我國(guó)反家庭暴力的地方立法分析

摘要: 我國(guó)反家庭暴力的地方立法大概經(jīng)歷了三個(gè)階段，本文對(duì)我國(guó)反家庭暴力的地方立法在推動(dòng)國(guó)家立法、突出對(duì)家庭暴力受害人的人權(quán)保障理念、創(chuàng)新綜合治理機(jī)制和強(qiáng)化司法力度等方面進(jìn)行了有益的探索，為制定反家庭暴力的國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)立法奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:家庭暴力；地方立法；分析

一、我國(guó)反家庭暴力地方立法概況

我國(guó)反家庭暴力的地方立法活動(dòng)早于國(guó)家立法。家庭暴力進(jìn)入國(guó)家立法層面，始于2001 年4 月28 日所通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的決定》。而在地方立法層面，自上世紀(jì)90 年代中期以來(lái)先后頒布了一系列規(guī)范性法律文件。綜觀反家庭暴力的地方立法，可分為三個(gè)階段：

（一）反家庭暴力地方立法的三個(gè)階段

第一階段，以1995 年北京第四次世界婦女大會(huì)召開(kāi)為契機(jī)，開(kāi)啟了反家庭暴力地方立法的先河。反家庭暴力是該次會(huì)議的一個(gè)重要主題，大會(huì)通過(guò)的《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》強(qiáng)化了政府在反家庭暴力中的職責(zé)。1996年1 月湖南省長(zhǎng)沙市委辦公廳、市人民政府辦公廳聯(lián)合通過(guò)《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干規(guī)定》，是我國(guó)第一部反家庭暴力的地方性規(guī)章。此后，一些地方陸續(xù)開(kāi)始制定防治家庭暴力的規(guī)范性文件。

第二階段，以2001 年4 月28 日通過(guò)的《婚姻法》修正案為契機(jī)，新的《婚姻法》在國(guó)家立法中首次規(guī)定了家庭暴力，但較為籠統(tǒng)。在上位法尚未完善的情況下，各省針對(duì)日益突出的家庭暴力問(wèn)題，先行制定了反家庭暴力的專(zhuān)項(xiàng)立法。

第三階段，2005 年8 月28 日新修改的《婦女權(quán)益保障法》頒布，為貫徹和落實(shí)新法，許多省份都結(jié)合本地實(shí)際，紛紛加強(qiáng)了反家庭暴力的地方立法力度。

（二）反家庭暴力地方立法的形式

從法的形式上分析，我國(guó)反家庭暴力的地方立法既有實(shí)施性地方法規(guī)，也有創(chuàng)制性地方法規(guī)。

1.省級(jí)人大常委會(huì)所通過(guò)的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施辦法）中關(guān)于家庭暴力的規(guī)定

省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)的實(shí)施辦法中關(guān)于家庭暴力的規(guī)定，屬于實(shí)施性地方法規(guī)。截至2008 年2 月，按時(shí)間順序排列，已有新疆、湖南、黑龍江、江西、貴州、上海、安徽、寧夏、廣東、天津、浙江、湖北、四川、甘肅、吉林、山西、江蘇18 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了新的實(shí)施辦法。

2.省級(jí)人大常委會(huì)所通過(guò)的預(yù)防和制止家庭暴力的專(zhuān)項(xiàng)決議（決定、規(guī)定、條例等，以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)決議）

省級(jí)人大常委會(huì)所通過(guò)的預(yù)防和制止家庭暴力的專(zhuān)項(xiàng)決議，屬于創(chuàng)制性地方法規(guī)。2000 年3 月，湖南省人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的決議》，這是我國(guó)第一部反對(duì)家庭暴力的地方性法規(guī)。截至2007 年2月，湖南、四川、寧夏、江西、陜西、黑龍江、湖北、山西、安徽、山東、河北、遼寧、廣西、貴州、海南、青海、河南、內(nèi)蒙古、重慶、吉林等20 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)先后通過(guò)了預(yù)防和制止家庭暴力的地方性法規(guī)，還有一些省份正在審議中。

3.有立法權(quán)的市級(jí)人大常委會(huì)和政府所通過(guò)的預(yù)防和制止家庭暴力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定（意見(jiàn)、辦法、條例等）

