政府與公民申請(qǐng)行政信息公開

摘要:政府作為一個(gè)國家合法性的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也是其本國公民利益的代理人，它的基本職責(zé)便是服務(wù)于公民。在公民申請(qǐng)行政信息公開的過程中，政府對(duì)公民的信息申請(qǐng)有義不容辭的服務(wù)責(zé)任，這也是與構(gòu)建我國責(zé)任型、服務(wù)型政府的基本理念相一致的。

關(guān)鍵詞: 政府；公民申請(qǐng)；行政信息公開

一、概述

（一）概念的界定

關(guān)于行政信息，本文采用的是一種較為狹義的觀點(diǎn)，是指政府行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從而在主觀上排除了廣義的包括黨、政、軍、法院、檢察院等的各級(jí)系統(tǒng)。目前在世界各國，公民獲取行政信息的方式主要采取以下兩種途徑：一種是政府部門的主動(dòng)公開，這指的是涉及到公民、法人或其他組織的切身利益，并且需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的信息，也是公民獲取行政信息最普遍的途徑；另一種則是公民依申請(qǐng)公開（也稱“被動(dòng)公開”），是公民、法人或其他組織因生產(chǎn)、生活或科研等的特殊需要而采取的一種主動(dòng)尋求信息的過程。

（二）理論基礎(chǔ)

一項(xiàng)制度必須有其賴以存在的理論基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為無論是從申請(qǐng)行政信息的公開角度還是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任方面來看，兩者都是基于“人民主權(quán)”的基本理念，以及由此推及的作為其權(quán)利基礎(chǔ)的公民知情權(quán)理論。

1. “人民主權(quán)”基本理念

人民主權(quán)亦稱“主權(quán)在民”。17、18 世紀(jì)，針對(duì)“君權(quán)神授”，盧梭提出了人民主權(quán)的理論。盧梭是從社會(huì)契約論出發(fā)，認(rèn)為人們最初是自由、獨(dú)立、平等地生活在自然狀態(tài)中，由于私有制的產(chǎn)生，出現(xiàn)了不平等，為了保障個(gè)人的權(quán)利，人們才把自然權(quán)利交給社會(huì)，同時(shí)從社會(huì)得到保護(hù)。[1] (P.958)因此，“人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)?！盵2]我國憲法第2 條也開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?/p>

根據(jù)人民主權(quán)理論，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)向公眾公開政府信息，人民有權(quán)利獲得政府信息。從行政權(quán)力的來源看，行政機(jī)關(guān)所享有的一切權(quán)力均來自于人民的權(quán)利和憲法的授權(quán)。因此，行使行政權(quán)力的目的，只能是更好地維護(hù)人民的權(quán)利，增進(jìn)人民的福利。總之，人民主權(quán)的理論要求政府在行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系問題上，要樹立起正確的觀念，擺正政府的位置。不應(yīng)再以中國傳統(tǒng)歷史文化中的“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)觀念來指導(dǎo)行政行為，而應(yīng)以為人民服務(wù)作為政府一切行為的根本出發(fā)點(diǎn)，將公開作為政府一項(xiàng)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

2.公民知情權(quán)理論

知情權(quán)是公民的憲法性權(quán)利，世界上許多國家盡管沒有將其寫進(jìn)憲法，但都可以在其憲法的有關(guān)規(guī)定中找到它存在的根據(jù)。如韓國《情報(bào)公開法》第一條規(guī)定“以保障國民‘知情權(quán)’及確保國民對(duì)國政的參與和國政運(yùn)營的透明性為目的”。簡(jiǎn)單而言，知情權(quán)是兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)性質(zhì)的一種新類型權(quán)利。

知情權(quán)是由人民主權(quán)推導(dǎo)出來的權(quán)利。知情權(quán)是民主憲政的固有的要素。正如前面所述及的，國家的最高權(quán)力屬于人民，而不屬于君主或政府，政府的權(quán)力由人民授予，政府存在的目的是在于維護(hù)公民的權(quán)益。因此，公民有權(quán)利知曉行政權(quán)力的意圖、依據(jù)、過程、結(jié)果，而政府有責(zé)任說明這一切。從政府掌握的行政信息的歸屬來看，由于人民是國家主權(quán)的享有者，所以政府所掌握的信息具有“公共財(cái)產(chǎn)”性質(zhì)，信息的所有權(quán)人應(yīng)是全體人民，而不是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)只是暫時(shí)的“持有者”或“保管者”，自然不能對(duì)其壟斷。政府無權(quán)單方面決定其所擁有信息的使用、處分，而排除人民的利用，而應(yīng)負(fù)有向信息的真正所有者公開的義務(wù)，而作為信息所有權(quán)人的人民也自然有接受并請(qǐng)求公開政府擁有的行政信息的權(quán)利。因此，從這個(gè)意義上看，知情權(quán)應(yīng)是公民的固有權(quán)利之一，而基于知情權(quán)的行政信息公開就其性質(zhì)而言可說是“還政于民”的一項(xiàng)具體制度。

