地方身份秩序住房獲得與競爭式地方政府

張楊波

本文是作者博士學(xué)位論文《住房獲得與地方認同——基于廣州市新移民的經(jīng)驗研究》其中的一個章節(jié),有部分內(nèi)容做了修改,筆者在寫作的過程中得到了導(dǎo)師王寧教授的悉心指導(dǎo);本文曾在2009年中國社會學(xué)年會(西安)“移民與社會發(fā)展論壇”論壇上宣讀,陳紹軍教授、許佳君教授、朱秀杰博士對文章提出了寶貴建議,在此一并致謝!文責(zé)自負。

基金項目:本項研究得到中山大學(xué)二期“985工程”、“公共管理與社會發(fā)展”哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新研究基地“市場轉(zhuǎn)型與住房不平等”項目的資助。)

內(nèi)容提要 本文運用政策文獻分析法,對20世紀50年代中期到現(xiàn)在的移民政策變遷進行了歷史分析。文章認為,我國政府確立的移民政策和不同時期兩級政府確立的財稅制度以及企業(yè)與政府間的關(guān)系有密切聯(lián)系。伴隨市場改革的進行,企業(yè)要求勞動力自由流動的市場邏輯正在弱化原先的戶籍制度,競爭式地方政府所采取的選擇性移民政策則在塑造新的地方身份秩序。市場改革前,城市福利房的獲得與城市居民身份資格有關(guān);市場改革后,城市商品房成為外來移民獲得本地戶籍的重要條件。住房部分產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))向住房全部產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))的轉(zhuǎn)變意味著,住房從再分配制度下政府對社會成員的政治控制功能,轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋贫认碌胤秸慕?jīng)濟增長功能。

關(guān)鍵詞 地方身份秩序 住房獲得 住房產(chǎn)權(quán) 選擇性 競爭式地方政府

〔中圖分類號〕C911 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)06-0153-08

一、問題的緣起

關(guān)于社會秩序論題的思考在社會學(xué)研究中占據(jù)重要地位,本文討論的是地方身份秩序,它指的是政府對社會成員關(guān)于自身地方歸屬的正式制度與政策安排。我國政府自1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》和與此條例相配套的糧油供給制度和城鄉(xiāng)土地制度等共同促成了城鄉(xiāng)二元地方身份秩序的形成。

然而,我國政府自20世紀70年代末推行的市場改革和80年代初推行的兩級政府之間的財稅制度改革,對原有城鄉(xiāng)二元地方身份秩序產(chǎn)生了很大影響。在市場改革過程中,企業(yè)遵循勞動力自由流動的市場邏輯正在沖擊、弱化甚至重新塑造社會成員的地方身份秩序;兩級稅制的改革促成了大量競爭式地方政府的出現(xiàn),地方政府為提高本地競爭力的政治邏輯也在改變著原先的地方身份秩序。簡言之,新中國自1958年確立的戶籍制度關(guān)于戶籍制度的研究吸引了眾多學(xué)者,既有對這種制度的詳細介紹(張慶五1987),也有從控制與社會差別角度來看待戶籍制度的歷史演變(陸益龍2003)以及戶籍制度改革的現(xiàn)狀與反思(丁水木1992;殷志靜等1996;殷淑燕2000;陸益龍2002)。)在當(dāng)代市場邏輯與政治邏輯雙重條件下正發(fā)生著變化。與此同時,在再分配體制下,城市居民身份是獲得部分產(chǎn)權(quán)的住房(使用權(quán)和部分收益權(quán))的前提;在市場體制下,城市居民身份在某種程度上反而由全部產(chǎn)權(quán)的住房(住房使用權(quán)、所有權(quán)和控制權(quán))來確認,這個變化意味著住房由再分配體制下中央政府和地方政府的對社會成員的政治控制功能,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲶w制下地方政府謀取經(jīng)濟利益增長的功能。

