行政訴訟舉證時(shí)限制度的完善

王全法

摘要:效率與公正一樣,是訴訟的重要價(jià)值,行政訴訟在追求公正的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)提高效率。我國(guó)關(guān)于行政訴訟的法律規(guī)定了舉證時(shí)限制度,對(duì)超過(guò)舉證時(shí)限的證據(jù),不得將其作為定案的依據(jù),從而可以促使當(dāng)事人及時(shí)將自己掌握的證據(jù)向法庭提供。但我國(guó)法律關(guān)于舉證時(shí)限的規(guī)定,還存在一些不足之處,如對(duì)原告提供證據(jù)時(shí)限的規(guī)定,過(guò)于嚴(yán)格,從而不利于保護(hù)原告的合法權(quán)益。因此,需要對(duì)此做出一定的修改,即應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況,準(zhǔn)許原告在證據(jù)交換日或者第一次庭審之后的一定時(shí)間內(nèi),繼續(xù)向法庭提供證據(jù)。

關(guān)鍵詞:行政訴訟;舉證時(shí)限;完善

中圖分類號(hào):DF74文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)32—0088—02

公正與效率是訴訟的一對(duì)重要價(jià)值,[1]行政訴訟也不例外。因此,在行政訴訟中,既要追求案件的公正處理,也要注意提高案件的審理效率。當(dāng)事人及時(shí)將自己掌握的證據(jù)向法庭提供,無(wú)疑可以加快案件的審理速度,從而提高行政訴訟的效率。舉證時(shí)限制度可以促使當(dāng)事人及時(shí)提交證據(jù),因此該制度可以促進(jìn)訴訟效率的提高。

舉證時(shí)限,也叫舉證期限,是指負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人,應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定和法院指定的期限內(nèi)向法院提供證明其主張的相應(yīng)的證據(jù)材料,逾期不提供證據(jù)材料的,法院則不予采納。[2]我國(guó)法律雖然對(duì)行政訴訟的舉證時(shí)限有相應(yīng)的規(guī)定,但我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定,還存在一些不足之處,需要進(jìn)一步完善。

一、法律對(duì)舉證時(shí)限的規(guī)定及分析

我國(guó)對(duì)行政訴訟舉證時(shí)限的規(guī)定,主要體現(xiàn)在三個(gè)法律文件中,即《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》)、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》)。

《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定,被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴書(shū)副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料。這里的有關(guān)材料,包括被告在行政程序中收集的證據(jù)。但《行政訴訟法》沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定,如果被告沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)提供相應(yīng)的證據(jù),會(huì)產(chǎn)生什么后果。因此,《行政訴訟法》的這項(xiàng)規(guī)定,并沒(méi)有完全體現(xiàn)舉證時(shí)限制度的內(nèi)容。

《行政訴訟法解釋》第二十六條則明確規(guī)定,被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提供作出具體行政行為的證據(jù),否則,法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)。但《行政訴訟法解釋》只規(guī)定了被告未按照期限提供證據(jù)的后果,沒(méi)有規(guī)定原告提供證據(jù)的期限,當(dāng)然也就沒(méi)有規(guī)定原告未按期提供證據(jù)的后果。因此《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》對(duì)舉證時(shí)限的規(guī)定,都是不完善的。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》改變了這種情況,對(duì)行政訴訟中原告和被告向法院提供證據(jù)的期限都作了規(guī)定。其中,《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第一條是關(guān)于被告舉證時(shí)限的規(guī)定,第七條是關(guān)于原告及第三人舉證時(shí)限的規(guī)定,這是我國(guó)對(duì)行政訴訟舉證時(shí)限的最完整的規(guī)定。

《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第一條規(guī)定了被告的舉證期限,該條規(guī)定,被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi),提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù),如果被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的,視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。所謂“視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”,就是指即使行政機(jī)關(guān)在舉證期限屆滿后提供了相應(yīng)的證據(jù),法院也不予認(rèn)定。[3]第七條規(guī)定了原告或者第三人的舉證期限,該條規(guī)定,原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的,視為放棄舉證權(quán)利。既然舉證的權(quán)利放棄了,將來(lái)自然不能再向法院提供證據(jù),即使提供了,這樣的證據(jù)也不會(huì)被法院采納。因此,與《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》的規(guī)定相比,《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》對(duì)舉證時(shí)限的規(guī)定要完善得多,但仍然存在一些不足。

