城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略下農(nóng)村法律制度的重塑

摘要：當(dāng)前的農(nóng)村法治建設(shè)是在城鄉(xiāng)一體化的背景中進(jìn)行的。為了實(shí)現(xiàn)法治，必須積極應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化提出的新要求，加快立法，建立健全完善的法律體系，依法調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，并將其納入法治軌道。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村；法律制度

城鄉(xiāng)一體化又稱(chēng)城鄉(xiāng)融合，是城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容和趨勢(shì)，同時(shí)也對(duì)法治建設(shè)提出了新的要求和挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)一體化需要國(guó)家法治的整體統(tǒng)一性。不能將法治人為的切割，也不能搞法治建設(shè)的“城市偏好”。

一、制約城鄉(xiāng)一體化的制度因素分析

（一）戶(hù)籍法律制度對(duì)城鄉(xiāng)一體化的制約

我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為特征的，以行政管理為主導(dǎo)的戶(hù)籍制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的二元戶(hù)籍制度越來(lái)越不適應(yīng)迅猛發(fā)展的新形勢(shì)，越來(lái)越成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的嚴(yán)重阻礙，其消極作用大于積極作用。具體表現(xiàn)為：

1.二元戶(hù)籍制度阻礙了城鄉(xiāng)資源的融合

首先，二元戶(hù)籍制把市場(chǎng)人為地分割成兩個(gè)部分，在城市和鄉(xiāng)村之間制造了行政性的溝壑，城市、鄉(xiāng)村之間的資源難以達(dá)到良好的配置。其次，二元戶(hù)籍制不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，不利于城鄉(xiāng)一體化要求的資源合理配置原則。

2.二元戶(hù)籍制度造成了城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不對(duì)等

二元戶(hù)籍制度被附加了政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等方面的特殊權(quán)利，因而造成了公民在事實(shí)上權(quán)利的不平等。突出表現(xiàn)在就業(yè)和受教育兩方面，有些行業(yè)和工種必須持有所在城市的戶(hù)口才能被錄用；許多沒(méi)有城市戶(hù)口的學(xué)生在上學(xué)時(shí)，不得不繳納一定的借讀費(fèi)，平等受教育的權(quán)利由于“戶(hù)籍制度”而失去。

3.二元戶(hù)籍制度延緩了中國(guó)城市化的進(jìn)程

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但二元戶(hù)籍制度對(duì)大中城市戶(hù)口遷移限制過(guò)多，控制太嚴(yán)，導(dǎo)致人口遷移率長(zhǎng)期停留在較低水平，在一定程度上制約了城市化的發(fā)展。

（二）社會(huì)保障法律制度對(duì)城鄉(xiāng)一體化的制約

社會(huì)保障是指國(guó)家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與構(gòu)建和諧社會(huì)，通過(guò)立法對(duì)公民因年老、疾病、失業(yè)、喪失勞動(dòng)能力、面臨生活困難、遭遇災(zāi)害等情況以保障公民的基本生活需要的制度，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置。城鄉(xiāng)一體化對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度也提出挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)民基本的社會(huì)保障權(quán)缺失

農(nóng)村社會(huì)保障歷來(lái)是我國(guó)社會(huì)保障體系中最薄弱的一環(huán)，占我國(guó)總?cè)丝?0%以上的廣大農(nóng)村人口，長(zhǎng)期與社會(huì)保障無(wú)關(guān)，處于社會(huì)保障的“真空狀態(tài)”，許多農(nóng)村居民得不到基本的社會(huì)保障，甚至一些貧困地區(qū)的“五保戶(hù)”的最低生活保障也很困難。

2.社會(huì)保障制度的立法層次低，立法主體多元化，立法空白多

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。但是現(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)保障立法層次低，行政立法多，社會(huì)保障制度無(wú)法真正上升到法律規(guī)范的層面，缺少一部全國(guó)性的社會(huì)保障專(zhuān)門(mén)法律。同時(shí)，社會(huì)保障立法空白較多，法律強(qiáng)制力較弱。另外，對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的保護(hù)力度不夠。

