小城鎮(zhèn)發(fā)展困境與脫困出路研究

樊衛(wèi)賓 李珊珊

中圖分類號(hào):F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文針對(duì)現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)建設(shè)所面臨的質(zhì)疑,重新審視小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位,分析了小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的深層次原因,并提出了相應(yīng)的解困策略。

關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn)困境 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 解困途徑

學(xué)術(shù)界和決策層關(guān)于我國城鎮(zhèn)化道路選擇的爭議歷來已久。但由于我國現(xiàn)階段特殊的國情及全球化的外部環(huán)境所決定,我國的城鎮(zhèn)化路徑只能是多樣化的,且具有階段性、區(qū)域性的特點(diǎn)。不同的發(fā)展路徑在我國城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程中皆功不可沒,不存在孰是孰非的問題。建國以來,我國城鎮(zhèn)化道路曲折反復(fù),原因一方面在于國家層面城鎮(zhèn)化政策的不確定性,另一方面在于人們對(duì)我國小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的地位與功能缺乏深刻的認(rèn)識(shí),很多情況下只將其作為順應(yīng)階段性發(fā)展要求的一種權(quán)宜之計(jì)。因此,有必要重新審視小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的地位與作用,并深刻理解這一戰(zhàn)略的歷史任務(wù)。

現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略性地位的再審視

新中國成立以來,我國城鎮(zhèn)化道路曲折反復(fù),原因一方面在于國家層面城鎮(zhèn)化政策的不確定性,另一方面在于人們對(duì)我國小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的地位與功能缺乏深刻的認(rèn)識(shí),很多情況下只將其作為順應(yīng)階段性發(fā)展要求的一種權(quán)宜之計(jì)。因此,有必要重新審視小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的地位與作用,并深刻理解這一戰(zhàn)略的歷史任務(wù)。

(一)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的分流與截留

小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)體系中占據(jù)著舉足輕重的地位,尤其在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化方面更具潛質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,在我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升至2007年的44.9%期間,小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貜?0%提高到45%以上。而為達(dá)到2020年60%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo),我國年均人口城鎮(zhèn)化率每年還需提高1.2～1.3個(gè)百分點(diǎn),即年新增城鎮(zhèn)人口應(yīng)達(dá)2000萬人左右。即使出于糧食安全戰(zhàn)略的考慮,將年均增長率降至0.8至0.9個(gè)百分點(diǎn),即將年新增人口控制在1500萬左右,如此大規(guī)模的人口若全部遷移到城市,仍勢(shì)必會(huì)加劇社會(huì)保障缺失下的失業(yè)問題。一個(gè)事實(shí)是,相對(duì)于大中城市,小城鎮(zhèn)能夠?yàn)橐?guī)模龐大的低素質(zhì)勞動(dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

此外,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也需要素質(zhì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力。大中城市城市化造成的農(nóng)村較高素質(zhì)勞動(dòng)力外流,不僅僅流出了勞動(dòng)力本身,還轉(zhuǎn)移了與勞動(dòng)力相關(guān)的資金、技術(shù)等農(nóng)村稀缺資源,會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。而亦城亦鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)能截留部分較高素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力,并通過該部分勞動(dòng)力先行承接城市文明,將城市先進(jìn)的技術(shù)、知識(shí)、觀念等輻射擴(kuò)散到周邊農(nóng)村地區(qū)。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一元化

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成既有歷史的普遍性,又有國情的特殊性。普遍性表現(xiàn)在隨著社會(huì)分工的深化,各國普遍會(huì)逐步形成城鄉(xiāng)差別;特殊性表現(xiàn)在,洋務(wù)運(yùn)動(dòng)以來的外在力量侵入對(duì)我國本土政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域帶來了沖擊,異質(zhì)力量與本土傳統(tǒng)力量之間的對(duì)抗形成了我國城鄉(xiāng)對(duì)峙的二元格局。同時(shí),建國初期我國借鑒前蘇聯(lián)模式推出的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,和人為制定的一系列割裂城鄉(xiāng)聯(lián)系的制度,進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)立?，F(xiàn)階段,我國城鄉(xiāng)居民人均純收入差距已從1978年的2.6:1升至2007年的3.3:1,更是引發(fā)了許多社會(huì)的不和諧因素。

