中國地方政府競爭30年

周業(yè)安 宋紫峰

[關(guān)鍵詞] 地方政府競爭;經(jīng)濟增長;財政分權(quán)

[摘 要] 本文比較系統(tǒng)地討論了我國改革開放以來地方政府競爭的性質(zhì)及其后果,并總結(jié)了現(xiàn)有的相關(guān)研究文獻的主要成果。本文認為這種地方政府競爭的確促進了經(jīng)濟增長,但同時也帶來了諸多負面影響,比如經(jīng)濟波動、地方保護以及公共品供給的扭曲等。

[中圖分類號] F016[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 02572826(2009)11002809

一、導(dǎo) 言

中國作為一個新興和轉(zhuǎn)型并存的經(jīng)濟體,就經(jīng)濟增長的模式來說和早期的東亞模式類似,比如強調(diào)政府這只有形之手的作用,注重出口導(dǎo)向,注重投資的核心地位,以家族企業(yè)為特色的微觀經(jīng)濟組織等等。不過,越來越多的學(xué)者注意到,中國的發(fā)展模式和東亞模式之間存在一些本質(zhì)的差別,除了政府和國有部門對資源的控制以外,政府介入經(jīng)濟增長的方式和途徑也完全不同。在中國,更多地表現(xiàn)在地方政府像公司一樣運行,[1]地方政府并不特別關(guān)心公共品供給的數(shù)量和質(zhì)量,而是更關(guān)心資源配置效率和經(jīng)濟績效。尤其是地方政府競爭強化了這類行為。所以,在很多學(xué)者看來,要理解改革開放以來的中國經(jīng)濟增長,必須從地方政府競爭著手。

地方政府競爭其實在發(fā)達的市場經(jīng)濟中也普遍存在。發(fā)達經(jīng)濟體都采取不同程度的財政分權(quán),每個轄區(qū)(無論是州縣還是一些大區(qū))都擁有自己的獨立的稅權(quán)。各個轄區(qū)為了自身的利益,就會通過公共政策的策略制定來吸引資本和勞動等生產(chǎn)要素流入本轄區(qū)。給定資源的有限性,轄區(qū)之間就存在某種競爭關(guān)系。如果按照作為競爭主體的政府間關(guān)系劃分,轄區(qū)競爭可分為縱向競爭(intergovernmental competition或vertical competition)和橫向競爭(interjurisdictional competition或horizontal competition)。[2]所謂縱向競爭,就是指上下級政府之間的競爭,通常更多地關(guān)注中央和州(或者地方)之間的競爭。橫向競爭是指同級政府之間的競爭,比如州之間、城市之間、特別區(qū)之間、縣之間的競爭等等。

如果按照競爭的性質(zhì)劃分,那么轄區(qū)競爭又可分為溢出效應(yīng)、財政模仿和標(biāo)尺競爭三種方式。所謂溢出效應(yīng)式的競爭,主要是指某個地方政府增加某項公共服務(wù)支出,就可能惠及周邊轄區(qū)的居民,這就是所謂的正溢出效應(yīng)或者正外部性,結(jié)果可能促使周邊轄區(qū)免費乘車。而財政模仿式的競爭主要是指轄區(qū)之間相互模仿競爭對手的財政政策和其他公共政策,從而可能導(dǎo)致各地區(qū)之間公共政策趨同。標(biāo)尺競爭則是指選民會比較自己所在轄區(qū)和其他轄區(qū)的經(jīng)濟政策,以此來決定自己手中的選票,結(jié)果其他轄區(qū)的政策就被選民當(dāng)作標(biāo)尺,來考核自己所在轄區(qū)的政府,基于這種原理,各地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人為了獲得連任,就需要展開標(biāo)尺競爭。