有立法權(quán)的市級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要所通過(guò)規(guī)范性法律文件，屬于地方性法規(guī)；有立法權(quán)的市的人民政府所制定的規(guī)范性法律文件，屬于地方性規(guī)章。1996年1月中共長(zhǎng)沙市委辦公廳、長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳聯(lián)合制定的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干規(guī)定》，是我國(guó)第一部反家庭暴力的地方性規(guī)章。

實(shí)踐中，還有一些地方以綜治委、政法委、法院、檢察院、公安、司法和婦聯(lián)等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的形式，出臺(tái)了反家庭暴力的規(guī)范性文件，對(duì)防治家庭暴力起也到了積極作用。

二、反家庭暴力地方立法的積極成果

（一）為國(guó)家立法奠定基礎(chǔ)

到2000 年為止，全世界已有44 個(gè)國(guó)家和地區(qū)通過(guò)了關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的立法。[3] 我國(guó)反家庭暴力的國(guó)家專(zhuān)門(mén)立法的缺失，使得地方立法顯得緊迫與必要。

現(xiàn)有反家庭暴力的地方立法，是對(duì)國(guó)家立法的積極推動(dòng)。各地結(jié)合本地實(shí)際，積極探索反家庭暴力的立法經(jīng)驗(yàn)。一系列防治家庭暴力的地方性法規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施，標(biāo)志著地方立法正成為反對(duì)家庭暴力的法律支持的主動(dòng)力，也為制定反家庭暴力的國(guó)家立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

2008 年7 月31 日，全國(guó)婦聯(lián)等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見(jiàn)》，正是將地方性的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家規(guī)范性文件的具體體現(xiàn)。其中許多規(guī)定都借鑒了地方立法的成功實(shí)踐，如加強(qiáng)對(duì)公民的法律意識(shí)教育、將家庭暴力報(bào)警納入110 出警工作范圍、對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)的保障、為符合條件的家庭暴力受害人提供法律援助等規(guī)定，都吸取了現(xiàn)有地方立法的積極成果。

（二）突出對(duì)家庭暴力受害人的人權(quán)保障理念

20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)家庭暴力受害者人權(quán)保護(hù)運(yùn)動(dòng)興起，反家庭暴力成為人權(quán)保障的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)家庭暴力受害者的保護(hù)和救助缺失，地方立法在這方面進(jìn)行了探索：

1.尊重、保護(hù)當(dāng)事人的隱私權(quán)和人身權(quán)

司法實(shí)踐中，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)的保障，是落實(shí)人權(quán)保障的具體體現(xiàn)。2005 年5 月通過(guò)的遼寧省《預(yù)防和制止家庭暴力規(guī)定》第11 條規(guī)定，處理家庭暴力的有關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人隱私予以保密。此后，海南、青海、內(nèi)蒙古、重慶、吉林等省的專(zhuān)項(xiàng)立法都做出了相應(yīng)規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)受害人的救助，彰顯人權(quán)保障理念。同時(shí)，自2002 年以來(lái)，先后有江西、山西、廣西、湖北等省的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，家庭暴力行為人在訴訟期間，繼續(xù)施暴或者以暴力相威脅妨礙訴訟正常進(jìn)行的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)采取強(qiáng)制措施；構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。上述規(guī)定可以保護(hù)受害人遠(yuǎn)離傷害，是強(qiáng)化司法干預(yù)的具體措施。

2.為家庭暴力的受害人提供緊急避難所

我國(guó)已有的反家庭暴力立法，社會(huì)救助薄弱，對(duì)此地方立法先行：在專(zhuān)項(xiàng)立法層面，2003 年6 月黑龍江省《預(yù)防和制止家庭暴力的決定》第12 條規(guī)定，有條件的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立家庭暴力受害人救助場(chǎng)所，為受害人提供幫助。之后，山西、河北、遼寧、廣西、海南、青海、內(nèi)蒙古、重慶、吉林等省的都有相關(guān)規(guī)定。在實(shí)施辦法層面，安徽、寧夏、廣東、浙江、山西、江蘇等省規(guī)定，政府和社會(huì)組織可以設(shè)立婦女救助站，為家庭暴力受害婦女提供緊急救助。

3.為受害者提供心理救助

以人為本，加強(qiáng)對(duì)受害人的心理救助和人性化服務(wù)，為受害者開(kāi)展心理咨詢(xún)服務(wù)，是地方反家庭暴力立法的又一個(gè)亮點(diǎn)。2007 年4 月通過(guò)的上海市的實(shí)施辦法規(guī)定，各級(jí)婦聯(lián)組織和其他社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)為受侵害婦女提供法律咨詢(xún)、心理疏導(dǎo)等幫助。隨后，寧夏、天津、浙江、江蘇等省的實(shí)施辦法都規(guī)定婦女組織應(yīng)當(dāng)為受害婦女提供法律咨詢(xún)、心理疏導(dǎo)等服務(wù)等，體現(xiàn)出立法的人文關(guān)懷，符合現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢(shì)。