我國13億人的基本國情,決定了我國不可能完全通過大城市轉(zhuǎn)移所有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。較為切實(shí)可行的選擇是通過發(fā)展小城鎮(zhèn),將現(xiàn)有城市-鄉(xiāng)村二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成城市-小城鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以梯度轉(zhuǎn)移方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺,并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為橋梁,借助小城鎮(zhèn)的窗口作用將城市先進(jìn)文明擴(kuò)展到廣大農(nóng)村;反過來,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中釋放出的剩余勞動(dòng)力經(jīng)由小城鎮(zhèn)途徑向城市轉(zhuǎn)移,并通過小城鎮(zhèn)的“蓄水池”功能保障勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的有序,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(三)低成本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率一般在75%以上,即意味著是由3/4的人口對(duì)1/4的人口進(jìn)行反哺,因而是現(xiàn)實(shí)可行的。而我國2008年的城鎮(zhèn)化率僅為45.7%,要以不穩(wěn)定的45.7%城鎮(zhèn)人口對(duì)超過半數(shù)的農(nóng)村人口實(shí)施反哺支持,難免會(huì)力不從心。另外,WTO的黃箱規(guī)則要求國家對(duì)“三農(nóng)”的直接補(bǔ)貼不得超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的10%,而這平攤到七億多農(nóng)村人口身上無疑是杯水車薪。支農(nóng)能力和支農(nóng)資金的嚴(yán)重不足,決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須走一條低成本、高效率的道路。而小城鎮(zhèn)地處鄉(xiāng)村的中心,與農(nóng)業(yè)具有天然的聯(lián)系,因而可以通過小城鎮(zhèn)平臺(tái)吸收社會(huì)閑散資本,借助小城鎮(zhèn)渠道增加工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的回饋,形成農(nóng)村與城鎮(zhèn)的紅利分享機(jī)制,緩解資金短缺對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的壓力。

(四)潛在的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)

目前,美國等發(fā)達(dá)國家已迎來了第三次人口遷移的浪潮,其主要表現(xiàn)是人口開始向“鄉(xiāng)村都市”遷徙。盡管“鄉(xiāng)村都市”占全美所有小城鎮(zhèn)的比重不及3%,但通過“鄉(xiāng)村都市”與美國人口規(guī)模相近的城市、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的比較,卻可以發(fā)現(xiàn)在人口增長率與就業(yè)增長率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面,“鄉(xiāng)村都市”都表現(xiàn)出了突出的優(yōu)勢(shì)。這些所謂的“鄉(xiāng)村都市”并不一定皆具有資源的先天優(yōu)勢(shì),但卻煥發(fā)出了蓬勃的生命力。結(jié)合美國“鄉(xiāng)村都市”的發(fā)展,再以此反觀我國小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀,可以斷定,隨著技術(shù)進(jìn)步與基礎(chǔ)設(shè)施的完善,我國小城鎮(zhèn)所蘊(yùn)含的潛在能量不可低估。

小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的現(xiàn)實(shí)及其表現(xiàn)

(一)普遍規(guī)模小、建設(shè)水平低,對(duì)大中城市經(jīng)濟(jì)輻射的承接力不足

建設(shè)小城鎮(zhèn)的目的主要在于通過鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,若城鎮(zhèn)規(guī)模過小,將無法有效發(fā)揮對(duì)周邊農(nóng)村人口和財(cái)富的集聚效應(yīng)。研究表明,當(dāng)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的人口規(guī)模達(dá)到2萬以上,城鎮(zhèn)的集聚效果便初步形成;而當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模超過5萬,則將顯著帶動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查,2005年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模僅為8352人,其中鎮(zhèn)區(qū)人口超過3萬的不足1000個(gè),約占1/9左右,縣城以外建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬的不及400個(gè),根本無法體現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。