我國政府自1958年確立的戶籍政策發(fā)生了哪些變化,這些變化受到哪些因素的影響,這些變化又會導(dǎo)致哪些方面的社會后果。本文內(nèi)容分為三個部分。首先,作者將關(guān)注在市場改革之前,兩級政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財稅制度和政府與企業(yè)之間的再分配制度與城鄉(xiāng)居民地方身份秩序形成的聯(lián)系,同時還會討論這種地方身份秩序與住房獲得之間的關(guān)系。其次,文章將考察市場改革之后,企業(yè)遵循的市場邏輯如何弱化、瓦解原先戶籍制度確立下的地方身份秩序,而地方政府提高本地競爭力的政治邏輯又是如何強化戶籍制度。住房獲得的變化(從福利住房的使用權(quán)到商品房的所有權(quán))又是怎樣從政治控制功能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟增長功能。文章結(jié)尾將對全文內(nèi)容進行總結(jié),并對未來的研究領(lǐng)域提出新的論題。

二、戶籍控制、福利分房與福利式政府

我國城鄉(xiāng)二元地方身份秩序的正式形成,始自1958年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》,條例規(guī)定農(nóng)村居民到城市除非有城市招工或招生證明,或者有城市戶口登記機關(guān)的允許遷入證明,否則不準遷入,戶籍制度確立了城鄉(xiāng)居民在社會福利、工作機會等方面的具體差別。

(一)戶籍制度的產(chǎn)生與影響:因果分析還是功能分析

關(guān)于戶籍制度的緣起、維持和發(fā)展,筆者把現(xiàn)有觀點概括為經(jīng)濟學(xué)范式和政治社會學(xué)范式。經(jīng)濟學(xué)范式又包括計劃經(jīng)濟體制范式、“趕超戰(zhàn)略”的制度主義經(jīng)濟學(xué)范式(林毅夫)和“軍需經(jīng)濟”的生存經(jīng)濟學(xué)范式(許建明2004);政治社會學(xué)范式則關(guān)注國家政權(quán)建設(shè)過程中社會成員身份歸屬的問題(張靜2001)。

本文的立場是,新中國第一代領(lǐng)導(dǎo)人既要面對當(dāng)時緊張的國際環(huán)境求生存,又要根據(jù)自身的國情加快建立初步的工業(yè)化體系,求生存或謀發(fā)展的共同前提都是要優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。新中國既不能通過掠奪發(fā)展中國家來獲得原始資本也沒有足夠的國際支援,(注:蘇聯(lián)政府在1956年撤除對華投資,鑒于冷戰(zhàn)意識形態(tài)的籠罩,中國政府無法從西方資本主義國家那里獲得更多的外資,但許建明指出中國政府擔(dān)心外資沖擊本國的“軍需經(jīng)濟”,因此寧可付高額利息借外債也不直接引入外資(許建明2004)。)于是選擇積累國內(nèi)資源成為當(dāng)時的主要策略。在正式討論前,作者先要對戶籍制度的緣起做因果分析,對戶籍制度的維持做功能分析。(注:涂爾干(2000)指出社會分工的比較優(yōu)勢使效率提高是其功能,而社會分工的原因則是由于人口密度增加。)

關(guān)于戶籍制度產(chǎn)生的原因,金觀濤、劉青峰(1992)指出,新中國在農(nóng)村進行的土地改革瓦解了傳統(tǒng)農(nóng)村的地主階層和鄉(xiāng)紳階層,這種改革同時也斷絕了農(nóng)村向城市提供商品糧的可能,因為大量分散的小農(nóng)經(jīng)濟并無能力或意愿為城市提供商品糧,城市商品糧的緊缺導(dǎo)致政府最終頒布糧食“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策(金觀濤、劉青峰1992)。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策既要保證糧食供給又要保證糧食分配,伴隨后來農(nóng)村人民公社化的推進,戶籍制度成為當(dāng)時中國政府對社會成員地方身份安排的最終選擇(金觀濤、劉青峰1992)。但是,戶籍制度的維持和強化

和后來工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有密切關(guān)系,政府通過確立城鄉(xiāng)二元地方身份秩序為工業(yè)化戰(zhàn)略提供必要的原始積累。在城市,政府通過單位組織給成員提供工作機會和各種福利資源來獲得政權(quán)的合法性,同時壓低工資縮減私人消費品的比例來為工業(yè)發(fā)展提供積累(王寧2007);在農(nóng)村,政府通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策變相壓低農(nóng)產(chǎn)品價格和抬高工業(yè)品價格來為工業(yè)化發(fā)展提供“隱性”資本積累,而農(nóng)業(yè)稅則是農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供的“顯性”積累。

