整合模式。按統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求,有條件的“新區(qū)”,可參照上海浦東新區(qū)設(shè)置功能區(qū),并與鎮(zhèn)合署辦公(一套班子兩塊牌子),對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理,充分發(fā)揮功能區(qū)(鎮(zhèn))在規(guī)劃、土地、財(cái)力等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。區(qū)鎮(zhèn)整合的功能區(qū)(鎮(zhèn))內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為辦公室、黨群工作處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境管理處等處室,核定機(jī)關(guān)公務(wù)員編制數(shù);事業(yè)單位可設(shè)財(cái)經(jīng)事務(wù)中心、文廣服務(wù)中心、社會(huì)保障中心、社區(qū)服務(wù)中心、城鎮(zhèn)建設(shè)管理中心、農(nóng)貿(mào)服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心等。由此形成功能區(qū)(行政組織)——社區(qū)委員會(huì)(行政自治組織)——村(居)委員會(huì)(自治組織)的“過(guò)渡”行政管理體制(見(jiàn)圖Ⅰ)。同時(shí),在實(shí)際運(yùn)行中,應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防自治性的社區(qū)委員會(huì)體制重新回歸行政和政府系列的趨勢(shì)(見(jiàn)圖Ⅱ)。功能區(qū)的社區(qū)委員會(huì)由社區(qū)黨委和有關(guān)單位(或有關(guān)方面)協(xié)商推薦,經(jīng)社區(qū)代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生,任期與社區(qū)代表大會(huì)同步;社區(qū)委員會(huì)應(yīng)從組織機(jī)構(gòu)、職能以及運(yùn)行方式上淡出行政成份,使其完全成為“共商、共議、共決”的自治組織。

“鎮(zhèn)改街”改革模式?！版?zhèn)改街”這一行政區(qū)劃的調(diào)整,不是單純意義上的更名,它有利于提升中心城區(qū)功能,拓寬城市發(fā)展空間,增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力,加快城市化進(jìn)程。具體措施是:撤鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處,各街道辦事處為區(qū)縣政府派出機(jī)構(gòu),管轄范圍為各鎮(zhèn)原來(lái)的行政區(qū)域,辦公場(chǎng)所為各鎮(zhèn)原辦公地;原鎮(zhèn)工作人員可以分流至區(qū)縣政府或所屬社區(qū),妥善處理好人大代表資格的終結(jié)工作;進(jìn)行鎮(zhèn)、街整合,做大做強(qiáng)街道,弱化街道的行政色彩,突出街道的服務(wù)功能。

“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式。在撤鎮(zhèn)基礎(chǔ)上,設(shè)社區(qū)委員會(huì),下設(shè)行政事務(wù)專(zhuān)業(yè)工作委員會(huì)、社會(huì)事務(wù)專(zhuān)業(yè)工作委員會(huì)和村(居)委事務(wù)專(zhuān)業(yè)工作委員會(huì)。社區(qū)體制實(shí)行“編制在上、人員下派”的管理模式,根據(jù)“管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”的職能定位,將地區(qū)性、公益性、群眾性、社會(huì)性事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到社區(qū),做實(shí)做強(qiáng)社區(qū),充分發(fā)揮社區(qū)管理體制優(yōu)越性,推動(dòng)政府職能向公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“老爺”、“當(dāng)官”向“服務(wù)員”、“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。而社區(qū)委員會(huì)的性質(zhì),亦應(yīng)逐步由政府主導(dǎo)→政府指導(dǎo)→政府參與的自治性群眾組織過(guò)渡,最終實(shí)現(xiàn)完全自治。(注:楊順湘:《正確認(rèn)識(shí)和處理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)基礎(chǔ)的相互關(guān)系》,《探索》2009年第3期,第73-76頁(yè)。)當(dāng)然,這需要有較長(zhǎng)時(shí)間的探索與實(shí)踐。同時(shí),在實(shí)際運(yùn)行中,應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防自治性的社區(qū)委員會(huì)體制重新回歸行政和政府系列的趨勢(shì)。

“社區(qū)共治”治理模式。社區(qū)是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的重要平臺(tái)。通過(guò)社區(qū)委員會(huì)改革基層管理權(quán)力空間(行政區(qū)與社區(qū))資源的再分配,形成政府、市場(chǎng)、社區(qū)組織之間良性互動(dòng)和合作關(guān)系,真正培育社區(qū)的自治功能,在社區(qū)形成合作共事的互動(dòng)平臺(tái),建立科學(xué)的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)體系。設(shè)立的“社區(qū)委員會(huì)”應(yīng)有別于我國(guó)大部分地區(qū)定位在居(村)委會(huì)層面,歸屬城區(qū)街道、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的“社區(qū)”,它不是政府的派出機(jī)關(guān),而是由轄區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體及知名人士代表等聯(lián)合組成,并通過(guò)選舉產(chǎn)生,定位在“社區(qū)共治平臺(tái)”,是社區(qū)建設(shè)和管理的共治載體。涉及地區(qū)性、群眾性、社會(huì)性和公益性的重大社區(qū)事務(wù),不再全由政府包攬,社區(qū)居民才是社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)、各項(xiàng)事務(wù)、各項(xiàng)決策的主角。其管理方式主要是:建立上下對(duì)口的社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度;選配素質(zhì)高、能力強(qiáng)的干部充實(shí)到社區(qū),加強(qiáng)對(duì)社區(qū)黨委和社區(qū)委員會(huì)人員的配置;積極培育社團(tuán)、民非組織和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍,培育承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)力量,逐步形成政府和社會(huì)的

良性互動(dòng);探索建立社區(qū)共商、共決、共治的民主決策機(jī)制,充分發(fā)揮社區(qū)委員會(huì)和基層自治組織在協(xié)調(diào)資源、化解矛盾、排憂(yōu)解難中的作用。

“網(wǎng)絡(luò)化”服務(wù)模式。實(shí)行“網(wǎng)絡(luò)化”的社區(qū)管理與服務(wù)體制,建立健全“一級(jí)政府(區(qū)縣政府)”、兩級(jí)管理(鎮(zhèn)政府和村〈居〉委會(huì))、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)(鎮(zhèn)政府和社區(qū)委員會(huì)及村〈居〉委會(huì))的管理體制,把城市管理┥縝的先進(jìn)理念引入農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)城市管理的信息化、科學(xué)化,優(yōu)化城市管理流程,提高城市管理水平和效率。在社區(qū)分別建立健全以社區(qū)事務(wù)受理中心、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)中心、文化娛樂(lè)活動(dòng)中心為主要內(nèi)容的公共服務(wù)平臺(tái),提高服務(wù)水平。重點(diǎn)解決群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,切實(shí)解決城郊地區(qū)廣大農(nóng)民“辦事難、上學(xué)難、就業(yè)難、就醫(yī)難”的問(wèn)題,讓居住在農(nóng)村地區(qū)的廣大農(nóng)民享有與城市市民同樣的公共資源,共享改革開(kāi)放的豐碩成果。

農(nóng)民是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍和基層政府執(zhí)政的基礎(chǔ),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)樹(shù)立“發(fā)展為了人民,發(fā)展依靠人民,發(fā)展成果由人民共享”的執(zhí)政理念,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從“領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民”向“服務(wù)農(nóng)民”的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,真正把“服務(wù)農(nóng)民、相信并依靠農(nóng)民”作為執(zhí)政為民的重要途徑,完善農(nóng)村公共產(chǎn)品及公用事業(yè)管理體制,建立公共服務(wù)型政府,為“三農(nóng)”提供更多更高質(zhì)量的服務(wù),適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求

作者單位:中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯:曹 英