制約小城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展的首要因素是,在建設(shè)資金投入上,受傳統(tǒng)“城市偏向”觀念和比較效益影響,各級(jí)財(cái)政分配過多地向大中城市傾斜,除個(gè)別試點(diǎn)鎮(zhèn)外,大多數(shù)小城鎮(zhèn)極少獲得上級(jí)政府的投資,一些小城鎮(zhèn)甚至連基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)都難以為繼。統(tǒng)計(jì)表明,我國每年用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資僅占全國城鎮(zhèn)基建資金的4%至6%之間,但卻負(fù)擔(dān)了44%的城鎮(zhèn)人口比重。另據(jù)測(cè)算,在小城鎮(zhèn)每安排一個(gè)勞動(dòng)力就業(yè),需要提供生產(chǎn)性及商業(yè)性投資約5000元,而在大城市每安排一個(gè)勞動(dòng)力就業(yè)僅生產(chǎn)性投資就需萬元以上。

大中城市對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射能力主要體現(xiàn)為其標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)的梯度輕移,尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的擴(kuò)散。相對(duì)大城市而言,小城鎮(zhèn)具有相對(duì)低廉的土地價(jià)格、勞動(dòng)力成本、稅收優(yōu)惠等優(yōu)勢(shì),而低成本正是我國現(xiàn)階段工業(yè)競爭實(shí)力的重要表現(xiàn)。目前小城鎮(zhèn)普遍存在的規(guī)模效益不顯著,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力素質(zhì)較低,地方性金融服務(wù)缺失等劣勢(shì),正是小城鎮(zhèn)對(duì)大中城市產(chǎn)業(yè)承接能力差,及自身發(fā)展陷入困境的主要原因。

(二)缺乏地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐,農(nóng)民無法分享城鎮(zhèn)工業(yè)的紅利

上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃興起,成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。生產(chǎn)經(jīng)營方式靈活,以本土特色資源為對(duì)工對(duì)象的小型企業(yè)是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成部分,也是帶動(dòng)小城鎮(zhèn)居民就業(yè),促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。創(chuàng)辦小型企業(yè)初始資本和技術(shù)要求低,能使企業(yè)有效利用本土資源低成本優(yōu)勢(shì)發(fā)展存續(xù)。在政策引導(dǎo)下,還易于企業(yè)在小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的規(guī)?；谐砷L,對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和新農(nóng)村建設(shè),及小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換有極大的推動(dòng)作用。

然而,由于很多自然分化形成的小城鎮(zhèn)習(xí)慣于從自身角度制定發(fā)展規(guī)劃,與周邊城鎮(zhèn)的關(guān)系中競爭大于合作,各城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型千篇一律,致使資源無法得到統(tǒng)一有效整合,并使近鄰小城鎮(zhèn)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)之間展開惡性競爭。而缺乏地方特色的小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè),根本無法與大中城市的替代產(chǎn)業(yè)相匹敵。正是在此條件下,從上世紀(jì)90年代開始鄉(xiāng)村企業(yè)生存環(huán)境日益惡化。

即使村鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好,農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的紅利仍然缺乏有效的分享機(jī)會(huì)。除就業(yè)帶來的工資性收入外,由農(nóng)民對(duì)利益分享曾在改革中探索性的提出過三種方案:其一,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,即將龍頭企業(yè)作為農(nóng)戶參與國內(nèi)外市場聯(lián)結(jié)的紐帶,通過發(fā)展訂單農(nóng)業(yè),降低農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),但現(xiàn)實(shí)情況是龍頭公司往往憑借其市場壟斷地位,壓級(jí)壓價(jià)收購農(nóng)副產(chǎn)品,對(duì)農(nóng)民實(shí)行盤剝。其二,建立合作社,自2007年《合作社法》實(shí)施以來,法律首次允許農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷領(lǐng)域組建合作社,然而農(nóng)民自發(fā)組建的合作社一般都存在規(guī)模小、服務(wù)半徑有限、資本積累不足等問題。其三,推動(dòng)供銷合作這項(xiàng)新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化,在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的供銷社原本弊病就很多,在市場經(jīng)濟(jì)條件下供銷合作社在本質(zhì)上又是自負(fù)盈虧的企業(yè),其社員大多也并非農(nóng)民,因而根本無法轉(zhuǎn)型,并由此改善農(nóng)民在市場交易中的弱勢(shì)地位。農(nóng)民缺乏在村鎮(zhèn)工業(yè)就業(yè)并分享利益的機(jī)會(huì),沒有財(cái)產(chǎn)性收入,就不能形成較大規(guī)模的資本積累,也就無法在小城鎮(zhèn)立足。