（三）土地征收制度對(duì)城鄉(xiāng)一體化的制約

在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，城市面積在不斷的擴(kuò)張，這就涉及到征地問(wèn)題。土地征收法律制度對(duì)于促進(jìn)現(xiàn)代化、城市化，對(duì)于維護(hù)社會(huì)民眾合法權(quán)益發(fā)揮了巨大作用，但是隨著城鄉(xiāng)一體化的深入，其負(fù)面效應(yīng)正在加劇，必須要引起高度重視。現(xiàn)行土地征收法律制度對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制約主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地征收程序不夠規(guī)范

一是相關(guān)程序沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。2004 年國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定了土地征收的聽(tīng)證程序，但各地在征地時(shí)很少啟動(dòng)。二是土地征收程序中信息不對(duì)稱(chēng)?，F(xiàn)實(shí)中許多農(nóng)民對(duì)征地信息僅限于征地公告等；征地方有意或無(wú)意地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民義務(wù)，淡化農(nóng)民權(quán)利，使征地過(guò)程透明度不夠。三是征地程序中農(nóng)民缺乏話語(yǔ)權(quán)，不給民眾參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。四是土地征收糾紛的解決程序不夠完善，土地征收補(bǔ)償糾紛不能獲得司法保護(hù)。

2.土地征收補(bǔ)償制度存在缺陷

一是土地征收“公共利益”的界定不明確。僅規(guī)定國(guó)家可基于“公共利益”的需要，對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償，但并未對(duì)可以行使土地征收權(quán)的“公共利益”的具體類(lèi)型和范圍予以明確規(guī)定。二是補(bǔ)償原則不明確。由于憲法上缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償原則，各單行法律在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)難免具有很大的隨意性，給征收機(jī)關(guān)留下了過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)，這使得公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以得到有效的保障。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)進(jìn)行測(cè)算，這種測(cè)算辦法，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，大致上歸屬低層次的不完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）政府決策的非理性對(duì)城鄉(xiāng)一體化的制約

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中，政府決策的科學(xué)化、民主化對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧作用重大。合乎理性的政府決策不但能促進(jìn)和諧發(fā)展，而且在一定程度上往往是制度創(chuàng)新的表率，因?yàn)樵诜ㄖ紊胁唤∪踔量瞻椎那闆r下，政策的出臺(tái)尤具靈活性和針對(duì)性。相反，不切實(shí)際的決策不但會(huì)延緩城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，還會(huì)影響到政府的公信力和民眾的積極性。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，沒(méi)有創(chuàng)新、充滿(mǎn)保守的做法危害更大。所以，政府決策水平的高低會(huì)直接影響到民眾的行為方式，影響到和諧鄉(xiāng)村社會(huì)的構(gòu)建。

二、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的制度重塑

（一）戶(hù)籍制度改革

戶(hù)籍法律制度建設(shè)雖然已經(jīng)取得了新的進(jìn)展，但仍然存在一些不合理的因素，阻礙城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，因此，需要進(jìn)一步深化改革。

1.加快一元化戶(hù)籍制度改革的步伐，促進(jìn)公共資源的合理配置

目前，全面推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的條件已趨于成熟。而且，各地在戶(hù)籍改革方面也已經(jīng)做了不少有益地探索，不斷放寬準(zhǔn)入和遷移條件。如山東省萊蕪市取消了附加在戶(hù)口管理上的妨礙城鄉(xiāng)一體發(fā)展特別是歧視農(nóng)民的各種行政和社會(huì)管理政策。特別是對(duì)一些涉及領(lǐng)取低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、事故賠償、文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、退伍安置等在戶(hù)口管理上的過(guò)時(shí)政策，結(jié)合戶(hù)籍管理制度改革作出相應(yīng)的調(diào)整，使城鄉(xiāng)居民享受同等待遇。重點(diǎn)建立以居住地登記戶(hù)口為基本形式、以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶(hù)條件、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型戶(hù)籍管理制度，逐步消除戶(hù)籍上的城鄉(xiāng)差別，戶(hù)籍管理制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。

