我國金融發(fā)展與政府行為分析

周青梅

摘要:金融發(fā)展的過程,是一個政府在金融發(fā)展中的作用不斷變化和重新定位的過程。目前我國金融發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題都與政府的不當干預有關。隨著市場化進程的推進,政府對金融的干預應趨向減少,并通過相關的制度安排規(guī)范政府行為。

關鍵詞:金融發(fā)展;政府行為;制度

對于發(fā)展中國家特別是我國這樣的轉型經濟來說,政府在金融發(fā)展中扮演著重要角色。分析政府行為特征和相關制度安排,對于正確認識我國金融發(fā)展中存在的問題,正確認識經濟政策在促進金融發(fā)展中的作用有著重要

意義。

一、相關金融發(fā)展理論中對政府行為的不同認識

早期的金融抑制論強調,經濟中的協(xié)調問題應通過以市場為基礎的制度加以解決,貨幣金融政策應以減少政府對金融部門干預,發(fā)揮市場機制在決定均衡利率、匯率以及調配資源等方面的作用為核心。政府的職能僅在于公共品的供給及維持競爭性的市場環(huán)境,不應該直接干預金融發(fā)展,否則,金融抑制必然扭曲價格機制,降低資源配置效率。

金融約束論則類似于“國家推動發(fā)展論”,這種理論的實質是一種政府對金融發(fā)展的選擇性干預行為,政府通過存款監(jiān)管、市場準入限制和穩(wěn)定的宏觀政策等一整套經濟金融政策使銀行部門因“特許權價值”而獲得租金。政策上,金融約束論更強調政府干預的重要作用,認為選擇性的政府干預有助于而不是阻礙了金融發(fā)展。

對比兩種觀點,爭論之處僅在于市場和政府作用的范圍。兩種理論都把市場和政府看作是一種相互替代的組織,只不過金融抑制論認為,政府只能替代市場很小的一部分,而金融約束論則強調,政府能在較大程度上替代市場。由于金融約束論契合了我國政府金融干預的實際和我國歷史上金融抑制的固有傳統(tǒng),一直為我國所推崇。

金融市場雖然在動員和分配資金以及分散風險上效率很高,但是,金融系統(tǒng)的運行有其特殊性,金融市場上存在著形式多樣的市場失靈而具有不穩(wěn)定性,因此,政府對金融發(fā)展一定的干預是必要的,放任金融市場的自由競爭不但不能促進金融市場的發(fā)展,反而使金融市場更為混亂和動蕩。出于對政府作用認識的發(fā)展,在金融自由化的過程中,不少國家為了消除金融抑制而推行了金融約束的過渡政策。

但是在金融約束政策實踐中,政府管制行為扭曲的現(xiàn)象是普遍存在的,政府行為往往走向了另一個方向。政府一方面作為金融機構的所有者希望通過控制金融資源可以產生巨額收益,另一方面作為整個宏觀經濟的調控者,又希望經濟可以快速健康的發(fā)展,雙重角色的矛盾是不可避免的。特別是在市場機制不完善的情況下,金融約束往往蛻變?yōu)榻鹑诟深A,嚴格的金融約束與金融抑制政策中政府的行為特征并沒有太大的區(qū)別。

在經濟轉軌過程中,金融約束政策導致了國有金融壟斷的格局,金融發(fā)展的作用被弱化,而強勢政府對增長的作用明顯。為了實現(xiàn)既定的經濟目標,獲得巨大的貨幣化收益,對處于壟斷地位的金融體系進行控制便成了政府自然而然的選擇。因此,改革初期,政府一方面主動推動金融產權形式的擴展,表現(xiàn)為金融機構的大量增加;另一方面政府能夠有效地控制金融安排與活動并獲取收益。但隨著市場化程度的提高,貨幣市場本性的回歸程度提高,收益與成本之間的差距變小,這也就是政府干預與市場自由之間替換的根本邏輯。

政府行為難以避免地存在自利性、任意性、機會主義和不完全能力等問題,政府行為往往失當,需要進行合理規(guī)范。所以,如何做到既要發(fā)揮政府在經濟發(fā)展中的作用,又要避免政府不顧其信息能力,過多地干預經濟,是一個需要慎重選擇的問題。

二、我國金融發(fā)展中的政府行為特征及其作用

在發(fā)展中國家,政府經常利用金融體系來追逐發(fā)展目標。宏觀經濟政策客觀上要求國家對金融業(yè)進行壟斷經營和全面控制,以便能最大限度地優(yōu)化配置社會資源。這種金融制度安排主要是把政府可控制的金融資源的數量放在首位,而把金融體系的效率和安全放在次要位置。我國金融發(fā)展由政府主導,政府控制金融體系、影響金融資源的配置,成為我國政府干預金融發(fā)展的主要內容,也導致我國金融系統(tǒng)的發(fā)展存在諸多不盡如人意之處:

第一,我國市場高額的“交易成本”主要存在于金融服務中。在我國,交易成本很高,主要體現(xiàn)在政府、會計、法律、銀行業(yè)和資本市場的服務方面。我國較高的金融增長,實際上是由于國有經濟部門更多地依賴于從銀行部門借入資金所導致的,并不是真正意義上的金融發(fā)展,在很大程度上只是政府對金融控制關系扭曲的結果。這必然導致社會資金配置效率下降,低效資金占用增加,進而導致金融體系不良資產增加和經濟運行成本的提高。