二、舉證時(shí)限規(guī)定的不足之處

如前所說(shuō),《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》對(duì)當(dāng)事人向法院提交證據(jù)的期限作了規(guī)定,根據(jù)這些規(guī)定可知,如果當(dāng)事人沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)將證據(jù)提交給法院,則相應(yīng)的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)?！缎姓C據(jù)規(guī)定》的這種規(guī)定,沒(méi)有區(qū)別不同的情況,即沒(méi)有對(duì)原告和被告區(qū)別對(duì)待,是不合理的。

1.對(duì)被告來(lái)說(shuō),這樣規(guī)定是適當(dāng)?shù)?。因?yàn)楸桓嬖谛姓V訟中向法院提交的證據(jù),應(yīng)當(dāng)是其在作出具體行政行為之前就已經(jīng)收集好的,在訴訟中只需將這些證據(jù)提供給法院就可以了,并不需要在被起訴后再收集證據(jù)。對(duì)被告來(lái)說(shuō),不存在因舉證時(shí)限的限制而無(wú)法收集、提供證據(jù)的問(wèn)題。因此對(duì)被告的舉證時(shí)限作如此規(guī)定,不會(huì)影響被告的權(quán)益。

2.對(duì)原告來(lái)說(shuō),這樣的規(guī)定就不完全適當(dāng)。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第四、五、六條的規(guī)定,原告提供證據(jù)的情形有三種,一是在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料,以及起訴被告不作為的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù);二是在行政賠償訴訟中,原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù);三是在其他行政訴訟中,提供證據(jù)證明行政行為違法。

舉證時(shí)限是法院受理案件后,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定或者法院的指定,在一定的期限內(nèi)向法院提供證據(jù)的制度。如果案件尚未受理,則不存在舉證時(shí)限問(wèn)題。因此,原告在起訴時(shí)向法院提供符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料,發(fā)生在法院受理案件之前,此時(shí)案件尚未進(jìn)入訴訟程序,不存在舉證時(shí)限問(wèn)題。

同樣,在起訴被告不作為的案件中,原告的舉證行為也不存在舉證時(shí)限問(wèn)題。對(duì)原告提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料的規(guī)定,有不同的理解,有的認(rèn)為這屬于起訴時(shí)是否具備起訴條件的證明,有的認(rèn)為這是在訴訟過(guò)程中舉證責(zé)任的承擔(dān)。但在司法實(shí)踐中,法院是將這項(xiàng)規(guī)定作為證明是否符合起訴條件對(duì)待的。[4]筆者認(rèn)為,將這項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容理解為起訴條件是合理的。在《行政證據(jù)規(guī)定》第四條中,共有三款,其中,第一款規(guī)定的是,原告起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。第三款規(guī)定的是,如果被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)法定期限的,由被告承擔(dān)舉證責(zé)任,而起訴期限是起訴合法的程序上的要求,[5]因此可以說(shuō)該款也是關(guān)于起訴條件的規(guī)定。按照法律體系解釋的方法,①處于這兩款之間的第二款的內(nèi)容,即“在起訴被告不作為的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料”,當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是關(guān)于起訴條件的規(guī)定。因此在這種訴訟中,原告的舉證行為也不存在舉證時(shí)限的問(wèn)題。

由此可知,在行政訴訟中,原告的舉證行為受到舉證時(shí)限約束的情形只有兩種,即《行政證據(jù)規(guī)定》第五條規(guī)定的“在行政賠償訴訟中,原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)”和第六條規(guī)定的“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)”。如果原告沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù),則視為放棄舉證權(quán)利,這樣的證據(jù),將不會(huì)被作為定案的依據(jù)。筆者認(rèn)為,這種規(guī)定是不合理的。