(二)戶籍制度的確立與城鄉(xiāng)居民地方身份秩序的形成

戶籍制度確立下的城鄉(xiāng)地方身份秩序為當(dāng)時政府推行“趕超戰(zhàn)略”政策提供了制度保障(經(jīng)濟學(xué)范式),但它同時也是國家政權(quán)建設(shè)擴張下對社會成員新型地方身份秩序的重新安排(政治社會學(xué)范式)。另外,新中國在農(nóng)村推行的土地改革有兩個貢獻,一是為農(nóng)民支持新政權(quán)提供了合法性源泉,二是通過瓦解傳統(tǒng)地主階層進而為農(nóng)民確立新型地方身份秩序提供了制度前提,這個過程由此確立了農(nóng)民對中央一級政權(quán)的接納與認可。(注:傳統(tǒng)中國行政管理只達縣級,鄉(xiāng)村一級管理屬于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層勢力范圍。本文探討的主要是新中國自1949年后確立的地方身份秩序論題,有人指出這種國家制度建設(shè)并未徹底根除宗族組織觀念和領(lǐng)袖權(quán),傳統(tǒng)宗族權(quán)力結(jié)構(gòu)中的精英分子成為新制度下的領(lǐng)袖,國家與農(nóng)民的關(guān)系是具有意識形態(tài)色彩的現(xiàn)代社會契約(王朔柏、陳意新2004)。)可以說,當(dāng)時的戶籍制度帶有較強的國家主義和意識形態(tài)色彩,農(nóng)村居民要變?yōu)槌鞘芯用裰挥猩龑W(xué)、招工和參軍幾個渠道,見圖1。

以當(dāng)時的勞動制度為例,企業(yè)使用勞動力遵循的是政府再分配邏輯。再分配體制下企業(yè)的預(yù)算軟約束容易使企業(yè)通過招收勞動力來擴張規(guī)模,而市場體制下企業(yè)的預(yù)算硬約束讓企業(yè)根據(jù)市場需求和自身情況來招收勞動者。改革前,勞動力使用、調(diào)撥、分配和管理權(quán)限受到中央政府的有效約束,這種勞動用工制度是和當(dāng)時糧油供給和各種社會福利品供給制度密切相關(guān)的?！皬?955年到1957年,新中國形成了這樣的勞動制度:國家對每年新成長的勞動力承擔(dān)起安排就業(yè)的義務(wù),用統(tǒng)一招收的方式將他們分配到企業(yè)和其他機構(gòu)中;對于由國家安排就業(yè)的人員,企業(yè)當(dāng)局不得隨意辭退,成為固定工后來它被稱作‘統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動制度”(路風(fēng)1993:74)。除此之外,我國政府自20世紀50年代后期推行的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策從最初的糧食管理到和城市居民日常生活相關(guān)的各種生活資料,票證成為政府干預(yù)居民消費生活的重要手段。政府在城市推行的手工業(yè)、工業(yè)的社會主義改造使得企業(yè)、市場最終在政府的控制之下。政府通過以上諸多制度政策的合力為戶籍制度的實施、維持和強化提供了保障。

說明:

1痹俜峙涮逯葡碌幕Ъ制度按照社會成員的出生身份來確認其為城市居民或農(nóng)村居民,這被稱為戶籍身份的先賦地位;而農(nóng)村居民后天通過升學(xué)、招工和參軍等有限途徑把農(nóng)業(yè)戶籍改變?yōu)榉寝r(nóng)戶籍,這被稱為戶籍身份的后天自致地位。

2貝寮確立下的農(nóng)村居民指的是市場化過程中部分富裕農(nóng)村為限制外地居民加入本村來分享紅利和社會福利等而設(shè)置的農(nóng)村戶籍制度。