第二,我國金融發(fā)展的效率不高。國有金融制度安排是我國金融發(fā)展中的一個顯著的特征,金融部門的市場化程度遠低于所有其他非金融部門:在改革深化過程中,所有其他部門中計劃的作用越來越小,但政府對國有金融機構的控制卻一直在加強。政府對貸款利率的管制及數量配額助長了企業(yè)的尋租行為,并刺激企業(yè)追求外延式發(fā)展戰(zhàn)略。同時,政府直接介入銀行經營,也使銀行和企業(yè)的預算約束無法徹底硬化。

第三,金融發(fā)展并沒有帶來金融因素在經濟增長中作用的有效發(fā)揮,金融發(fā)展與經濟發(fā)展嚴重脫節(jié)。周業(yè)安等(2007)通過研究發(fā)現(xiàn),由于我國政府對金融市場的嚴重干預,金融發(fā)展在政府行為的主導下反而阻礙了經濟增長。這一異常關系的出現(xiàn)說明,我國轉型時期并沒有實現(xiàn)最有效的增長路徑。

形成這種局面的深層原因仍在于金融制度演進的緩慢,在于我國金融發(fā)展的政府需求性,即金融發(fā)展的量性擴張并不是真正基于經濟發(fā)展的需要,而是基于政府利益和改革成本補償的需要。國有金融制度安排在配置資源、風險管理等方面內在的缺陷也同時決定了我國金融發(fā)展得越快,資源配置的扭曲就越嚴重,國民經濟中效率較高的部門面臨的資金資源約束就越嚴重,金融風險積聚的問題就越突出。在我國這種政府主導的轉型經濟中,政府不但對金融市場的管制非常嚴格,而且直接通過國有金融機構介入金融資源的配置過程中,即使這種干預是市場保護型的,仍然可能擠出私人投資,弱化民間激勵,從而對經濟增長帶來副作用。

另外,在我國,政府金融干預的有效性和合理性明顯不足,尤其在促進國家支柱產業(yè)的建設和維持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性方面效果欠佳。作為中央銀行的人民銀行缺乏必要的穩(wěn)定性和獨立性,政策的制定和實施容易受各種政治因素的影響。

目前,隨著經濟的發(fā)展、市場機制的逐步建立,政府的信息能力己經相對削弱。這就決定了政府在金融深化中的行為取向應隨著金融深化的演進而相機調整,逐步讓位于市場,放寬干預的范圍和力度。

但在我國目前有一個危險的傾向,即政府不是放松管制,發(fā)揮市場優(yōu)勢,而是依然試圖利用行政手段加強對金融的控制,阻礙了我國金融業(yè)的發(fā)展。

三、規(guī)范政府的金融干預行為要從制度安排入手

西方金融發(fā)展理論對制度因素的作用過于輕視了,同樣的問題出現(xiàn)在國內的類似研究上。金融發(fā)展理論對政府角色的處理實際上是一種非制度的觀點,但如果不把政府當作一種制度安排,就很難真正把握政府作用的本質,也就不能給經濟政策的制定提供有效幫助。從制度的視角來看,金融發(fā)展就是金融制度演進的過程。隨著宏觀和微觀經濟環(huán)境的變化,有必要對以金融約束為基礎的金融制度進行改革,弱化金融約束的強度和廣度,使限制性金融制度向更自由、更開放、更具競爭性的金融制度發(fā)展。

新制度學派認為,在金融市場不完善的情況下,需要政府一定程度的介入和干預,但政府干預能否成功取決于精心設計的制度安排。新制度學派認為金融市場是一種復雜的社會制度,這種制度在不同政府的作用下會產生不同的效果。如果通過政府的作用,在市場中確立了一種合理、有效的制度安排,金融抑制未必就一定會產生阻礙經濟發(fā)展的結果。同樣,如果政府缺乏科學的干預并建立有效的監(jiān)管制度,金融自由化也未必能帶來金融市場效率的提高,同樣意味著政府作用的失敗。

我國實行的是政府直接干預下的關系型融資體制,這種制度會帶來非生產性的資源浪費,導致銀行不良債權的上升。金融發(fā)展不應僅僅只是金融資產不斷積累和豐富的過程,更應該是建立合理的制度,實現(xiàn)金融資源合理配置的過程。

從我國的實際來看,政府在金融發(fā)展中的作用應在于為市場機制的發(fā)揮創(chuàng)造條件,應在于改善自身功能、創(chuàng)新金融制度,促進金融市場的整體進步,而不是僅僅在于放松金融限制。政府只有通過制度創(chuàng)新,為我國金融的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境,才能實現(xiàn)金融業(yè)的持續(xù)有效發(fā)展。

參考文獻:

1、李義奇.我國金融發(fā)展的理論評析[J].理論探析,2004(10).

2、石良平,葉慧.中國轉軌經濟增長中的金融約束分析[J].社會科學,2003(6).

3、周業(yè)安,馬湘君,趙堅毅.政府行為、金融發(fā)展與經濟增長[J].河南社會科學,2007(1).

(作者單位:山東青年管理干部學院)