用人制度的反思

辛　宇

眼睛只盯在委任制的改革上，即使把談話考察的范圍擴(kuò)大到幾百幾千幾萬人，即使把公示由半個(gè)月延長到兩三個(gè)月甚至半年，效果未必會(huì)提高多少，也難有實(shí)質(zhì)性作用。

古人將“為政之道”歸結(jié)為“要在用人”，或者“唯在用人”?？刺煜率翘幱诖笾巍⑿】档臓顟B(tài)，還是傾危、亂亡的狀態(tài)，一個(gè)重要的參照物，就是看人才的選拔使用情況，特別是看人才在政權(quán)結(jié)構(gòu)中所處的位置。

如果說中國30年的改革開放成效顯著，其中用人政策、用人導(dǎo)向起了很重要的作用。我國帝制推翻至今的100年間，沒有任何一個(gè)時(shí)期的穩(wěn)定超過30年，而唯獨(dú)改革開放穩(wěn)定發(fā)展了30年，這得益于我們用人制度的改革。

中央帶動(dòng)與地方推動(dòng)

30年來，我們?cè)谟萌藱C(jī)制上進(jìn)行的改革，具有的特點(diǎn)規(guī)律可用兩句話來概括。即：先來自中央的帶動(dòng)，后來自地方的推動(dòng)。

最初，幾乎所有重大的改革都來自中央的帶動(dòng)。鄧小平等中央高層領(lǐng)導(dǎo)不僅在兩大體制改革的同步上，深刻認(rèn)識(shí)到“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果”，而且在關(guān)鍵的重點(diǎn)上，明確指出“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革”。于是，在唯才是舉、退出一線、防止干部年齡老化方面，鄧小平就首先帶頭。當(dāng)時(shí)改革意識(shí)強(qiáng)的，力度大的，搞得好的，普遍得到提拔了。這是當(dāng)時(shí)中央對(duì)搞改革的“徙木立信”。這對(duì)上世紀(jì)80年代改革者的成批涌現(xiàn)，起到了很好的激勵(lì)作用。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部退休制、任期制也是中央帶的頭。這些成績?cè)?0年代就完成了。筆者的感覺是通過中央高層的率先垂范，到80年代中后期，地方的推動(dòng)力也逐漸增強(qiáng)。于是，各地改革創(chuàng)新的力度不斷加大。如“公推直選”、“兩推一選”、“直選鄉(xiāng)長”、“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記”等。

但由于我們沒有設(shè)立一個(gè)用人制度改革的試驗(yàn)區(qū)，所以只能進(jìn)行技術(shù)層面的單項(xiàng)突破。在軍事上稱作戰(zhàn)術(shù)上的單兵突進(jìn)。2000年6月，中央批準(zhǔn)下發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，總結(jié)了20多年來單項(xiàng)突破的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃了未來10年黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人“三支隊(duì)伍”干部人事制度改革的重點(diǎn)和方向。按上面的想法，不僅選拔任用方面的改革要推進(jìn)，管理監(jiān)督方面的改革也要推進(jìn)。從這兩方面推進(jìn)改革，即為整體推進(jìn)。這方面，各地也確實(shí)做了不少工作，并取得一定階段性效果。各級(jí)組織部還成立了負(fù)責(zé)干部監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。但是，由于缺乏干部人事制度改革的試驗(yàn)區(qū)，單項(xiàng)突破的成效都很難鞏固，整體推進(jìn)的階段性成果則更難積小勝為大勝。因此，更多地表現(xiàn)為整體推進(jìn)的部署和愿望。但實(shí)際上往往多有整體性的部署，也常常少實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

張錦明是在1998年底搞的步云鄉(xiāng)直選，呂日周是2000年搞的輿論監(jiān)督?？雌饋砗孟裰挥幸荒甓嗟臅r(shí)間差，實(shí)際上這是20年的壓力使然，不改不行了，張與呂不過是順應(yīng)了群眾的呼聲和要求。

用對(duì)一個(gè)人或用錯(cuò)一個(gè)人，越是基層見效越快。用錯(cuò)一個(gè)省委書記、市委書記，沒個(gè)三五年，群眾搞不清楚?？墒怯缅e(cuò)一個(gè)縣委書記，很快就會(huì)反映上來；用錯(cuò)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，會(huì)立竿見影；要是用錯(cuò)一個(gè)村支部書記，更是立馬吹糠見米?；鶎痈刹烤驮谌罕娧燮ぷ拥紫?，德才如何，品行怎樣?老百姓一目了然，心知肚明，三五個(gè)月弄得清清楚楚。古語說“郡縣治則天下安”。特別是縣級(jí)地方政權(quán)，用人體制的改革創(chuàng)新，是一種現(xiàn)實(shí)需要。步云為什么沒變成小崗?