現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn),轄區(qū)之間的這些競爭不僅存在,而且會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。那么國外如此,國內(nèi)是否也這樣呢?國內(nèi)對地方政府行為的關(guān)注由來已久。早期人們主要關(guān)心兩個問題:一是如何進行中央和地方的分權(quán)化改革(核心是財政分權(quán)改革)?不過這個問題在1994年分稅制實施以后不再作為熱點來討論了。二是如何協(xié)調(diào)地區(qū)之間的行為?因為改革開放以后出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象,比如重復(fù)建設(shè)、地方保護等,給經(jīng)濟發(fā)展帶來了不穩(wěn)定因素,所以需要加以解決。但當(dāng)時在面對這兩個問題的時候,研究者更多的是思考對策,而沒有提出理論的解釋。真正開始對這些問題進行理論思考,還是近十年的事情。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從上世紀(jì)90年代開始從理論上關(guān)注中國地方政府行為對經(jīng)濟增長的影響,這些研究主要集中在財政分權(quán)的經(jīng)濟后果上。而關(guān)于地方政府競爭的概念是由何夢筆(1999)[3]、馮興元(2001)[4]等在Breton(1996)[5]的理論基礎(chǔ)上率先系統(tǒng)提出的。在此之后,一些文獻開始基于中國的地方政府競爭行為,或者把地方政府競爭融入分權(quán)框架中,以此來解釋中國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的好與壞的后果。這些研究從分權(quán)和地方政府競爭的視角出發(fā),主要集中在兩個問題:一是這種競爭的性質(zhì);二是這種競爭的后果。不過,和國外的相關(guān)文獻比較,圍繞中國地方政府競爭問題的研究工作忽略了一個最核心的內(nèi)容,那就是地方政府競爭的存在性,對這個問題缺乏相應(yīng)的研究?，F(xiàn)有的研究都假定競爭已經(jīng)存在,然后討論競爭的其他問題。這恰恰是本文的出發(fā)點和研究的主要內(nèi)容。下面我們將現(xiàn)有國內(nèi)外關(guān)于中國地方政府競爭的主要研究思路和結(jié)果進行一個系統(tǒng)的評價,并試圖在此基礎(chǔ)上給出未來研究中國經(jīng)濟增長的新視角。評價分兩個部分展開:一是關(guān)于地方政府競爭的性質(zhì)的研究;二是關(guān)于地方政府競爭的后果的研究。當(dāng)然,就現(xiàn)有文獻來說,關(guān)于第二個問題的研究內(nèi)容要豐富得多。

二、地方政府競爭的性質(zhì)

國內(nèi)對地方政府競爭的研究在理論上經(jīng)歷了一個從分權(quán)到政府間競爭的漸進認識的過程;在研究方法上則經(jīng)歷了一個從描述分析到實證研究的過程。早期的研究目的是試圖揭示改革開放前傳統(tǒng)體制的性質(zhì)以及運行機理和后果,其中用到了政府競爭的概念,最具代表性的觀點就是樊綱等人(1990)提出來的“兄弟競爭”概念。[6]后來研究者把注意力集中到改革開放本身,試圖理解改革開放過程中政府的行為及其后果,這期間海外的學(xué)者開始關(guān)注中國的這類問題,并進行了深入的研究,代表性的如錢穎一和溫加斯特等人提出的“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”的觀點,[7]以及鄒恒甫等人對財政分權(quán)的研究;[8]與此同時,國內(nèi)的學(xué)者也開始關(guān)注財政分權(quán)問題,只不過國內(nèi)學(xué)者更關(guān)心的是如何進行分權(quán)化的財政體制改革,而不是理論本身。在錢穎一等人的研究基礎(chǔ)上,國內(nèi)學(xué)者開始嘗試揭示中國地方政府競爭的性質(zhì),這一工作首先從直接引入地方政府競爭這一概念展開,然后在此基礎(chǔ)上充分考慮中國政府間關(guān)系中所存在的信息和激勵難題,轉(zhuǎn)而討論中國式的分權(quán)和中國式的地方政府競爭。圖1勾勒出了這種理論思考逐步深化的過程。

從上圖可以看出,迄今理論界對中國地方政府競爭問題的認識經(jīng)歷了五個階段,首先是兄弟競爭觀點的提出;然后是錢穎一等人對中國的分權(quán)進行理論分析;在此基礎(chǔ)上一些學(xué)者開始提出地方政府競爭的研究視角,開始嘗試通過該視角來理解中國的地方政府行為和經(jīng)濟增長的關(guān)系,在這一階段,財政學(xué)的學(xué)者則開始研究稅收競爭問題,稅收競爭的研究對地方政府競爭視角是一個非常有益的補充;在地方政府競爭的研究基礎(chǔ)上,周黎安等人開始著手研究中國地方政府間存在的標(biāo)尺競爭;最近,研究者開始關(guān)注地方政府的策略互動,并通過空間計量經(jīng)濟學(xué)模型來研究相關(guān)的問題,重點是討論地方政府的稅收競爭、支出競爭和其他競爭的存在性、程度及其后果,這類研究才開始真正和國外的政府競爭理論對接。