(三)資金、土地資源硬約束與運(yùn)用低效率的矛盾突出,無力承擔(dān)建設(shè)投資

現(xiàn)階段,小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金主要來自于國家、省、市、縣財(cái)政的下?lián)苜Y金,并未真正建立起鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政。地方征收的稅收需全部上交給中央和省,然后再依次層層分配給省、市(州)、縣,最后才到鄉(xiāng)鎮(zhèn),而縣依據(jù)上一財(cái)政年度收入基數(shù),對(duì)小城鎮(zhèn)支出不及縣級(jí)收入的10%,對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)直接投入極其有限。小城鎮(zhèn)獲得的收入大部分又用于行政人員供養(yǎng),無力承擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)投資。

此外,近十年來我國耕地面積急劇下降,從1996年至2006年,全國耕地面積總量從19.51億畝下降為18.27億畝,凈減少1.24億畝,2007年、2008年耕地又分別凈減少61萬畝、29萬畝。與此同時(shí),我國的城鎮(zhèn)化率卻依然明顯滯后于工業(yè)化進(jìn)程。2007年第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為49.2%,與同期城鎮(zhèn)化率44.9%相比相差近五個(gè)百分點(diǎn)。盡管近兩年來耕地減少幅度有所緩解,但人地關(guān)系矛盾仍然日益凸顯。

在資源短缺背景下,許多小城鎮(zhèn)采取廉價(jià)出售土地,通過以地生財(cái)方法籌集建設(shè)資金,由此造成粗放式、低成本的小城鎮(zhèn)用地模式,這也是我國耕地逐步趨近于18億畝底線及小城鎮(zhèn)發(fā)展效率低下的重要原因。數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)前我國小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地為142.6平方米,分別為特大城市的1.9倍,大城市的1.6倍。

(四)上層意志不明確,眾多戰(zhàn)略不能形成有效合力

黨的“十六大”報(bào)告在確定了“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略后,城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有關(guān)發(fā)展規(guī)模的爭論逐漸融合歸一。盡管黨的“十六大”報(bào)告中強(qiáng)調(diào) “大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”,“十七大”報(bào)告中提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展”,但并未在國家政策層面予以具體表述,表明在小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)選擇上還存在分歧。

同時(shí),階段性提出的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略、新農(nóng)村戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略,和此前的西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略如何進(jìn)行整合,目前也尚在探索之中,還無法形成有效的合力,并在實(shí)際工作中表現(xiàn)出城鎮(zhèn)化具體發(fā)展政策的擺動(dòng),及階段性發(fā)展重點(diǎn)的輪番替代,小城鎮(zhèn)在此條件下發(fā)展能力一再被削弱,最終被邊緣化。

小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略實(shí)施困境的理論與實(shí)踐分析

將小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略作為一種長久戰(zhàn)略安排確定下來,是我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、國際環(huán)境等多種因素相互制衡的結(jié)果,衡量這一戰(zhàn)略的價(jià)值取向在于能否解決矛盾的主要方面。人口基數(shù)的龐大、農(nóng)民人數(shù)的眾多、長期固化扭曲的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),這些共同構(gòu)成了我國目前最為基本的國情與矛盾的主要方面,小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)始終以改善“三農(nóng)”問題為主。