(三)兩級財稅制度:福利分房與福利式政府

市場改革之前是社會主義公有制和計劃體制的統(tǒng)制經(jīng)濟,稅收方面是中央政府高度集權(quán)而地方政府部分分權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”的財稅制度。中央政府在建國之后確立這種稅收體制主要考慮到當(dāng)時的國情,(注:毛澤東關(guān)于中央地方分權(quán)的觀點:1,基本前提是鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),放權(quán)不能危及中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;2,關(guān)心的是中國實際面臨的問題;3,拒絕將這種分權(quán)制度化;4,按照事務(wù)類型(工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè))來分權(quán),試圖在各級政府間統(tǒng)一分權(quán)和協(xié)作(蘇力2004)。)這種兩級財政體制有兩個特點:1閉府預(yù)算收入高度依賴于國有企業(yè)上繳的利潤和稅收;2輩普體制高度集權(quán),財政部負責(zé)統(tǒng)一財政預(yù)算編制并批準省級政府收支計劃并下達轉(zhuǎn)移支付額度(張閆龍2006:40~41)。然而,這種財稅體制割裂了地方財政收入和財政支出之間的關(guān)系,導(dǎo)致了地方財政軟預(yù)算軟約束問題(注:這種預(yù)算軟約束的特點如下:1,企業(yè)不受預(yù)算約束的經(jīng)濟行為扭曲了價格機制在資源配置中的作用,造成了生產(chǎn)效率的損失;2,企業(yè)突破預(yù)算行為的對象只有某幾個上一級部門,而上級部門資源有限且還要面對其他下級部門索取,預(yù)算軟化有一定限度(周雪光2005:141)。)的產(chǎn)生;難以調(diào)動地方理財和管理企業(yè)的積極性;地方政府接受上級指令提供必要公共服務(wù)代理人(張閆龍2006:40~41)。

市場改革前,兩級政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財稅制度和政府控制企業(yè)的再分配制度,與戶籍制度確立的城鄉(xiāng)二元地方身份秩序維持與強化關(guān)系密切。在當(dāng)時,人們改變自我地方身份資格遵循的是再分配邏輯和政治控制邏輯,而這種身份又是人們獲取各種消費品尤其是福利房的重要條件。再分配邏輯指人們要改變自己的地方身份資格就需要遵從中央政府集中統(tǒng)一調(diào)配,政治控制邏輯則指社會成員改變地方身份則要滿足意識形態(tài)的要求,雙重邏輯都是在中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由地方政府來實施。地方政府通過為城市居民提供福利房為政治控制提供了重要保障,住房部分產(chǎn)權(quán)使得住房作為商品屬性的一面被完全抹殺。

三、戶籍弱化、貨幣買房與競爭式地方政府

我國政府自20世紀70年代末推行的市場改革有兩個變化:一是中央政府與地方政府財政稅收制度的變化,即改革之前的中央政府集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財政制度,改革中期的中央政府與地方政府之間確立的“財政包干”制度和1994年之后兩級政府推行的“分稅制”改革,兩級政府稅制改革從集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán);二是政府與企業(yè)關(guān)系的變化,即從政府直接控制企業(yè)的再分配制度到企業(yè)逐步脫離政府控制的市場制度,這種變化使得地方身份秩序的確立從最先政府控制社會成員的再分配邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)要求勞動力自由流動的市場邏輯。按照這兩個變化,可以構(gòu)造出四種類型,見圖2。本小節(jié)在這里將以競爭式地方政府為切入點,討論戶籍弱化與住房獲得之間的關(guān)系。

說明:

1鋇胤椒秩ㄓ脛醒爰權(quán)是以兩級政府在財稅制度方面來講,從統(tǒng)收統(tǒng)撥轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稍俚?994年之后的分稅制。兩級政府之間的稅收關(guān)系成為主要影響當(dāng)前很多地方政府制訂外來移民政策的因素。

2痹俜峙瀆嘸與市場邏輯指企業(yè)與政府之間的關(guān)系,兩種邏輯的根本區(qū)別在于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的歸屬。再分配邏輯指企業(yè)由政府直接控制,因此企業(yè)的用人制度受到再分配邏輯的直接控制,而市場邏輯則指企業(yè)成為獨立經(jīng)營的經(jīng)濟實體,企業(yè)用人制度遵循利潤最大化邏輯。

3輩普包干稅收制度包含分權(quán)再分配與分權(quán)市場兩個方面,前者指的是由地方政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或國有企業(yè),而后者指的是不被地方政府控制的私營、三資企業(yè)等。

(一)市場改革兩個變化的后果:競爭式地方政府的顯現(xiàn)