(一)分權(quán)和地方政府競爭

隨著改革開放的深入,市場化的制度力量逐步釋放,經(jīng)濟組織的效率逐步提高,居民收入逐步增加,經(jīng)濟增長率雖然波動較大,但增長的趨勢比較明朗。特別是和其他轉(zhuǎn)型國家相比較,中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型似乎顯得特別成功,這就不可避免地吸引學(xué)者們進行研究。問題的核心在于:為什么中國的漸進式改革創(chuàng)造出了有效的市場化激勵,而其他采取激進改革模式的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟相對缺乏激勵呢?對這方面的研究主要來自錢穎一等人。他們基于財政分權(quán)文獻和激勵理論的視角,認為這是中國特定的政府間分權(quán)制度所導(dǎo)致的。中國從集權(quán)向市場制度轉(zhuǎn)型的過程是一個政府逐步分權(quán)的過程,在這種分權(quán)的過程中,雖然沒有實施美國等發(fā)達國家的財政聯(lián)邦主義制度,但形成了“中國特色的分權(quán)”。按照Montinola,Qian和Weingast(1995)[7],以及Qian和Weingast(1996)[9]、Jin, Qian和Weingast(2005)[10]等人的觀點,這種中國特色的分權(quán)應(yīng)該稱之為“財政聯(lián)邦主義,中國風(fēng)格”,或者“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”,或者“市場保護型聯(lián)邦主義”。在地方政府沒有獲得相對獨立稅權(quán)的前提下,擁有了部分公共職能的事實自由處置權(quán),形成了一種所謂的“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”,這種分權(quán)模式賦予了地方政府較大的激勵,從而能夠起到促進市場或者保護市場的作用,并促進了經(jīng)濟增長。

錢穎一等人的觀點為理解中國改革開放過程中地方政府行為和經(jīng)濟增長打開了一扇新的大門。一些學(xué)者開始注意到,既然地方政府類似一個利潤中心,那么相互之間必然會展開競爭。比如孫廣振和張宇燕[11]以及張維迎和栗樹和[12]等人的研究。問題是這種競爭和市場中廠商的競爭類似嗎?張維迎等人的早期分析并沒有給出關(guān)于地方政府競爭的具體描述。何夢筆(1999)基于Breton(1996)的政府競爭范式和思想,提出了一個政府競爭的分析框架,以此來比較分析俄羅斯和中國兩個大國的績效差異。[3]不過他的分析是描述性的,并沒有像錢穎一等人那樣給出一個完整的理論邏輯和模型。盡管何夢筆的分析略顯粗糙,但給國內(nèi)的研究者提供了一個不同的視角,從而引發(fā)了相關(guān)的后續(xù)研究。比如馮興元(2001)進一步整理了其分析框架,并利用該框架研究了我國公共物品融資等問題。[4]筆者也在這一框架的影響下,開始嘗試運用博弈論的思想對地方政府競爭的不同策略及其后果進行了初步的分析。[13]在筆者看來,地方政府之間的競爭其實就是一種策略博弈,這種思路符合政府競爭理論的主流范式。

基于早期的這些研究,國內(nèi)的研究者開始嘗試運用簡單的博弈模型或思想來研究地方政府競爭問題。和這一階段內(nèi)容有關(guān)的且比較重要的著作來自兩個方面,一方面是通過建立地方政府競爭的產(chǎn)業(yè)組織模型,來系統(tǒng)研究我國地方政府競爭的性質(zhì)與后果,比如楊海水(2005),[14]他分別建立了地方政府競爭的產(chǎn)業(yè)組織模型(比如具有古諾特征的補貼率競爭模型等等),系統(tǒng)地討論了產(chǎn)品市場和要素市場上地方政府競爭的不同策略和均衡解,并通過數(shù)字計算給出了相應(yīng)的證據(jù)。另一方面,一些研究者通過研究財政分權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系來規(guī)范地討論政府競爭及其后果,盡管討論對于我們的主題來說有點間接。這方面的代表文獻是張晏(2005)[15]、傅勇(2007)[16]等。張晏(2005)通過建立基于財政分權(quán)和政府競爭的增長模型系統(tǒng)研究了我國改革開放以來分權(quán)和政府競爭對經(jīng)濟增長的影響,并基于省級面板數(shù)據(jù)對相關(guān)理論命題進行了經(jīng)驗研究,發(fā)現(xiàn)地方政府之間的確存在稅收競爭,比如圍繞FDI的稅收政策的競爭,并且分稅制后財政分權(quán)和政府競爭促進了經(jīng)濟增長。傅勇(2007)基于面板數(shù)據(jù)方法,側(cè)重研究分權(quán)、政府競爭對地方公共品供給效率的影響,結(jié)果發(fā)現(xiàn),地方政府之間的確存在財政競爭,但這種競爭導(dǎo)致了地方公共支出的“偏向”,即側(cè)重經(jīng)濟建設(shè)支出,忽略了社會性支出,從而導(dǎo)致地方公共品供給缺乏效率。

