行政訴訟中舉證責(zé)任問(wèn)題研究

趙巧玲

摘要:舉證責(zé)任是三大訴訟法中的一個(gè)重要問(wèn)題。訴訟中對(duì)立的雙方圍繞相關(guān)的爭(zhēng)點(diǎn)提供證據(jù),結(jié)合實(shí)踐中雙方當(dāng)事人為達(dá)到勝訴的目的,不斷提出新的主張、新的證據(jù),構(gòu)成了學(xué)者解說(shuō)和分析舉證責(zé)任的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》關(guān)于被告承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定,深刻反映了我國(guó)行政訴訟側(cè)重保護(hù)個(gè)人、組織的權(quán)益和導(dǎo)向法治行政的基本取向。擬從舉證責(zé)任的界定入手,立足我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和法律環(huán)境,肯定《行政訴訟法》對(duì)被告承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定是符合我國(guó)現(xiàn)階段的要求的,并重點(diǎn)探討關(guān)于原告承擔(dān)舉證責(zé)任問(wèn)題的若干爭(zhēng)議。

關(guān)鍵詞:舉證責(zé)任;客觀舉證責(zé)任;主觀舉證責(zé)任

中圖分類號(hào):D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)23-0241-02

1舉證責(zé)任概述

1.1舉證責(zé)任的界定

舉證責(zé)任制度是證據(jù)制度乃至訴訟制度的重要組成部分,就舉證責(zé)任的界定而言,在國(guó)外,英美證據(jù)法上將之分為推進(jìn)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任。所謂推進(jìn)責(zé)任是指當(dāng)事人提供證據(jù)證明其主張構(gòu)成法律爭(zhēng)端從而值得或者應(yīng)當(dāng)由法院進(jìn)行審理的舉證責(zé)任。說(shuō)服責(zé)任是指當(dāng)事人提出證據(jù)使法官或者陪審團(tuán)確信其實(shí)體主張成立的義務(wù),否則必然遭受不利的裁判。大陸法系國(guó)家一般將舉證責(zé)任分為客觀舉證責(zé)任和主觀舉證責(zé)任。所謂主觀的舉證責(zé)任是指當(dāng)事人就自己的主張向法院提供證據(jù)的一種義務(wù)或負(fù)擔(dān)?？陀^的舉證責(zé)任是指在案件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鲿r(shí)、法官如何運(yùn)用實(shí)體法的舉證責(zé)任。雖然二者使用的名稱不同,但其表述的內(nèi)容在本質(zhì)上是一致的。根據(jù)大陸法系國(guó)家客觀舉證責(zé)任的概念,舉證責(zé)任是與法官職權(quán)主義審理聯(lián)系在一起的,法官主持審理,不存在法官與陪審團(tuán)分擔(dān)審判職能的環(huán)節(jié),因此現(xiàn)代的舉證責(zé)任已經(jīng)是客觀舉證責(zé)任,替代了主觀舉證責(zé)任。當(dāng)然,所謂的職權(quán)主義,僅僅指的是法官在訴訟程序上的職權(quán)。對(duì)于案件實(shí)體問(wèn)題仍然要遵循當(dāng)事人主義原則,由當(dāng)事人提出事實(shí)和證據(jù),主張權(quán)利并承擔(dān)舉證責(zé)任未能完成的后果。法官在審理案件時(shí),一般不主動(dòng)調(diào)查事實(shí)。

1.2舉證責(zé)任的性質(zhì)

關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任的性質(zhì),主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)權(quán)利說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任是當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利。(2)義務(wù)或者責(zé)任說(shuō)。舉證責(zé)任不是訴訟權(quán)利,而是一種與敗訴風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的加重的舉證責(zé)任。(3)權(quán)利與義務(wù)說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任既是當(dāng)事人的權(quán)利,又是當(dāng)事人的義務(wù)。(4)裁決必要說(shuō)。認(rèn)為當(dāng)案件事實(shí)無(wú)法查明而法院必須作出裁決時(shí),舉證責(zé)任就成為法院作出裁決的必要根據(jù),在這種情況下,法院就要判決由承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)敗訴的后果。(5)法律假定或法律推定說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任是法律假定的一種后果,承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)證明自己的主張,否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。(6)裁決規(guī)則說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任乃是裁決規(guī)則。“舉證責(zé)任實(shí)際上存在于任何一種裁決形式中,舉證責(zé)任是否存在并不反映一個(gè)制度的科學(xué)性,但是舉證責(zé)任如何分配則直接影響到這一裁決的法治水平?！?/p>