2.順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化要求，加強(qiáng)立法

戶(hù)籍制度作為國(guó)家的一項(xiàng)重要管理制度要盡快納入法治的軌道。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的戶(hù)籍法，因此，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的要求，加強(qiáng)立法，盡快制定一部《中華人民共和國(guó)戶(hù)籍法》。

3.戶(hù)籍改革要按照城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展，有計(jì)劃、分階段進(jìn)行

著名學(xué)者厲以寧認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)的戶(hù)籍制度改革應(yīng)分三個(gè)階段來(lái)進(jìn)行：第一階段為雙重的兩種戶(hù)口并存階段，即城市戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口并存，城市戶(hù)口中正式戶(hù)口與半正式戶(hù)口并存；第二階段稱(chēng)“單一的兩種戶(hù)口”階段，這時(shí)城市戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口的界限已被取消，在全國(guó)范圍內(nèi)只存在“大城市戶(hù)口”與“中小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶(hù)口”；第三階段是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的戶(hù)籍制度，兩種戶(hù)口并存的狀態(tài)不再存在，形成單一的居民戶(hù)口。

（二）社會(huì)保障法律制度改革

在建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度方面，我們已經(jīng)進(jìn)行了一些嘗試，但就總體而言，當(dāng)前的社會(huì)保障法律制度仍不利于城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)全面推行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度的改革與建設(shè)。

1.要完善社會(huì)保障法律制度

盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以立法形式明確各經(jīng)濟(jì)主體在承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金方面的義務(wù)和責(zé)任，在勞動(dòng)者遇到生育、傷害、病痛、殘廢、老年、死亡等事項(xiàng)時(shí)，做到有法可依，并及時(shí)獲得保險(xiǎn)補(bǔ)償或賠償。一旦發(fā)生糾紛，依據(jù)社會(huì)保障法律解決糾紛。

2.城鄉(xiāng)人口均應(yīng)納入一體化的社會(huì)保障法律制度內(nèi)

如山東省萊蕪市出臺(tái)了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的意見(jiàn)》，《關(guān)于建立十大民生保障體系的決定》等一系列政策法規(guī)。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城市低收入家庭住房保障機(jī)制、就業(yè)再就業(yè)機(jī)制、困難救助等均已全面啟動(dòng)，日益完善。

3.拓展社會(huì)保障法律救濟(jì)途徑，更好的維護(hù)民眾的合法權(quán)益

要建立起維護(hù)民眾社會(huì)保障權(quán)的救濟(jì)機(jī)制，且各種路徑的銜接要配套，要便捷利民。要拓寬司法救濟(jì)的路徑，降低進(jìn)入的門(mén)檻，以便更好服務(wù)于民眾。筆者建議在各級(jí)人民法院設(shè)立社會(huì)保障法庭，專(zhuān)門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障案件，使當(dāng)事人的合法權(quán)益在受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。

（三）完善土地征收制度

1.完善與土地征收相關(guān)的法律、法規(guī)

一項(xiàng)法律制度能夠確立并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起促進(jìn)作用，其條件之一是法律規(guī)范的完備。第一，相關(guān)法律應(yīng)體現(xiàn)《憲法》精神，將土地征收與土地征用區(qū)分開(kāi)來(lái)。土地征收是改變土地所有權(quán)屬性，土地征用只是對(duì)土地進(jìn)行使用，不改變其屬性?！锻恋毓芾矸ā芬堰M(jìn)行了區(qū)分，其他相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)修改。第二，明確界定“公共利益”范圍，增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性。第三，新頒布的《物權(quán)法》確立了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)，這對(duì)于保護(hù)土地承包關(guān)系、保障農(nóng)民土地使用權(quán)具有重大意義。因此，在完善與土地征收相關(guān)的法律、法規(guī)時(shí)應(yīng)切實(shí)考慮農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法的土地權(quán)益。第四，要確定明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同征地目的，確定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第五，完善土地補(bǔ)償程序，增加征地的透明度，提高農(nóng)民的參與度，以便于監(jiān)督。如山東省萊蕪市重點(diǎn)圍繞“三大產(chǎn)業(yè)板塊”和“四大功能區(qū)”的用地需求，合理確定土地流轉(zhuǎn)的方向及規(guī)模，為土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、向城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)集中留足空間、創(chuàng)造條件。建立完善土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、管理服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