企業(yè)與政府之間的關(guān)系根據(jù)所有權(quán)(收益權(quán))和使用權(quán)(控制權(quán))可以把經(jīng)濟模式劃分為四種類型:統(tǒng)制經(jīng)濟(所有權(quán)和控制權(quán)都在國家手中);典型資本主義(所有權(quán)和使用權(quán)在私人手中);市場社會主義(所有權(quán)在國家手中,控制權(quán)在經(jīng)營者手中);國家資本主義(所有權(quán)在私人手中,控制權(quán)在國家手中)(吳玉山1999:179—180)。他從產(chǎn)權(quán)功能角度指出,私有化的最大功能在于企業(yè)自負盈虧(硬化預(yù)算),如果產(chǎn)權(quán)在名義上沒有完全私有,但卻達到了硬化預(yù)算,這是實質(zhì)上的私有化(吳玉山1999:186—187)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀90年代中期之后在原先私有化基礎(chǔ)上逐漸走向市場化,一部分國有中小企業(yè)在市場化基礎(chǔ)上實行了私有化戰(zhàn)略,這兩類企業(yè)在逐步掌握控制權(quán)和所有權(quán)的基礎(chǔ)上實行硬化預(yù)算,加上三資企業(yè)和各種私營企業(yè),這些企業(yè)在獲取利潤的情況下盡可能降低勞動力的成本,這種市場邏輯將會逐步弱化原先戶籍制度確立下的城鄉(xiāng)地方身份秩序,糧油供給制度(注:糧食購銷體制從統(tǒng)購統(tǒng)銷轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營有三種方式:壓縮定購定銷和擴大代購議銷,糧食提價和收入補貼,糧票買賣及其價格變化(張曙光1995:10—14)。)等各種必需品供給的市場化改革也為外來移民在城市定居提供了條件。

從市場改革到1994年期間,地方政府和中央政府確立的是“分灶吃飯”的財政體制,這種改革有兩個特點:1卑死上解基數(shù),超收多留,由于各省情況差別比較大,中央對不同下轄財政單位有不同包干辦法;2卑湊掌笠盜ナ艄叵禱分企業(yè)所得稅,按照屬地征收原則劃分流轉(zhuǎn)稅,這就使得工商企業(yè)稅收與地方財政關(guān)系緊密(周飛舟2006)。中央政府自20世紀80年代中葉開展的“分灶吃飯”財政包干體制導(dǎo)致以下后果:1鋇胤驕濟發(fā)展迅速但也逐漸形成“諸侯經(jīng)濟”;2鋇胤講普增長速度快但中央增長速度緩慢;3備骷墩府按照企業(yè)隸屬關(guān)系征稅,地方企業(yè)沒有活力但也不會破產(chǎn);4鋇胤秸府對組織財政收入不積極卻把精力花費在收費攤派方面(周飛舟2007:52)。這種稅收制度使中央政府汲取稅收能力嚴重下降,(注:“財政收入在GDP中的比重,中央財政收入在總財政收入中的比重(俗稱‘兩個比重)都在下降。1979年,第一個比重為28.4%,到1993年已經(jīng)下降為12.6%;第二個比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%”(周飛舟2007:52)。)提高財政稅收成為后來中央政府推行新稅制的重要考慮因素。

兩級政府間的財政制度從“統(tǒng)收統(tǒng)撥”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏斦伞痹俚健胺侄愔啤?這種稅收方面劃分比例的變化將直接影響地方政府行為,新的地方政府行為即競爭式地方政府(注:關(guān)于“競爭式地方政府”概念,主者受到呂建德對全球化與競爭式國家之間關(guān)系討論的啟發(fā)。呂建德(2001)指出,歐美各國自二戰(zhàn)之后形成的福利體制在20世紀80年代初受到全球化的重大沖擊,全球化對福利國家體制的影響是透過勞動市場、征稅體系和金融市場三個經(jīng)濟邏輯體現(xiàn)出來,而競爭式國家作為全球化的政治邏輯將最終影響福利國家內(nèi)部的社會結(jié)構(gòu),即原先勢力均衡的國家、資本與勞動的三角關(guān)系被資本的一家獨大而打破。另外,有學(xué)者對當(dāng)前中國地方政府間的競爭行為做了討論(劉亞平2006;周業(yè)安等2004)。)開始顯現(xiàn)。“競爭式地方政府”是指,我國當(dāng)前地方政府基于地方官員政績的選拔機制而采取的提高本地競爭力的各種策略,這種策略從向上級中央政府索要各種優(yōu)惠經(jīng)濟政策,到積極為外資提供優(yōu)越投資環(huán)境,或者是向下級基層組織或讓企業(yè)攤派各種公共開支費用(注:在逆向軟預(yù)算約束條件下,當(dāng)前我國地方政府行為表現(xiàn)為兩個方面,“一方面,我們看到一個不斷進取的基層政府,它不滿足現(xiàn)狀,積極參與競爭,引導(dǎo)和促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展;另一方面,也不難預(yù)期這是一個躁動不安的政府,它不斷地與其他同級政府相比較,以不斷尋求新的發(fā)展目標、新的上馬項目作為新的信號載體,以便讓上級部門了解到它的政績”(周雪光2005:138)。)。這種觀點強調(diào)地方政府通過擴大財源來增強本地的競爭力,但同時我們也要注意地方政府可以通過降低當(dāng)?shù)氐墓藏斦_支來提高本地競爭力,因此本文所界定的"競爭式地方政府"概念包括擴大財源與縮小開支兩個方面。地方政府在社會福利待遇方面的公共財政支出是以本地戶籍人口為準,對于各類外來新移民,政府采取選擇性接納外來移民的政策,一來是引進各類技術(shù)學(xué)歷人才來加強本地經(jīng)濟發(fā)展的后勁,二來通過排斥中低技術(shù)人才的外來務(wù)工人員進而降低社會福利保障方面的各項開支。