不過,需要說明的是,盡管后續(xù)的研究把地方政府競爭理論進一步規(guī)范化,并給出了相應(yīng)的經(jīng)驗研究證據(jù),但在理論研究方面,楊海水并沒有從地方政府的橫向策略互動推出增長路徑,也沒有引入縱向策略互動問題;張晏和傅勇等人的研究給出了比較詳細的經(jīng)驗證據(jù),但基于面板數(shù)據(jù)的研究不足以刻畫地方政府的策略互動,因而主要是強調(diào)分權(quán)的作用,而不是政府競爭的作用。

除了上述文獻以外,在財政學(xué)研究領(lǐng)域,也開始逐步圍繞財政競爭問題展開研究,相關(guān)的專著也開始出現(xiàn),現(xiàn)有討論國內(nèi)稅收競爭的文獻都沒有提供一個理論上的規(guī)范分析,部分文獻涉及策略互動問題,但也僅僅是給出了一些簡略的模型描述。

(二)標(biāo)尺競爭和地方政府間的策略互動

以錢穎一等人發(fā)展的中國特色的分權(quán)模型為基礎(chǔ),一些學(xué)者以地方官員的升遷為視角,對中國的地方政府競爭進行實證研究。代表性的文獻就是周黎安的一系列成果。周黎安(2004、2007)[17][18]建立了一個地方官員政治晉升博弈的簡單模型,旨在強調(diào)地方官員的晉升激勵對地區(qū)間經(jīng)濟競爭和合作的影響。由于政治晉升博弈的基本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機會,即一人所得為另一人所失,這使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小,而競爭空間非常巨大。他把這種類型的競爭看做是“晉升錦標(biāo)賽治理模式”。

周黎安等人所發(fā)展的中國地方官員錦標(biāo)賽晉升模型實際上就是一種中國特色的標(biāo)尺競爭。在民主制度下,標(biāo)尺競爭來自選民對不同轄區(qū)績效的比較;而在中國這種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中,由于選民對地方官員沒有決定權(quán),但中央為了對地方實施有效的人事激勵,也必須采取相對績效考核,這就形成了中國式的標(biāo)尺競爭,它和民主制下的標(biāo)尺競爭的唯一區(qū)別就在于選擇標(biāo)尺的主體。許多后續(xù)經(jīng)驗研究證實了這種標(biāo)尺競爭的存在。比如李宏彬和周黎安[19]、徐現(xiàn)祥等人[20]的研究。不過現(xiàn)有這些研究把經(jīng)濟績效看成是官員晉升的唯一標(biāo)準(zhǔn)或核心標(biāo)準(zhǔn),和現(xiàn)有的我國官員考核制度不符;并且這些研究都是側(cè)重多級政府間的人事激勵,而對地方政府之間的策略互動則缺乏揭示。

現(xiàn)有的研究都采取面板數(shù)據(jù),也很難度量政府的策略互動。而恰恰是這一點對理解地方政府競爭是至關(guān)重要的。因為如果不考慮策略互動,就不知道競爭的性質(zhì)和程度。即使是其他一些關(guān)于政府競爭的研究,比如張晏等人的一系列文獻用各地區(qū)對外商投資企業(yè)的相對稅率來衡量稅收競爭,并基于面板數(shù)據(jù)加以實證,但和前述官員晉升博弈的檢驗一樣,沒能真正揭示地方政府競爭的空間策略互動的本質(zhì)。

