政府投資項(xiàng)目代建制管理模式探析

李 妮

摘要:建國(guó)60年來(lái),我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,單一投資主體的投資管理體制曾推動(dòng)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,傳統(tǒng)的政府投資管理模式開始暴露出許多的弊端,代建制就是作為一項(xiàng)改革政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施方式而出現(xiàn)和發(fā)展起來(lái)的。代建制在我國(guó)還是一個(gè)新生事物,存在著許多的不完善,通過(guò)對(duì)代建制管理模式的研究成果進(jìn)行對(duì)比分析,探討完善代建制度的措施。

關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目;代建制;管理模式

中圖分類號(hào):F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)23003502お

1問(wèn)題的提出

政府投資項(xiàng)目是為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了滿足社會(huì)的文化、生活的需要,以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮,由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券,向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資,利用外國(guó)政府贈(zèng)款,以及行政事業(yè)性收入所興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府充當(dāng)著唯一的投資主體的角色,將投資高度集中在其行政控制之下,使政府成為推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)80年代初,我國(guó)開始了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革,國(guó)家對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的政府投資管理體制暴露出的許多弱點(diǎn)和弊端,如效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、滋生腐敗現(xiàn)象等等,進(jìn)行了一系列改革,打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式,初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。

目前,受世界金融危機(jī)影響,在外需疲軟不斷加劇,內(nèi)需潛力亟待挖掘的現(xiàn)狀下,我國(guó)出臺(tái)了一系列刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策。國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策以擴(kuò)大內(nèi)需,政府投資數(shù)額急劇增大,今年中央政府投資總額達(dá)9080億元。所以如何解決代建制實(shí)施中存在的問(wèn)題,盡早對(duì)代建制這種建設(shè)管理新模式進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究有著非常重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

2傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式及其弊端

2.1傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式

(1)組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)建設(shè)。這是一種最常用的傳統(tǒng)方式。即從政府有關(guān)部門臨時(shí)抽調(diào)人員設(shè)立工程指揮部或籌建處,負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)工程項(xiàng)目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等多采用這種方式。

(2)自行組織建設(shè)。即由建設(shè)單位的內(nèi)部處(科、室)自行負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目建設(shè),各行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育部門)或一些工程項(xiàng)目較多的單位,多采用這種方式。

2.2傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理的主要弊端

(1)項(xiàng)目超概算現(xiàn)象突出。我國(guó)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)者、管理者、使用者都是國(guó)家同一機(jī)構(gòu),在建設(shè)實(shí)施過(guò)程中,往往從本部門利益出發(fā),擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),增加建設(shè)內(nèi)容,導(dǎo)致投資難以控制。三超現(xiàn)象極為嚴(yán)重,多數(shù)都超過(guò)預(yù)算20%-30%,超過(guò)一兩倍的現(xiàn)象也屢見不鮮。產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源就在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中,政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),使用者只收益無(wú)風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致大量的建設(shè)單位不規(guī)范行為和“三超”現(xiàn)象存在。

(2)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,管理水平低下。目前,大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位組建項(xiàng)目管理班子。大部分建設(shè)單位(特別是行政事業(yè)單位)沒(méi)有配備熟悉基建技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理的專業(yè)人員,為了某一項(xiàng)目臨時(shí)組建的基建班子,這種管理班子通常是“大而全、小而全”,管理職位、人員設(shè)置復(fù)雜,管理人員的水平低下。工程建成后項(xiàng)目管理班子自行解散,導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以落實(shí)。工程建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也難以總結(jié)和積累,只有“一次教訓(xùn)”,沒(méi)有“二次經(jīng)驗(yàn)”,造成社會(huì)資源的重復(fù)設(shè)置,浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力,并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問(wèn)題。

(3)政府投資缺乏科學(xué)決策和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目體制以“審批制”為核心內(nèi)容,政府投資的無(wú)償性,和政府利益部門化及“長(zhǎng)官”意志影響很大,政府投資項(xiàng)目的實(shí)施又能體現(xiàn)“政績(jī)”,再加上政府官員本身又是“經(jīng)濟(jì)人”。因此無(wú)決策權(quán)力或者權(quán)力層級(jí)較低的地方政府或部門,將其主要精力用于“跑部錢進(jìn)”,花精力跑項(xiàng)目、跑資金,卻對(duì)爭(zhēng)取到手的政府投資疏于管理,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的決策缺乏科學(xué)性。另外,政府權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重,政府官員利用自己手中的權(quán)力收受賄賂、以權(quán)謀私,使得國(guó)家或者政府來(lái)承擔(dān)巨額的投資風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致政府投資失敗,“釣魚工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”層出不窮,最終嚴(yán)重地?fù)p害了政府信譽(yù)和廣大納稅人的利益。

3代建制的源起和發(fā)展

3.1代建制產(chǎn)生的背景

在特定的歷史條件下,單一投資主體的投資管理體制對(duì)加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府投資項(xiàng)目實(shí)行的“財(cái)政投資、政府管理”的單一模式,即“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體,開始暴露出許多的弊端,如“三超”現(xiàn)象,權(quán)力尋租現(xiàn)象,政府官員腐敗問(wèn)題等層出不窮,使得傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式到了非改不可的時(shí)候。對(duì)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新,代建制就是在這種背景下作為一種新型的政府投資項(xiàng)目管理模式而出現(xiàn)和發(fā)展起來(lái)的。

3.2代建制的發(fā)展

代建制管理模式在中國(guó)源于廈門。從1993年開始,廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過(guò)程中,通過(guò)采用招標(biāo)或直接委托等方式,將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施建設(shè),并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善,逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2001年7月,廈門市開始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬(wàn)元以上的市級(jí)財(cái)政性投資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度。上海從2002年起實(shí)行代建制,其核心為:實(shí)行政府投資職能與投資管理職能分離,投資管理職能與工程管理職能分離,從而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,最大可能地發(fā)揮投資效益,提高建設(shè)管理水平。深圳市借鑒我國(guó)香港地區(qū)的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工務(wù)局,作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu),代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路為:按照“相對(duì)集中,區(qū)別對(duì)待”的原則。2002年北京市第一個(gè)代建制項(xiàng)目試點(diǎn)是回龍觀醫(yī)院項(xiàng)目,之后又陸續(xù)推出了北京市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)展改革委于2004年9月決定以中國(guó)殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地建設(shè)項(xiàng)目為試點(diǎn),實(shí)行中央政府投資項(xiàng)目代建制。

3.3代建制的管理模式

代建制在我國(guó)的出現(xiàn)已有十余年,目前全國(guó)有二十多個(gè)省市開始了代建制的試行和推廣工作。到目前為止,已形成了三種不同的管理模式:以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)為主導(dǎo)和介于二者之間的模式。

(1)模式一:政府專業(yè)代建公司模式,由政府組建或指定若干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的國(guó)有建設(shè)公司、投資公司或項(xiàng)目管理公司,對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)施代建,按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

(2)模式二:政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式,由政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代理機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對(duì)所有政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建。

(3)模式三:項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式,政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,核準(zhǔn)若干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力,有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并能承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建競(jìng)爭(zhēng),由政府招標(biāo)選擇較好條件的公司承擔(dān)代建任務(wù)。