（三）創(chuàng)新綜合治理機(jī)制

1.以預(yù)防為主，加強(qiáng)法制宣傳和教育

我國(guó)目前的反家庭暴力立法主要以事后救助為主，事前預(yù)防不足。開(kāi)展宣傳教育，可以強(qiáng)化事前干預(yù)，突出預(yù)防為主。在20 個(gè)省份所通過(guò)的反家庭暴力的專(zhuān)項(xiàng)決議中，都規(guī)定了加強(qiáng)法制教育的條款：廣西提出要加強(qiáng)法制宣傳教育和公民道德建設(shè)；內(nèi)蒙古提出政府應(yīng)當(dāng)將預(yù)防家庭暴力納入普法范圍；江西提出增強(qiáng)家庭成員防范家庭暴力的法律意識(shí)和自我保護(hù)能力。此外，上海、天津、浙江、山西等省的實(shí)施辦法也都有相應(yīng)的規(guī)定。這對(duì)引導(dǎo)廣大群眾樹(shù)立正確的家庭倫理道德觀念，形成預(yù)防制止家庭暴力的良好氛圍起到了積極作用。

2.將防治家庭暴力納入社會(huì)治安綜合治理

治理家庭暴力是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同關(guān)注和參與。2000 年湖南省的專(zhuān)項(xiàng)決議首次提出，將預(yù)防和制止家庭暴力納入社會(huì)治安綜合治理范疇。之后，江西、湖北、山西、安徽、河北、廣西、貴州、海南、青海、內(nèi)蒙古、重慶、吉林等12 個(gè)省的專(zhuān)項(xiàng)決議以及湖南、上海、寧夏、天津、浙江、湖北、四川等7 個(gè)省份的實(shí)施辦法也都做出了相應(yīng)規(guī)定。

（四）強(qiáng)化反家庭暴力的司法力度

1.加強(qiáng)警察干預(yù)力度

針對(duì)目前公安機(jī)關(guān)在遇到家庭暴力時(shí)出警不及時(shí)、處置不積極的現(xiàn)狀，山西、廣西、河南3 省的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將家庭暴力報(bào)警納入110 受理范圍，接到報(bào)警時(shí)，應(yīng)迅速出警，并做好出警記錄和調(diào)查取證工作。在實(shí)施辦法層面，上海市規(guī)定公安部門(mén)應(yīng)將家庭暴力案件納入接警受理范圍，并做好調(diào)查取證工作。上述規(guī)定，增強(qiáng)了警察在處理家庭暴力案件的責(zé)任意識(shí)、證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)，為保障受害人的權(quán)益提供了有力的司法保障。

2.健全證據(jù)制度

家庭暴力舉證難，制約著反家庭暴力工作的推進(jìn)。在完善證據(jù)制度上，地方立法做了有益的嘗試：江西、湖北、山西、河北、廣西、海南、青海、河南、內(nèi)蒙古、吉林等10省的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，司法鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)家庭暴力被害人要求進(jìn)行司法鑒定的，應(yīng)當(dāng)依法提供客觀、真實(shí)的鑒定，出具司法鑒定書(shū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人可酌情減免司法鑒定費(fèi)用；山西、陜西、廣西、內(nèi)蒙古等4 省的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，人民法院在審理自訴家庭暴力案件時(shí)，對(duì)自訴人因客觀原因不能提供有關(guān)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)依法搜集證據(jù)；青海、內(nèi)蒙古、吉林等3 省的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)因家庭暴力傷害需要治療的人員應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)治療，做好診斷、治療記錄，有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)據(jù)實(shí)出具證明。

3.完善法律援助制度

我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)初步形成，但家庭暴力案件并不包含在法律援助的范圍之中。針對(duì)該情況，在專(zhuān)項(xiàng)立法層面，20 個(gè)省都先后規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為符合法律援助條件的家庭暴力受害人提供法律援助，律師、基層法律服務(wù)工作者等也要為家庭暴力受害人提供法律幫助。

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[責(zé)任編輯：李繼鋒]