當(dāng)然,最近一些文獻已經(jīng)認識到這一問題,并開始嘗試運用空間計量經(jīng)濟學(xué)的理論和模型來研究中國地方政府的競爭問題。代表性的有沈坤榮和付文林(2006)[21]以及李永友和沈坤榮(2008)[22]分別對不同年份的省際間截面數(shù)據(jù)進行了回歸分析,采用空間滯后模型,發(fā)現(xiàn)了地方政府財政競爭的證據(jù)。邵軍(2007)[23]采用2001—2005年全國各省市相關(guān)變量的平均數(shù)值,采用空間滯后模型和采用空間誤差模型,發(fā)現(xiàn)了地方政府支出競爭的證據(jù)。但這些研究對于地方政府競爭的性質(zhì)的研究是不充分的。最近李濤和周業(yè)安(2009)[24]試圖回答這樣一個問題:分稅制的實施在中國的多級政府體制內(nèi)部形成了事實上的財政分權(quán)體制,這種財政分權(quán)體制使得地方政府在財政支出方面可能展開競爭。究竟這種支出競爭是否存在?如果存在的話,是表現(xiàn)為策略互補還是策略替代?他們利用1999—2005年中國省級面板數(shù)據(jù),采用空間計量模型對以上問題進行了實證分析,發(fā)現(xiàn)各省區(qū)人均實際本級財政支出總量和行政管理費支出表現(xiàn)出顯著的策略替代特征,而各省區(qū)人均實際基本建設(shè)、教育、科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、預(yù)算外等支出都表現(xiàn)出顯著的策略互補特征;此外,各省區(qū)人均實際本級財政支出總量、基本建設(shè)和行政管理費支出都表現(xiàn)出顯著的時間上的路徑依賴特征。這些研究從數(shù)據(jù)上定量刻畫了我國地方政府競爭存在的性質(zhì)。

三、地方政府競爭的經(jīng)濟后果

(一)地方政府競爭和經(jīng)濟增長

關(guān)于地方政府競爭的國內(nèi)文獻,大多同意這種競爭有利于經(jīng)濟增長,無論是從財政分權(quán)的視角,比如林毅夫和劉志強[25]、張晏[15]、周業(yè)安和章泉[26]等,還是從地方政府競爭的視角,比如筆者早期的文章。不過,對地方政府競爭和經(jīng)濟增長關(guān)系的直接檢驗還存在不足,一方面,財政分權(quán)的視角都是通過引入稅收競爭的因素來考慮兩者的關(guān)系,但由于采用面板數(shù)據(jù),所以無法刻畫地方政府的策略互動;另一方面,早期關(guān)于兩者的直接論證要么是描述性的,少數(shù)經(jīng)驗研究僅僅關(guān)注了制度競爭的方面,實際上并沒有揭示地方政府競爭的更為重要的內(nèi)容。后續(xù)的研究從兩個方面對此進行了深化。后續(xù)的一些研究基于標(biāo)尺競爭理論,從官員升遷和轄區(qū)績效的關(guān)系著手,探討地方政府競爭和經(jīng)濟增長的關(guān)系,不過這種研究的缺陷前面已經(jīng)闡述。更有效的研究是直接采用空間計量經(jīng)濟學(xué)的方法,研究地方政府的空間策略互動對轄區(qū)經(jīng)濟增長的影響。比如沈坤榮和付文林(2006)[21]、李永友和沈坤榮(2008)[22]、李濤和周業(yè)安(2008)[27]等。沈坤榮和付文林(2006)發(fā)現(xiàn),無論是本期還是上一期的宏觀稅負均與實際GDP間呈正向變動關(guān)系。李永友和沈坤榮(2008)分析了財政競爭對FDI增長績效的影響,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)支出增加,或者社會性支出減少,無論是當(dāng)期還是滯后兩期,都對經(jīng)濟增長有顯著的正的影響。李濤和周業(yè)安(2008)利用1994—2005年間中國省級面板數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)其他地區(qū)的總體財政支出或文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)財政支出水平的增加能夠顯著地促進本地區(qū)的經(jīng)濟增長,而其他地區(qū)的基本建設(shè)財政支出或行政管理費財政支出的水平或比重的增加的作用截然相反;本地區(qū)更低的預(yù)算外財政支出水平、更多的人力資本積累或更高的貿(mào)易開放度都對本地區(qū)的經(jīng)濟增長有著顯著的積極作用;地區(qū)財政分權(quán)程度的空間策略性互動以及地區(qū)財政分權(quán)本身對本地區(qū)的經(jīng)濟增長沒有顯著且穩(wěn)定的影響。