導(dǎo)致 “大城市像歐洲、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村像非洲” 這一巨大反差的原因偶然中夾雜著必然,對(duì)此要針對(duì)小城鎮(zhèn)衰敗的癥狀做出細(xì)致的診斷,而不可貿(mào)然質(zhì)疑小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略性地位。馬克思主義社會(huì)發(fā)展觀表明,城鄉(xiāng)差別始于社會(huì)分工,并在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中不斷擴(kuò)大,只有當(dāng)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)時(shí),才能逐步消滅城鄉(xiāng)對(duì)立。赫希曼等人的“不平衡增長”理論針對(duì)發(fā)展中國家實(shí)際,提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期要集中有限資源重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)地區(qū),并以此來帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的發(fā)展,只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)才能逐步實(shí)現(xiàn)平衡增長和發(fā)展。弗朗索瓦?佩魯?shù)摹霸鲩L極”理論也認(rèn)為,城市和小城鎮(zhèn)由于地理位置較為優(yōu)越,產(chǎn)業(yè)和企業(yè)較為密集,創(chuàng)新能力較強(qiáng),因而能通過吸收鄰近地區(qū)人口和資源形成強(qiáng)大的增長極,并輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)共同發(fā)展。增長極的作用機(jī)理,體現(xiàn)在其極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)上。極化過程使區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從孤立、分散的均質(zhì)狀態(tài),逐步走向局部聚集、非均衡發(fā)展的有序狀態(tài);擴(kuò)散過程則是走向均衡發(fā)展的過程?？梢?城鄉(xiāng)差別的產(chǎn)生和城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)都具有歷史的客觀必然性。

當(dāng)然,馬克思主義社會(huì)發(fā)展理論同樣也表明,當(dāng)城鄉(xiāng)差別過大時(shí)就會(huì)形成城鄉(xiāng)對(duì)立,引發(fā)城鄉(xiāng)矛盾的尖銳化?？姞栠_(dá)爾的“循環(huán)累積因果關(guān)系”理論也指出,當(dāng)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展到一定程度,巨大差距會(huì)引起累積性惡性因果循環(huán),經(jīng)濟(jì)核心的“回波效應(yīng)”會(huì)超過其對(duì)外圍的“擴(kuò)散效應(yīng)”,城鄉(xiāng)分化和貧富差距會(huì)無限制擴(kuò)大。因此,城鄉(xiāng)發(fā)展差距在一定階段的存在雖具有必然,但差距過大卻并非必然。政府應(yīng)有所作為,采取相應(yīng)措施逐漸消除城鄉(xiāng)對(duì)立,縮小城鄉(xiāng)貧富差距。

根據(jù)世界城市化發(fā)展的普遍規(guī)律,工業(yè)化和城市化水平都較高的東部地區(qū)在形成組團(tuán)式城市群的同時(shí),應(yīng)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)以分流產(chǎn)業(yè)和人口,減輕城市壓力,減少城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模凈收益降低的因素,并獲得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的新空間。而西部地區(qū)由于人口總量和城鎮(zhèn)密度相對(duì)較小,應(yīng)著力發(fā)展大中城市以取得規(guī)模效益。但在實(shí)際上,卻由于東部大城市優(yōu)異的生活環(huán)境和較多的就業(yè)機(jī)會(huì)吸引著我國人口源源不斷涌入,迫使東部城市不斷以城市規(guī)模擴(kuò)展的方式加以應(yīng)對(duì),以小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)為代表的郊區(qū)化和逆城市化現(xiàn)象并未出現(xiàn)。相反,中西部地區(qū)則由于城市總數(shù)太少、規(guī)模較小、分布密度稀疏、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不完善等原因,使其必須首先要生成小城鎮(zhèn),進(jìn)而升級(jí)為城市以彌補(bǔ)現(xiàn)有城市體系的不足,由此出現(xiàn)了中國城市化發(fā)展的“特色規(guī)律”。因此,小城鎮(zhèn)在與大中城市結(jié)合發(fā)展過程中,各區(qū)域應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際要求設(shè)計(jì)不同政策加以引導(dǎo),不能盲目茍同。

小城鎮(zhèn)發(fā)展走出困境的根本出路

(一)強(qiáng)化小城鎮(zhèn)市場功能,充分考慮其屬性的獨(dú)特性

小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)差異條件下交易費(fèi)用較低,具有比城市低廉的生產(chǎn)、生活費(fèi)用。加大小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入,完善市場體系,形成各種交易主體利益的增進(jìn),對(duì)破解當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展僵局極為重要。同時(shí),由于小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的過渡環(huán)節(jié),兼有城鄉(xiāng)兩方面的屬性,因此不能單純以城市標(biāo)準(zhǔn)、模式對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行衡量和評(píng)判。小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)聯(lián)系上更靠近于農(nóng)村,且地域范圍內(nèi)有大量農(nóng)業(yè)人口,因而更應(yīng)將其視作農(nóng)村地域的相對(duì)獨(dú)立單元,在政策設(shè)定和優(yōu)惠享受上予以考慮。新農(nóng)村建設(shè)中給予農(nóng)村的各項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移和物質(zhì)支持,同樣也應(yīng)照顧小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入需要。新農(nóng)村建設(shè)如果不與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合進(jìn)行,必將因?yàn)槿狈Τ鞘小⒐I(yè)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)反哺支持的通道而不能持久。