(二)選擇性接納移民政策:競爭式地方政府的政治邏輯

在市場改革過程中,地方政府與中央政府之間的財政關(guān)系有兩個變化:一是中央政府與地方政府的財政關(guān)系逐步從分權(quán)走向相對集權(quán);二是地方政府在公共預(yù)算方面的財政赤字逐年擴大,這是源于地方財源的縮小和地方事權(quán)的擴大

。(注:張閆龍(2006)以地方政府(B市)為例,指出“開源”包括以下方面:1,通過提供稅收和貸款方面優(yōu)惠條件鼓勵政府所屬企業(yè)發(fā)展;2,采用多種渠道籌集資金,支持發(fā)展商業(yè)網(wǎng)點建設(shè);3,在工商稅收政策方面給中小企業(yè)以特殊照顧,比如政府給企業(yè)減免或者允許企業(yè)欠繳國家在稅收外單獨征收的各種建設(shè)資金;“節(jié)流”則是政府通過各種途徑向地方工商企業(yè)轉(zhuǎn)移公共支出(張閆龍2006:53~54)。)“一方面,隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展,地方政府負擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)也相應(yīng)加重,另一方面,財政收入的劃分辦法又沒有因此而向地方傾斜”(張閆龍2006:54)。地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟過程中需要各類人才,其中大量的外來移民是本地經(jīng)濟發(fā)展的動力源泉。對于大量的外來移民,地方政府如何選擇性接納他們就成為本地政府考慮的重點。因為外來移民既包括大學(xué)本科以上學(xué)歷人才(下文簡稱學(xué)歷移民)、技術(shù)人才(下文簡稱技術(shù)移民)和擁有雄厚資本實力的外來人員(下文簡稱資本移民),也包含大量從事勞動密集型行業(yè)的外來農(nóng)民工,地方政府有意識地制訂相應(yīng)的外來移民政策。(注:上海創(chuàng)立“居住證”制度在于吸收人才,這種制度剛開始設(shè)置針對的目標人群是大學(xué)本科及以上學(xué)歷,后來逐步惠及本科學(xué)歷以下的來滬人員,但這個制度仍有門檻,即“在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所”,這個標準以職業(yè)和住房兩個硬標準將大部分來滬人員排斥在外,這種排斥主要體現(xiàn)在配套政策上(陳映芳2005)。)這種政策包含身份準入政策和身份限制政策。身份準入政策意味著地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟,頒布的吸收學(xué)歷移民、技術(shù)移民和資本移民的正式制度;身份限制政策則意味著本地政府會限制中低技術(shù)的外來移民獲得本地戶口。地方政府采取這種選擇性接納移民的政策有兩點考慮:首先是選擇性接納對本地經(jīng)濟發(fā)展有積極影響的外來移民,這是從擴大財政收入方面來講;其次是選擇性排斥對本地公共財政支出不利的移民。因為公共財政支出是以本地戶籍人口為準,是否擁有本地戶籍成為人們獲得相應(yīng)社會福利的身份資格。陳映芳(2005)指出,中央政府依據(jù)戶籍將國民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口,并將政府所承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社會保障等財政負擔(dān)僅僅控制在非農(nóng)戶口上,地方政府也以本地的非農(nóng)戶口作為財政支出和分配生活資源的依據(jù),對地方政府而言,戶籍制度可以有效控制本地的人口增長規(guī)模和選擇性接納各類移民。