(二)地方政府競爭的不利結(jié)果

地方政府競爭雖然促進了經(jīng)濟增長,但這里存在兩個問題:首先,這種增長是否會持續(xù)?其次,為了獲得這種增長,是否付出了更大的代價?張濤和鄒恒甫等人的研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)和經(jīng)濟績效之間的顯著負相關(guān)關(guān)系。[8]雖然這些研究所得出的結(jié)論主要適用于分稅制之前的情形,但的確給我們以警示:分權(quán)和地方政府競爭未必就能夠帶來有利的結(jié)果。可見,對中國的地方政府競爭所帶來的其他后果的擔(dān)憂也是非常值得思考的問題。就這些后果來說,有些是很早就得到關(guān)注的,比如重復(fù)建設(shè)、諸侯經(jīng)濟、地方保護等等;而有一些在近期得到了較大的關(guān)注,比如經(jīng)濟波動和通貨膨脹;公共品供給低效率等等。

1地方政府競爭和宏觀經(jīng)濟波動。

地方政府競爭帶來了增長,同時也加劇了宏觀經(jīng)濟波動。這是由于在財政分權(quán)體制下,地方政府官員受到任期的限制,以及約束的軟化,導(dǎo)致其相互競爭過程中不會采取具有長期增長效應(yīng)的策略,而是選擇能夠帶來短期超額收益的外延型增長模式,這種增長模式的主要特征就是依賴投資來促進增長,這必然會導(dǎo)致地方政府之間的投資沖動,而中央為了平抑該沖動,不斷采取相機的宏觀調(diào)控政策,導(dǎo)致經(jīng)濟的波動。很多學(xué)者都認識到了這一問題,比如郭慶旺和賈俊雪(2006)[28]通過模型證明,財政激勵和政治晉升激勵導(dǎo)致地方政府競爭加劇,并且還促使其利用制度外財政競爭來吸引外資,在中央政府調(diào)控不足的前提下,投資過熱和經(jīng)濟過熱開始出現(xiàn)。相關(guān)的經(jīng)驗研究也證實了財政分權(quán)、地方政府競爭對宏觀經(jīng)濟波動的影響。比如張軍等(2007)[29]、傅勇和張晏(2007)[30]的研究發(fā)現(xiàn),分權(quán)可能帶來地方政府過度投資基礎(chǔ)設(shè)施,這顯然是波動的一個重要來源。周業(yè)安和章泉(2008)[26]最近的經(jīng)驗研究證明,正是財政分權(quán)這種體制本身會帶來經(jīng)濟波動。

分權(quán)、地方政府競爭導(dǎo)致地方政府投資沖動的兩個具體表現(xiàn)就是各地方政府的招商引資競爭和土地競爭。首先,許多學(xué)者認識到,改革開放以來我國的地方政府競爭表現(xiàn)為對資本的無休止追逐。中國的經(jīng)濟增長主要來自資本的貢獻,這正是地方政府對資本追逐的結(jié)果,它主要體現(xiàn)為地方政府之間的招商引資競爭。比如王丹等人(2005)[31]運用非合作靜態(tài)博弈模型證明,政府運用招商引資和降低實際稅率兩種手段進行稅收競爭的情況下,參與橫向稅收競爭的地方政府?dāng)?shù)量與均衡稅率成反比;招商引資本身也有助于降低均衡稅率。張晏(2005)等人則討論了地方政府之間展開FDI競爭的問題,她的研究發(fā)現(xiàn),各地區(qū)實際稅負方面存在競爭,其目的是為了更有利地吸引外資流入本地。[15]

其次,地方政府為了吸引資本的流入,除了通過稅收競爭來給予稅收優(yōu)惠外,還通過給予土地優(yōu)惠,試圖借助廉價的土地資源來爭奪資本。比如張清勇(2005)[32]指出,土地競爭中工業(yè)用地協(xié)議出讓價格是招商引資的重要手段,地方政府之間的投資爭奪導(dǎo)致這種價格戰(zhàn),并可能導(dǎo)致競賽到底的困境。為了招商引資而進行的土地競爭不僅導(dǎo)致了土地實際價格的扭曲,而且還可能導(dǎo)致耕地流失,政府財政收入的流失,環(huán)境惡化,以及后面將要提及的大量的重復(fù)建設(shè)的出現(xiàn)。