筆者認(rèn)為,學(xué)術(shù)界對(duì)舉證責(zé)任的性質(zhì)之所以有諸多不同的觀點(diǎn),在于他們研究時(shí)的角度不同,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》及有關(guān)條文的規(guī)定,舉證責(zé)任的性質(zhì)在于它既是當(dāng)事人的權(quán)利又是當(dāng)事人的義務(wù),與訴訟的后果必然相關(guān)。

2我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任的承擔(dān)

從歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,行政訴訟與民事訴訟有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性,有不少國(guó)家的行政訴訟制度脫胎與民事訴訟,有些國(guó)家扔在沿用民事訴訟程序來(lái)運(yùn)作行政訴訟。人們關(guān)注的更多是行政訴訟與民事訴訟之間的相似性,大都忽視了行政訴訟與刑事訴訟在以下這點(diǎn)的共通之處,即因政府享有干預(yù)個(gè)人、組織權(quán)利的內(nèi)在權(quán)力,所造成的國(guó)家與公民之間重大的、不可避免的不對(duì)等性。正是這一點(diǎn)構(gòu)成了包括行政訴訟規(guī)則在內(nèi)的行政法制度特殊性的依據(jù),因?yàn)檫@些特殊性達(dá)到了以對(duì)等為基礎(chǔ)的私法規(guī)則無(wú)從解決的地步。在依法行政之下,行政擔(dān)負(fù)著嚴(yán)格遵守法律限制個(gè)人、組織權(quán)利的職責(zé)。因此,行政訴訟舉證責(zé)任的確定必須注重消解在行政程序中原、被告地位的不對(duì)等性,契合并有利于促成法治行政原則的發(fā)揮。

1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定了單一的舉證責(zé)任分配原則,即由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。這一制度為行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展起了重要的推動(dòng)作用,雖然在我國(guó)行政法和行政訴訟眼睛日益深入的狀況下,有不少學(xué)者對(duì)此規(guī)定提出了異議,但這些本質(zhì)上并未撼動(dòng)次規(guī)定背后所蘊(yùn)含的基本理念,筆者認(rèn)為,從我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和法律環(huán)境的基點(diǎn)上,被告承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證責(zé)任制度仍然是我國(guó)現(xiàn)階段行政訴訟舉證責(zé)任制度的最佳選擇。理由有以下兩方面:

第一,從理論環(huán)節(jié),對(duì)行政訴訟中舉證責(zé)任制度已經(jīng)形成較為一致的看法。(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證,后裁決”,才符合行政行為的法定程序。(2)行政機(jī)關(guān)掌握證據(jù)和理由,這是由行政行為的單方意志性決定的。(3)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的能力比原告強(qiáng)。(4)行政機(jī)關(guān)是權(quán)利的主張者。行政訴訟審查的是被告行政行為的合法性而不是原告行為的合法性,因此行政機(jī)關(guān)必須合法運(yùn)用權(quán)力,而且必須在行政訴訟中主張權(quán)利——主張行政行為是合法的。

第二,從實(shí)踐環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)或過(guò)分強(qiáng)調(diào)原告的舉證責(zé)任,在行政權(quán)力過(guò)于膨脹的今天,會(huì)使行政訴訟出現(xiàn)扭曲,而且在目前行政訴訟阻力很大的情況下,過(guò)多地限制原告的訴權(quán),會(huì)阻礙行政訴訟知道的發(fā)展,最終導(dǎo)致背離了行政訴訟的宗旨。

3原告在行政訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定及其存在的問(wèn)題

《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定原告的舉證責(zé)任問(wèn)題,1988年最高人民法院頒布的《若干問(wèn)題的解釋》第27條規(guī)定了原告程度舉證責(zé)任的四種情形:(1)證明起訴符合法定條件,但被告認(rèn)為原告其實(shí)超過(guò)起訴期限的除外;(2)在起訴被告不作為的案件中,證明其提出申請(qǐng)的事實(shí);(3)在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí);(4)其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。而隨后最高人民法院2002年頒布的《證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第4、5條對(duì)上述規(guī)定作出了修正。其一,取消了“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)”。其二,對(duì)起訴被告不作為案件中由原告證明已提出申請(qǐng)的事實(shí)的規(guī)定,增加了兩項(xiàng)例外,即被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的與原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。其三,在行政賠償訴訟中,取消了“一并提起的行政賠償訴訟中”的規(guī)定。

關(guān)于《證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)原告舉證責(zé)任的有關(guān)規(guī)定在理解上存有爭(zhēng)議,下面我們就以下幾類事項(xiàng)進(jìn)行討論:

3.1關(guān)于原告起訴條件的證據(jù)