當(dāng)然,戶籍制度在城鄉(xiāng)居民工作待遇和社會福利上的差別在某種程度上已經(jīng)開始弱化,例如城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險等社會福利保障不僅和個人的戶籍相關(guān),而且還和本人所在的單位狀況和個人在職期間所繳納的各種保險金為準,政府在社會福利方面的再商品化改革遵循合理性邏輯(王寧2007)。戶籍以往承擔(dān)保障糧食等生活用品供應(yīng)的價值已基本消失,但在社會保障和就業(yè)保護這方面的價值則突顯出來(李若建2001)。地方政府實施的身份準入制吸納的是學(xué)歷移民、技術(shù)移民和各類資本移民,這部分外來移民不僅是地方政府提高本地競爭的人才儲備,而且在職期間提供的社會保險金也會降低一部分地方政府的公共財政支出。中低技術(shù)的外來工的情形就大不一樣。中國對世界市場的嵌入依賴于低成本和勞動密集型產(chǎn)業(yè),特點是非技術(shù)性,農(nóng)民工并沒有一條穩(wěn)定的工作等級努力,而企業(yè)不是強調(diào)技術(shù)優(yōu)先而是注重短期利潤低成本和高強度紀律(李靜君2006)。地方政府目前制訂的外來移民政策不僅可以有效吸引對本地競爭力有積極作用的移民,而且可以通過設(shè)置戶籍門檻來限制中低技術(shù)的外來人員。

(三)住房獲得模式變化的結(jié)果:從政治控制到經(jīng)濟增長

我國政府自1998年推行城市住房改革的最終目的是實現(xiàn)住房商品化和貨幣化,住房產(chǎn)權(quán)從改革之前的使用權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)。住房產(chǎn)權(quán)變化的同時,獲得住房的邏輯也從原先的福利分房逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的貨幣買房,如果說福利房是原先政府和單位控制社會成員砝碼的話,那么當(dāng)前各地地方政府推行的發(fā)展房地產(chǎn)戰(zhàn)略則是通過出售商品房來帶動本地經(jīng)濟的發(fā)展,住房從原先的政治控制功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的經(jīng)濟增長功能。如果把住房獲得模式與地方身份秩序以及兩級財政制度聯(lián)系在一起考慮的話,這個關(guān)系會更加清晰。

改革之前,中央政府通過“統(tǒng)收統(tǒng)撥”的財政制度有效約束地方政府行為,福利房不過是中央政府通過地方政府控制個人的重要方式,而福利房的獲得顯然與當(dāng)時社會成員的地方身份秩序關(guān)系緊密。然而,在改革之后,兩級政府的分稅制改革使得地方政府為彌補財政赤字,逐步采用預(yù)算外財政和非預(yù)算財政,發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府彌補預(yù)算內(nèi)財政的重要渠道。(注:1994年分稅制改革導(dǎo)致地方政府調(diào)整預(yù)算內(nèi)財政收入結(jié)構(gòu),這意味著地方政府開始轉(zhuǎn)變地方財政增長方式,即由過去依靠企業(yè)稅收轉(zhuǎn)變成依靠其它稅收尤其是營業(yè)稅,營業(yè)稅主要是針對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅種,這種改革導(dǎo)致的后果是地方政府會重點發(fā)展建筑業(yè)(周飛舟2006)。)住房產(chǎn)權(quán)的逐步完善為住房在市場中的交換提供了前提,外來移民要想獲得本地資源,擁有一套合法產(chǎn)權(quán)的住房就成為必要前提,因為集體戶口和合法產(chǎn)權(quán)的住房才是外來移民獲得本地獨立戶口的條件,而只有獲得獨立戶口才可以讓子女享受本地的教育資源。針對地方政府頒布的身份準入政策和身份限制政策,不同的外來移民通過貨幣來獲得住房。外來農(nóng)民工(注:農(nóng)民工的市民權(quán)包括制度安排和身份認同,制度安排指的是長久以來形成的戶籍制度,這種制度的存在和維持源于地方政府的自利動機,即減少社會福利、教育住宅方面的支出同時又可以進行篩選人才,提高城市競爭力,因此農(nóng)民工的建構(gòu)更多是制度上的安排(陳映芳2005)。)居住的是集體宿舍或私人出租房,而一部分擁有較高學(xué)歷和收入的外來移民則購買商品房。