(二)全面放開小城鎮(zhèn)戶籍制度,建立適合的新型社會(huì)保障機(jī)制

小城鎮(zhèn)戶籍制度相對(duì)于城市要更加靈活、開放,以增加小城鎮(zhèn)對(duì)各層次居民,尤其是農(nóng)民的吸引力。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于農(nóng)村,但低于城市,居民收入也處于城市市民和農(nóng)民平均收入之間。這種特殊性決定了小城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、最低生活保障救濟(jì)等社會(huì)保障制度,也應(yīng)介于城保和農(nóng)保之間的中間水平。具有小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的鎮(zhèn)保,在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)結(jié)合小城鎮(zhèn)生活水平和物價(jià)水平設(shè)定,保費(fèi)繳納方式要具有靈活性,保障種類要合理,待遇水平也要更具彈性。

(三)創(chuàng)新融資制度,推動(dòng)農(nóng)地和宅基地的合理流轉(zhuǎn)

創(chuàng)新融資制度,拓寬融資渠道,多方面籌集資金,將游離于我國現(xiàn)行金融制度之外的資本吸收進(jìn)來,允許民間資本參與信貸與存儲(chǔ)業(yè)務(wù),彌補(bǔ)政府投資的不足,是促進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。要采取措施,重視資金、土地資源的開源與節(jié)流,調(diào)整現(xiàn)行財(cái)稅管理體制,力求鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,將教育預(yù)算與衛(wèi)生預(yù)算劃歸上級(jí)政府預(yù)算支出,或?qū)⒊墙ňS護(hù)稅、土地出讓金等部分財(cái)權(quán)下放,為小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用減壓。

同時(shí),應(yīng)盡快出臺(tái)小城鎮(zhèn)發(fā)展的具體政策指向,改革現(xiàn)行政績考核標(biāo)準(zhǔn),尋求更好量化小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的指標(biāo),促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,理順農(nóng)地和農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系,使農(nóng)地使用權(quán)貨幣化、商品化、股份化和證券化,加速農(nóng)地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地和宅基地市場化配置,徹底解除進(jìn)城入鎮(zhèn)人員的后顧之憂。

(四)合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展特色,培育專業(yè)化農(nóng)民合作組織

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展高度衡量,城市產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)之間具有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性關(guān)系。一方面,大城市需要將小城鎮(zhèn)作為其成熟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體,在穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)下集中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng);另一方面,小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)資源,這其中包括農(nóng)業(yè)特色資源、歷史文化積淀、特定地理位置、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等,有選擇地承接城市的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),形成小城鎮(zhèn)多元化產(chǎn)業(yè)動(dòng)力結(jié)構(gòu),尋求自身發(fā)展。

城鄉(xiāng)差距的縮小僅僅通過就業(yè)渠道難以實(shí)現(xiàn),需要開拓更多的農(nóng)民利益分享渠道。從目前來看,培育真正意義上屬于農(nóng)民自身的專業(yè)化合作組織是較為合理有效的方式。組建合作社必須遵循自愿、民主管理、對(duì)內(nèi)服務(wù)與對(duì)外經(jīng)營的基本原則,將農(nóng)民合作社的經(jīng)營范圍擴(kuò)大到醫(yī)療、金融、服務(wù)等領(lǐng)域,并加大對(duì)“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式的扶持力度,將農(nóng)戶組織起來生產(chǎn)經(jīng)營,形成農(nóng)產(chǎn)品與國內(nèi)外市場的有效對(duì)接。

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作者簡介:

樊衛(wèi)賓(1966-),男,甘肅省天水市人,天水師范學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授,研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

李珊珊(1980-),女,湖北省宜昌市人,天水師范學(xué)院經(jīng)管學(xué)院講師,研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)學(xué)。