真正最具突破意義的地方改革是1998年底步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選。這是一次真正的民眾選官，在中國歷史上的意義堪比當(dāng)年的小崗村。小崗村的改革是讓農(nóng)民敢于喂飽自己的肚子，步云鄉(xiāng)的改革是讓農(nóng)民敢于喂飽自己的腦袋。老百姓6000人冒著雨去選鄉(xiāng)長，不是靠遂寧市市中區(qū)區(qū)委書記張錦明的女性魅力。這一很了不起的舉動(dòng)，折射出群眾權(quán)利意識(shí)的復(fù)蘇和覺醒。

其次，當(dāng)屬2008年貴陽市搞的區(qū)縣主官競(jìng)爭(zhēng)上崗。各地公推公選通常是行政職位，而且絕大多數(shù)是副職。貴陽把四個(gè)縣(區(qū))委書記崗位拿出來競(jìng)爭(zhēng)上崗，具有重大的突破意義。

另外，還有長治的輿論監(jiān)督?？雌饋聿凰闶怯萌酥贫鹊母母?，但也間接相關(guān)的，就是呂日周在長治搞的輿論監(jiān)督。一張黨的機(jī)關(guān)報(bào)《長治日?qǐng)?bào)》，通過公開的輿論監(jiān)督，直逼1000多個(gè)縣處級(jí)干部重新回到人民群眾中去。這雖然不是直接的干部人事制度改革。但是通過輿論監(jiān)督，通過每年度上萬人給領(lǐng)導(dǎo)干部打分測(cè)評(píng)，這種輿論監(jiān)督對(duì)選人用人也是有實(shí)質(zhì)性作用的。

步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選可能是一件比安徽小崗村18戶農(nóng)民分田單干更偉大的制度創(chuàng)新，但是為什么這一創(chuàng)新不能夠像小崗村那樣成為一種普遍的模式?大體可概括為這么幾點(diǎn)：

一是動(dòng)力差。改革之偉力最深厚的根源存在于民眾之中。小崗村包產(chǎn)到戶的動(dòng)力，直接源于村里的18戶農(nóng)民。農(nóng)民指望包產(chǎn)到戶能吃飽飯，即使違法也敢冒風(fēng)險(xiǎn)，這就是最大的動(dòng)力。包產(chǎn)到戶不是黨委、政府的政策研究室研究制定出來的，是小崗村的18戶農(nóng)民自己闖出來的。相比于小崗村，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選，更要靠具有理想主義和獻(xiàn)身精神的改革先鋒才能促成，而不少干部的改革動(dòng)力特別是進(jìn)行干部人事制度改革的動(dòng)力則明顯不足。

二是能力低。民主既是理論問題，更是實(shí)踐問題。民主是黨和社會(huì)主義的生命。沒有先進(jìn)性思想和相當(dāng)水平能力的人，是不會(huì)也不敢引導(dǎo)、推動(dòng)、發(fā)展民主的。

三是可控弱。權(quán)力來自民眾，民眾真正作為了權(quán)力的委托者，就易于服從作為權(quán)力受托者的領(lǐng)導(dǎo)。權(quán)力來自上級(jí)，民眾與授權(quán)無關(guān)，尊重權(quán)力往往是象征性的，服從權(quán)力常常是表面上的。權(quán)力來源不當(dāng)，掌權(quán)者的可控力就弱。一旦發(fā)展民主甚至擴(kuò)大民主，如像步云鄉(xiāng)那樣實(shí)行直選，掌權(quán)者能不能控制，上級(jí)組織的意圖能不能實(shí)現(xiàn)?實(shí)現(xiàn)不了怎么辦?這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的可控力來說，是最大的考量因素。如果可控力弱，在連穩(wěn)定都難以確保的前提下，干部人事制度的改革只好處于暫停狀態(tài)。

四是權(quán)力損。民主就是要確定人民群眾的主體地位。人民群眾是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主人，政治權(quán)力的主體，文化繁榮的主角，推動(dòng)歷史的主力。確定人民群眾的主體地位，就意味著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要在深化政治體制改革中，逐步“還權(quán)于民”。在那些權(quán)力已經(jīng)市場(chǎng)化的地方和部門，職務(wù)職級(jí)是有明碼實(shí)價(jià)的。臭名昭著的馬德賣官，可以日進(jìn)萬金。權(quán)力一旦減少，利益就肯定縮水。

五是風(fēng)險(xiǎn)大。張錦明搞的步云鄉(xiāng)直選，無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，風(fēng)險(xiǎn)很大，當(dāng)時(shí)就有人指責(zé)為違憲行為，要嚴(yán)肅處理。搞改革不但受不到表彰，而且風(fēng)險(xiǎn)還如此之大，誰還愿意搞呢?