社會主義再分配體制下確立的地方身份秩序服務(wù)全國一盤棋,再分配體制下的中央政府和地方政府之間的關(guān)系是預(yù)算軟約束,當(dāng)時居民的地方身份秩序更多帶有強烈的國家主義色彩,即政府用國家富強的意識形態(tài)打破了傳統(tǒng)的地方區(qū)域認同。中國政府頒布的戶籍制度所確立的地方身份秩序的形成與當(dāng)時兩級政府的財稅關(guān)系以及企業(yè)和政府的關(guān)系緊密,這種地方身份資格是社會成員獲得各類資源的主要憑證,福利房只是其中的一部分。市場改革的重要后果是勞動力的市場化和商品化,尤其是20世紀90年代后的大量外來移民涌入大中城市,同時地方政府與中央政府財稅關(guān)系的轉(zhuǎn)變促使地方政府推動本地經(jīng)濟的發(fā)展,但在1994年分稅制以后,地方政府鼓勵本地企業(yè)發(fā)展的熱情大大降低,而預(yù)算外資金成為本地政府拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要渠道,住房商品化改革所確立的住房產(chǎn)權(quán)為住房買賣提供了條件,發(fā)展本地房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府拉動經(jīng)濟增長的重要渠道。

四、總結(jié)與討論

本文通過關(guān)注市場改革前后中央政府和地方政府之間財稅體制的變化,指出中國政府外來移民政策所確立的地方身份秩序同兩級財稅體制變化有明顯的聯(lián)系。市場改革之前,中央政府與地方政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財政制度和政府控制企業(yè)的再分配制度的確立依靠的是戶籍制度確立的城鄉(xiāng)二元社會身份秩序,這種身份秩序成為社會成員獲取各種消費品尤其是福利住房的憑證。市場改革之后,中央政府與地方政府確立的“財政包干”制度和企業(yè)逐漸獲得自主經(jīng)營權(quán)的市場制度正在逐步改變原有戶籍制度確立下的城鄉(xiāng)二元身份秩序。這種改變可以從兩個方面來理解:首先是企業(yè)為追求利潤最大化而要求勞動力自由流動的市場邏輯正在弱化原先戶籍制確立的地方身份秩序;其次是地方政府從原先向上級爭取資源逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌母偁巻挝?競爭式地方政府開始在地方政府層面顯現(xiàn)。各級地方政府提高本地競爭力主要包括兩個方面:一是擴大財政收入,分稅制改革以后主要通過預(yù)算外財政和非預(yù)算收入來擴大財源,“土地財政”成為地方政府的二元財政;二是積極控制公共財政支出,尤其是針對外來移民的社會福利資源的公共財政支出。同時,地方政府關(guān)于外來移民的政策從擴大財政收入方面來講則是積極引進中高學(xué)歷技術(shù)人才和具有資產(chǎn)的外來移民;而在控制公共財政支出方面則是通過提高戶籍門檻來限制中低外來移民獲得本地戶口。市場改革之前的城市福利住房的獲得與城市居民身份有關(guān);而市場改革之后的城市商品房成為外來移民獲得本地戶籍的重要條件,住房部分產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))向住房全部產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))的轉(zhuǎn)變意味著,住房從再分配制度下政府對社會成員的政治控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋贫认碌胤秸慕?jīng)濟增長。

從更廣泛的角度來看,我國移民政策的變遷不只是一個獨立演變的過程,而且還會受到其它方面因素的影響,本文從住房政策和兩級政府間的財稅關(guān)系變化來重新審視這段變遷的制度邏輯。鑒于我國復(fù)雜的國情,尤其是各地的特殊情況,現(xiàn)在一些大中城市在人才接納方面仍會堅持選擇性接納政策,設(shè)置相應(yīng)的戶口門檻來選擇對自己城市競爭有力的人才;而對于其它中小城市來說,這種選擇性接納政策可能會稍微弱化,只要是具備長期生活下去的能力就可以在當(dāng)?shù)芈鋺?。?dāng)然,關(guān)于這些問題的思考就留到下一篇論文來探討了。

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作者單位:武漢大學(xué)社會學(xué)系

責(zé)任編輯:曹 英