如根據(jù)《行政證據(jù)規(guī)定》第七條的規(guī)定,原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。這里規(guī)定了原告提供證據(jù)的兩種期限,一是法院指定了交換證據(jù)的日期,該日期就是原告或者第三人提供證據(jù)的最后時(shí)間;二是法院沒(méi)有指定交換證據(jù)的日期,則應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前向法院提供證據(jù),即在開(kāi)庭審理(原則上是第一次開(kāi)庭審理)前,也就是開(kāi)庭審理之前一日為原告或者第三人提供證據(jù)的最后期限。[6]在這之后提供的證據(jù),就不能作為定案的依據(jù)。但是,我國(guó)沒(méi)有實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度,并且在交換證據(jù)之前或者在案件開(kāi)庭審理之前原告很少能夠在提供證據(jù)方面得到法院的指導(dǎo),實(shí)際上,法院在沒(méi)有對(duì)雙方當(dāng)事人的證據(jù)進(jìn)行審查之前,也很難準(zhǔn)確地確定還需要什么證據(jù),因此也無(wú)法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題,即如果原告認(rèn)為自己的證據(jù)已經(jīng)足以證明行政行為造成的損害或者足以證明行政行為違法,而在庭審中被告不予認(rèn)可,法院也認(rèn)為還需要其他的證據(jù)進(jìn)一步證明,但此時(shí),舉證時(shí)限已經(jīng)屆滿,原告即使還能夠取得其他證據(jù),這些證據(jù)也無(wú)法作為定案的依據(jù)。比如,行政行為造成原告身體傷害的,被告應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)。原告向法院提交了病歷和醫(yī)療費(fèi)發(fā)票,以證明被告應(yīng)當(dāng)賠償?shù)尼t(yī)療費(fèi)的數(shù)額,一般認(rèn)為這些證據(jù)足以證明原告在這方面的主張。但被告認(rèn)為病歷的內(nèi)容可能造假,而醫(yī)療費(fèi)發(fā)票又無(wú)法說(shuō)明治療的項(xiàng)目,因此認(rèn)為還需要醫(yī)院出具相應(yīng)的證明,法院也認(rèn)為被告的意見(jiàn)有道理。在這種情況下,如果不允許原告繼續(xù)提供證據(jù),原告必然敗訴,這樣的結(jié)果不能認(rèn)為是公平的。

三、完善舉證時(shí)限制度的構(gòu)想

我國(guó)在行政訴訟中規(guī)定了舉證時(shí)限制度,這對(duì)提高行政訴訟的效率具有重要的作用。但是,在提高訴訟效率的同時(shí),不應(yīng)當(dāng)對(duì)公正造成損害,至少不應(yīng)當(dāng)過(guò)分損害,因?yàn)楣餐瑯邮窃V訟的一項(xiàng)重要價(jià)值,是訴訟所追求的一個(gè)目標(biāo)。而根據(jù)上面的介紹可知,我國(guó)行政訴訟法中關(guān)于舉證時(shí)限的規(guī)定,卻會(huì)對(duì)案件的公正解決造成比較嚴(yán)重的損害。因此可以說(shuō)我國(guó)在這方面的規(guī)定是不合理的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善,即對(duì)原告的舉證時(shí)限適當(dāng)放寬。具體來(lái)說(shuō),可以采取以下措施:

1.如果法院指定了證據(jù)交換日期,則原告應(yīng)當(dāng)在該交換日將證據(jù)向法庭提供。在證據(jù)交換時(shí),如果被告沒(méi)有對(duì)原告提供的證據(jù)提出異議,則證據(jù)交換日就是原告提供證據(jù)的最后期限,在此日期之后,原告不得再向法庭提供證據(jù)。當(dāng)然,根據(jù)《行政證據(jù)規(guī)定》第七條的規(guī)定,如果原告有正當(dāng)事由而需要延期提供證據(jù)的,可向法院申請(qǐng)、經(jīng)法院許可后,在法庭調(diào)查階段也可繼續(xù)提供證據(jù)。

2.如果法院沒(méi)有指定證據(jù)交換日期,則根據(jù)第一次庭審的情況,決定是否準(zhǔn)許原告繼續(xù)提供證據(jù);如果被告在第一次庭審時(shí)對(duì)僅原告提供的證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性有異議,則不得準(zhǔn)許原告繼續(xù)提供證據(jù);而如果被告對(duì)原告提供的證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性沒(méi)有異議,只是認(rèn)為原告提供的證據(jù)不足以證明原告的訴訟請(qǐng)求,則可以準(zhǔn)許原告在第一次庭審之后的一定時(shí)間內(nèi)繼續(xù)向法庭提供證據(jù)。

注釋:

①所謂體系解釋,指根據(jù)法律條文在法律體系上的位置,即它所在編、章、節(jié)、項(xiàng)以及該法律條文前后的關(guān)聯(lián),以確定它的意義、內(nèi)容、適用范圍、構(gòu)成要件和法律效果的解釋方法。梁慧星.《裁判的方法》[M].北京:法律出版社,2003:89.

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(責(zé)任編輯/石銀)