三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)

總結(jié)過去用人制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今后需要在三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)上實(shí)施堅(jiān)決的重點(diǎn)突破。

方向上，要在干部“能下”方面突破。

由于能上不能下，全國各級(jí)干部不但超編嚴(yán)重，而且高配突出?！澳苌稀钡目臻g幾乎沒有。要上，通常的做法，不是利用換屆，就是硬性調(diào)整，才能在奇缺的職位資源中殺開一條血路，安置幾個(gè)干部。由于多年積重難返的沉淀，“武大郎”開店式的領(lǐng)導(dǎo)班子并不鮮見，各級(jí)干部中的庸才冗員現(xiàn)狀也令人堪憂。但或許正是這種沉淀，也才使“能下”不僅具備了現(xiàn)實(shí)的條件，而且增加了突破的可能。只要出臺(tái)一有力度的政策，“能下”的空間定會(huì)大大拓展。

方法上，要在選舉制上突破。這些年我們用人制度的改革主要集中在委任制上突破。下很多功夫，想了很多辦法，也改進(jìn)了很多委任的環(huán)節(jié)和條款，有一定作用，但效果很有限。138年前，馬克思根據(jù)巴黎公社72天的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中作出了一正一誤兩個(gè)對(duì)后世極為重要的論斷，其中之一是“用等級(jí)授職制來代替普選制是根本違背公社精神的”，這一正確的論斷，至今也未能在各社會(huì)主義國家全面推行。因此，從某種意義上講，這一潛在的病因，成為最終導(dǎo)致蘇聯(lián)解體東歐劇變的總病根。

眼睛只盯在委任制的改革上，即使把談話考察的范圍擴(kuò)大到幾百幾千幾萬人，即使把公示由半個(gè)月延長到兩三個(gè)月甚至半年，效果未必會(huì)提高多少，也難有實(shí)質(zhì)性作用。沒有普選讓廣大黨員充分體現(xiàn)選舉者的意志，被選舉者手中的權(quán)力，就很難向黨員群眾負(fù)責(zé)；“一把手體制”下的過度集權(quán)不能分解，一言堂、家長制的局面就只能加重而無法避免。

重點(diǎn)上，要在主要領(lǐng)導(dǎo)干部上突破。30年改革，我們形成一種思維定式，什么都按照先易后難的程式去搞。好處是改革容易減少阻力，不足是容易延誤時(shí)間。又如這些年來，我們?cè)跈C(jī)關(guān)中層和地方搞副職干部的競(jìng)爭(zhēng)上崗，想以此為突破點(diǎn)。其實(shí)，這犯了路徑選擇的錯(cuò)誤。因?yàn)檎?wù)類的官員應(yīng)該通過選舉，機(jī)關(guān)中層干部屬于事務(wù)官，上級(jí)任命即可，基本上不需要推舉測(cè)評(píng)。結(jié)果，我們的縣委書記作為政務(wù)官，本應(yīng)選舉，事實(shí)上卻由上級(jí)任命；我們某廳某局的處長、科長作為事務(wù)官，本應(yīng)任命，卻像政治家那樣為競(jìng)爭(zhēng)上崗到處拉選票。

總體來講，干部人事制度上的改革，雖然從組織和人才上基本保證了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，但由于著重于打麻雀戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)，而不是陣地戰(zhàn)，也不是運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)。所謂麻雀戰(zhàn)，游擊戰(zhàn)，就是以“今天消滅他一個(gè)兵，明天消滅他兩個(gè)人”的戰(zhàn)術(shù)思想為指導(dǎo)，搞一些沒有戰(zhàn)役、戰(zhàn)略意義的單兵突進(jìn)或單項(xiàng)突破。這種小戰(zhàn)、小勝，很難解決改革開放中的戰(zhàn)役和戰(zhàn)略問題。