2地方政府競爭和重復(fù)建設(shè)、諸侯經(jīng)濟以及地方保護主義。

地方政府競爭之所以能夠帶來經(jīng)濟波動,很大程度的原因在于這種競爭導(dǎo)致了轄區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)。這是一個從改革開放伊始就有的難題,學(xué)者們從上世紀(jì)80年代初就已經(jīng)開始關(guān)注這些問題,并認識到地方之間重復(fù)建設(shè)的危害,因而需要中央政府的有效治理。后來,研究者開始從不同角度探討重復(fù)建設(shè)的成因,比如張軍提出了導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的過度進入的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。[33]其后,魏后凱(2001)[34]比較詳細地分析了我國改革開放以來存在的重復(fù)建設(shè)問題,認為重復(fù)建設(shè)是生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量過多,造成一國總體生產(chǎn)能力過大,生產(chǎn)設(shè)備閑置的現(xiàn)象,并指出地方政府行為是其中的關(guān)鍵所在。最近,一些研究者開始嘗試運用博弈論模型來研究重復(fù)建設(shè)問題,不過這些研究還處于起步階段。

重復(fù)建設(shè)的后果就是容易形成所謂的“諸侯經(jīng)濟”,并導(dǎo)致眾所周知的地方保護主義。地方政府競爭過程中,地方政府除了爭奪其他轄區(qū)的要素,還要確保本地要素不流出。但要做到后者,不是通過財政或者制度競爭等方法來吸引本地要素扎根當(dāng)?shù)?而是通過行政和法律手段直接對要素的流出進行管制。除了要素市場上進行行政管制外,產(chǎn)品市場上則表現(xiàn)為對其他轄區(qū)產(chǎn)品進入本地市場的行為進行行政管制,比如設(shè)置進入門檻等,并借助工商稅務(wù)衛(wèi)生和司法等部門對外地企業(yè)設(shè)置重重障礙,目的就是增加這些企業(yè)的進入成本,以達到保護本地企業(yè)產(chǎn)品的目的。地方政府對要素和產(chǎn)品市場進行行政和法律管制的行為通常被稱為地方保護主義,所形成的存在流通障礙的塊塊經(jīng)濟就被稱為“諸侯經(jīng)濟”。

研究者很早就開始關(guān)注地方保護和諸侯經(jīng)濟的問題。上世紀(jì)90年代初,一些早期文獻,比如沈立人和戴園晨等,就已經(jīng)討論了我國地方形成諸侯經(jīng)濟的原因以及治理的途徑。[35]早期的研究者也已經(jīng)開始注意到,地方保護主義不僅出現(xiàn)在產(chǎn)品和要素市場,而且也出現(xiàn)在各種行政領(lǐng)域,比如財政、司法等等。比如林文益等著重分析了市場上的地方保護主義,以及所造成的市場分割問題。[36]

在這些早期研究的基礎(chǔ)上,近年來研究者開始運用理論模型和計量方法對地方保護主義進行實證研究,取得了豐碩的成果。這些研究主要關(guān)注中國國內(nèi)市場分割的存在性和程度,也即是地方保護的存在性和程度,在此基礎(chǔ)上進一步討論地方保護的成因與后果?，F(xiàn)有這些研究最先發(fā)端于海外學(xué)者對中國國內(nèi)市場分割問題的關(guān)注,這些研究運用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同程度計量、或者地區(qū)間貿(mào)易的“邊界效應(yīng)”計量等來度量中國地方保護的程度,這些研究的確發(fā)現(xiàn)了我國具有明顯的地方保護現(xiàn)象。這方面的代表論文有Young(2000)[37],Poncet(2001)[38],Bai等(2004)[39]等。李善同等(2004)[40]通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了地方保護的大量證據(jù)。

3地方政府競爭和公共品供給的扭曲。

地方政府競爭會影響到地方政府的公共品供給。一些研究者認為,地方政府競爭損害了地方公共品的供給效率。比如平新喬和白潔(2006)[41]指出,財政分權(quán)背景下的財政激勵不僅顯著地改變了公共品供給的結(jié)構(gòu), 而且改變了政府預(yù)算內(nèi)支出模式和預(yù)算外支出模式。也就是說,財政分權(quán)和地方政府競爭導(dǎo)致了特殊的財政激勵,這一激勵改變了地方政府的公共品供給行為,即體現(xiàn)在公共支出出現(xiàn)“ 偏差”了!這一偏差在傅勇(2007)[16]那里得到了驗證。他利用1994—2004年的省級面板數(shù)據(jù)進行研究,發(fā)現(xiàn)改革開放以后的財政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭,的確導(dǎo)致了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲,具體表現(xiàn)為“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的公共支出結(jié)構(gòu)。