舉證責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是不承擔(dān)舉證或不能充分舉證應(yīng)承擔(dān)敗訴的后果,但是原告不能證明其符合法定的起訴條件時(shí),其后果是不能引起訴訟程序的開(kāi)始。試想在訴訟程序尚未開(kāi)始的階段,作為相對(duì)一方的行政機(jī)關(guān)缺位,不必參加到訴訟中來(lái),自然也就不存在誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任的問(wèn)題。因此,筆者認(rèn)為,原告起訴應(yīng)符合法定條件應(yīng)作為原告提起訴訟的主張條件,而不應(yīng)將其作為原告應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

3.2關(guān)于起訴被告不作為案件的證據(jù)

提出行政不作為是行政機(jī)關(guān)對(duì)于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)或者應(yīng)當(dāng)履行的以為沒(méi)有履行、不予答復(fù)。讓原告提出證明自己提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí),這對(duì)原告來(lái)說(shuō)是一個(gè)不合理的要求。所以在不作為引起的訴訟中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明是否承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)以及是否存在不履行職責(zé)的事實(shí)和不作為的理由。在實(shí)踐中,有原告曾向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng),但被告堅(jiān)持沒(méi)有接到原告申請(qǐng),有關(guān)申請(qǐng)事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r,可以考慮要求原告提供曾向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng)的證據(jù)材料,如受理申請(qǐng)登記的回執(zhí)等。如果被告無(wú)法證明其受理申請(qǐng)的登記制度是完善的,原告有沒(méi)有類似回執(zhí)等此類證明提出過(guò)申請(qǐng)的材料,從保護(hù)原告合法權(quán)益的行政訴訟目的出發(fā),可以推定原告提出過(guò)申請(qǐng),其起訴成立。這樣規(guī)定,不僅可以保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益,還可以促使行政機(jī)關(guān)健全其受理申請(qǐng)的登記制度。

3.3關(guān)于行政賠償訴訟案件的證據(jù)

行政賠償請(qǐng)求的成立以行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員的行為存在違法為前提,所以原告要對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)?！度舾梢?guī)定》取消了“在一并提起的行政賠償訴訟”的限制,就意味著不論是一并提起的行政賠償訴訟,還是單獨(dú)提起的行政賠償訴訟,都由原告對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù),但是僅僅是對(duì)損害已經(jīng)發(fā)生切且損害是由具體行政行為造成的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任,對(duì)于造成損害的具體行政行為的合法性則仍應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

在我國(guó)的行政賠償訴訟中,還有些特定的情形使得原告喪失了舉證能力,這個(gè)時(shí)候,如果讓原告承擔(dān)舉證責(zé)任,無(wú)異于剝奪了原告的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)。具體而言,下列情形中就應(yīng)當(dāng)由被告就加害行為是否存在和損害是否由加害行為造成承擔(dān)舉證責(zé)任。第一種情形:當(dāng)公民訴稱行政機(jī)關(guān)實(shí)施了非法剝奪、限制其人民自由的行為的,應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。實(shí)踐中會(huì)有公民被行政機(jī)關(guān)非法羈押,行政機(jī)關(guān)卻不出具書面決定書,導(dǎo)致公民起訴時(shí)根本無(wú)法提出證明。第二種情形:公民在失去人身自由、處于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過(guò)程中死亡、失蹤、身體受到傷害,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)就公民的死亡、失蹤、身體受到傷害不是由其行為造成承擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)樵谠嫒松硖幱诒桓鎳?yán)格控制中,被告具有更強(qiáng)的舉證能力。如果行政機(jī)關(guān)不能證明損害是因?yàn)楣褡约旱男袨榛蛲谊P(guān)押人員造成,或者具備其他免責(zé)情形,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定損害是由行政機(jī)關(guān)造成的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。這樣就符合了原被告舉證責(zé)任能力的對(duì)比,更好地保護(hù)了原告的合法權(quán)益。

4結(jié)語(yǔ)

舉證責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題在某種程度上攸關(guān)訴訟能否成功的風(fēng)險(xiǎn),是訴訟制度的核心問(wèn)題之一,有德國(guó)學(xué)者將之表述為“適當(dāng)?shù)?、明智的證明責(zé)任分配屬于法律制度最為必要的或最值得追求的內(nèi)容?！蔽覈?guó)在探討行政訴訟舉證責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題時(shí),結(jié)合本國(guó)現(xiàn)實(shí)的法律環(huán)境,明確規(guī)定了被告承擔(dān)舉證責(zé)任,同時(shí),并非完全排除原告為了勝訴積極提出支持自己訴求的事實(shí),簡(jiǎn)單而深刻地保護(hù)了原告的合法權(quán)益。但是司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)制度不完善的方面仍然存在,在此類原告難以根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定尋求法律支持的情況下,需由法院或法官根據(jù)個(gè)案的具體情況平衡原告和被告的舉證責(zé)任,給予原告的合法權(quán)益得到充分的保護(hù)。

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