2.制定《土地征收法》

必須依據(jù)我國(guó)的國(guó)情以及目前的土地利用狀況，按照國(guó)際慣例，在完善相關(guān)土地法律法規(guī)的同時(shí)，制定專(zhuān)門(mén)獨(dú)立的《土地征收法》，以確立土地征收的具體實(shí)施措施及操作規(guī)程，彌補(bǔ)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)線條過(guò)粗、操作性不強(qiáng)的弊端。

3.強(qiáng)化土地征收監(jiān)督，確保執(zhí)法中農(nóng)民利益不受損害

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民權(quán)益之所以會(huì)受到侵犯，原因在于已經(jīng)制定的相關(guān)法律未能得到有效的實(shí)施，因此，一定要強(qiáng)化對(duì)土地征收的監(jiān)督，以確保農(nóng)民利益不受損害。

（四）健全決策制度

1.牢固樹(shù)立以人為本的決策理念

胡錦濤同志《在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話》深刻指出了以人為本的內(nèi)涵和要求：“堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民?！敝挥袠?shù)立以人為本的決策理念才能真正保證決策的科學(xué)化與民主化，才能得到廣大民眾的擁護(hù)與支持。

2.完善決策程序，用程序的科學(xué)化來(lái)保證決策的民主化

首先，明確決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則和程序。為避免決策機(jī)構(gòu)出現(xiàn)個(gè)人專(zhuān)斷或者議而不決的問(wèn)題，各級(jí)行政決策機(jī)構(gòu)應(yīng)在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的法定框架內(nèi)，進(jìn)一步完善決策的議事規(guī)則和程序，明確界定應(yīng)由會(huì)議討論的事項(xiàng)范圍。其次，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的公開(kāi)透明。重大公共決策的討論情況和階段性方案都應(yīng)及時(shí)對(duì)社會(huì)各界公布；凡是涉及公眾利益的決策，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)；凡是涉及局部群體利益的必須讓有關(guān)群體知曉；凡是涉及行業(yè)領(lǐng)域的決策，都應(yīng)事先通知有關(guān)方面。不應(yīng)當(dāng)在有關(guān)利益群體和公眾不知情、未參與意見(jiàn)的情況下，就做出影響其權(quán)益的決策。各級(jí)政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立新聞發(fā)言人制度或設(shè)立政府信息咨詢(xún)站點(diǎn)，制度化地公布政府決策信息，回答社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)等各種實(shí)際問(wèn)題。第三，建立多方面參與咨詢(xún)論證的機(jī)制，為決策的科學(xué)化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有關(guān)現(xiàn)實(shí)對(duì)策包括：重大決策咨詢(xún)應(yīng)當(dāng)有不同背景的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅⑴c；對(duì)決策方案的利弊都要進(jìn)行分析評(píng)估；決策時(shí)應(yīng)當(dāng)有兩種以上的方案可供選擇；對(duì)一種咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提出的意見(jiàn)方案應(yīng)由其他的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以保證公正客觀；政府建立的顧問(wèn)委員會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)打破地域、部門(mén)、行業(yè)的界限，注意聘請(qǐng)不同背景的專(zhuān)家學(xué)者參與；對(duì)不同機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員提出的咨詢(xún)意見(jiàn)，在取舍上應(yīng)一視同仁，公正客觀，在時(shí)間允許的情況下還應(yīng)當(dāng)組織由各種機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人士參加的答辯會(huì)和論證會(huì)，使政府決策咨詢(xún)建立在相互補(bǔ)充啟發(fā)、有所比較鑒別的基礎(chǔ)之上。

3.建立決策問(wèn)責(zé)制度

只有建立了決策責(zé)任追究制度，才能使決策者認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使決策權(quán)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地組織好決策的執(zhí)行，才能避免一些部門(mén)和個(gè)人只看重上級(jí)、看重表面過(guò)程，而不把精力放在科學(xué)決策及其執(zhí)行上的行為。因此，需要建立科學(xué)的干部政績(jī)考核機(jī)制，以此作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)。

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[責(zé)任編輯:王潔]