地方政府公共支出偏向的出現(xiàn)所帶來的一個直接后果就是地方公共品供給的不足,典型的如環(huán)境污染嚴(yán)重、教育投入不足等。比如喬寶云、范劍勇和馮興元(2006)[42]利用1979—2001年的面板數(shù)據(jù)研究,發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對小學(xué)義務(wù)教育產(chǎn)生了負面影響。周業(yè)安和王曦(2008)[43]對1978—2006年中國省級面板數(shù)據(jù)進行檢驗,研究發(fā)現(xiàn),從收入角度看,財政分權(quán)能夠促進教育水平提高,但從支出角度看,分權(quán)對教育有抑制作用,這說明,對教育發(fā)展而言,收入分權(quán)不足,而支出分權(quán)過度。章泉(2008)[44]最近則研究了財政分權(quán)和環(huán)境之間的關(guān)系,采用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型,利用中國1996—2004年省級面板數(shù)據(jù),對財政分權(quán)和中國環(huán)境質(zhì)量關(guān)系進行檢驗,發(fā)現(xiàn)兩點結(jié)論。首先是財政分權(quán)度的提高對環(huán)境質(zhì)量具有顯著的負面影響,說明分權(quán)式改革可能會導(dǎo)致地方政府降低環(huán)境管制的努力。

四、結(jié) 論

中國改革開放以后的持續(xù)經(jīng)濟增長一直是經(jīng)濟學(xué)家所感興趣的話題,如何理解這一增長的源泉,對于中國未來的經(jīng)濟發(fā)展是至關(guān)重要的。從現(xiàn)有的研究可以看出,我國迄今的經(jīng)濟增長主要是資本推動的,而導(dǎo)致這一模式的主要力量就是地方政府。改革開放除了商品和要素逐步市場化外,政府層級內(nèi)部也開始引入市場化激勵,比如改革初期采取的各種財政包干制度,就是模仿企業(yè)承包制實施的。1994年開始推行分稅制,把多級政府之間的關(guān)系制度化,但偏重經(jīng)濟績效的考核模式以及稅收分成制度等都無形中激勵地方政府追求各自的本位利益,給定資源的有限性,政府之間必然存在競爭。對于地方政府來說,可以利用的競爭手段有很多,比如具有長期效應(yīng)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,以及教育醫(yī)療等公共服務(wù)的投入,但官員在給定任期約束的條件下,并不重視這些,而是更重視能夠帶來短期經(jīng)濟績效的競爭策略,這就是吸引資本。

實際上,地方政府的工作重心就是吸引資本,這些資本包括國內(nèi)的民間資本,也包括海外資本,同時還有國家的投資。但資本的數(shù)量是有限的,因而各個地方政府就會采取稅收優(yōu)惠、支出優(yōu)惠,以及土地和相關(guān)政策等其他方面的優(yōu)惠,來吸引資本流入。資本流入的最大好處就是能夠在短期迅速提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟績效,但壞處也是明顯的,如同前面所述,這種以資本為核心促增長的方式必然會導(dǎo)致經(jīng)濟的劇烈波動,重復(fù)建設(shè)和地方保護主義,以及公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的扭曲,因此副作用也是明顯的。如果經(jīng)濟績效的提升足以彌補這些副作用,那么這種增長模式能夠改進整個經(jīng)濟體的福利。但如果弊大于利,則這種模式具有深遠的破壞性影響。從各地的經(jīng)濟實踐看,許多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了弊大于利的情形,比如環(huán)境持續(xù)惡化,經(jīng)濟績效的短期改進根本不足以彌補這種惡化帶來的福利損失。

因此,對我國地方政府競爭三十年的性質(zhì)與后果進行反思,不僅能夠明晰過去經(jīng)濟增長的本來面目,而且可以知道問題的所在,這樣有利于今后深化改革。從前面的研究結(jié)果可以看出,如果中國的經(jīng)濟進一步發(fā)展,需要遏制那些不良后果,這就要求政府體制改革必須重視多級政府之間的正確激勵,從而促進地方政府之間的有序競爭。

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Thirty Years of Interjurisdictional Competition during in China

ZHOU Ye瞐n,SONG Zi瞗eng

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

[Key words] interjurisdictional competition; economic growth;fiscal decentralization

[Abstract] This paper offers a systematic discussion of the characters and consequences of interjurisdictional competitions in China since the start of reform and openness with a review of relevant literature The authors claim that while interjurisdictional competition contributes to economic growth, it has also induced various negative consequences Cases in point include macroeconomic fluctuation, regional protectionism, and distortion in production of public goods

[責(zé)任編輯 陳翔云]