二、行政信息公開與政府在行政信息公開中的作用

（一）行政信息公開的產(chǎn)生與特點(diǎn)

由法律確定的、現(xiàn)代意義的行政信息公開制度，最早產(chǎn)生于18 世紀(jì)的歐洲。1766 年，瑞典就已經(jīng)制定了具有憲法效力的《新聞自由法》，該法著重規(guī)定了行政申訴審查制度，這一制度能夠有效實(shí)施的主要原因在于其公開性，使新聞界能夠及時(shí)獲悉并詳細(xì)刊載申訴專員提交的案子或報(bào)告，制止行政權(quán)力對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利的侵害，這是世界上最早的行政信息公開法。此后，將近200 年中，行政信息公開制度并未受到世界各國的重視，行政公開立法真正成為潮流是在第二次世界大戰(zhàn)之后。

當(dāng)今世界各主要國家都已確立了自己的行政信息公開制度，盡管名稱上有所不同，但實(shí)質(zhì)上卻是一樣的。綜合各國信息公開制度，總體上具有如下特點(diǎn)：首先，都是為了對(duì)行政部門的信息進(jìn)行公開，為了更好地體現(xiàn)公眾的知情權(quán)，同時(shí)也體現(xiàn)了政府或其他機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，為更好地監(jiān)督政府依法行政創(chuàng)造了條件；其次，調(diào)整了信息公開雙方的關(guān)系，堅(jiān)持平等、公開和公平的原則，同時(shí)規(guī)定了政府的責(zé)任和義務(wù)；最后，各國都用了一定的篇幅規(guī)定了政府在公民申請(qǐng)行政信息公開過程中的責(zé)任和具體做法，具有較強(qiáng)的操作性。

（二）政府在行政信息公開中的基本作用

1.政府在行政信息公開過程中起“守夜人”的作用

作為“守夜人”政府的創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密指出，政府應(yīng)該“建立并維護(hù)私人不愿或無力承擔(dān)的基本設(shè)施和公共工程?！盵3] 因此，信息的收集、甄選、管理與保存都屬于非營利性事務(wù)，社會(huì)組織及企業(yè)考慮到經(jīng)濟(jì)成本也很少涉足。而作為代理人的政府，對(duì)于社會(huì)公益性領(lǐng)域有責(zé)任也有義務(wù)為公民提供便利與服務(wù)，以此來滿足公民信息知情權(quán)的需要。

2.政府在行政信息公開過程中起“裁判員”的作用

在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上裁判員的主要職責(zé)是對(duì)比賽結(jié)果進(jìn)行公平、公正的裁決，以維護(hù)結(jié)果的“服眾性”；同樣，政府在公開行政信息過程中也應(yīng)一視同仁、不偏不倚，杜絕搞“權(quán)力尋租”或“特權(quán)”腐敗行為，只有如此才能構(gòu)建和諧性的服務(wù)型、責(zé)任型政府。

3.政府在行政信息公開過程中起“聯(lián)絡(luò)者”的作用

政府作為一個(gè)國家的行政機(jī)構(gòu)需要與多方進(jìn)行協(xié)調(diào)來促使國家的和諧與穩(wěn)定，而且在行政信息的公開過程中，不僅要從外部各階層與各行業(yè)中搜集、遴選信息，還要與自身內(nèi)部各職能部門進(jìn)行信息的交換與溝通，最終才能將信息傳遞給公民、企業(yè)等所需機(jī)體，儼然一位承上啟下的聯(lián)絡(luò)者。

三、政府在公民申請(qǐng)行政信息公開中的責(zé)任

（一）政府是公民申請(qǐng)行政信息公開的直接責(zé)任主體

政府是國家的行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力基礎(chǔ)來源于人民的授權(quán)，因此它有義務(wù)、有責(zé)任將掌握的一些關(guān)系公民切身利益和需要公眾知曉的行政信息公開。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府掌握著社會(huì)上約80%的信息，他們是信息的最大制造者、收集者和保存者。尤其是公民在向政府申請(qǐng)行政信息的過程中，政府是直接的信息傳輸者，既然它的權(quán)力是人民賦予的，理應(yīng)體現(xiàn)公民的意愿，對(duì)人民負(fù)責(zé)。“有權(quán)必有責(zé)”，只有權(quán)責(zé)相等才能有效地遏制政府自由裁量權(quán)過大的危險(xiǎn)。因此我們可以說政府是公民申請(qǐng)行政信息公開的直接責(zé)任主體。

（二）政府在公民申請(qǐng)行政信息公開中的有限性和無限性

政府雖然掌握著社會(huì)上絕大多數(shù)的信息，但它在公民申請(qǐng)行政信息的公開方面并不是全能的，受到主客觀因素的一些影響，使得政府的工作具有一定的有限性。政府對(duì)公民申請(qǐng)的行政信息有進(jìn)行公開的義務(wù)，但政府并不總能掌握公民所要求的所有信息內(nèi)容，部分信息受到來自技術(shù)、環(huán)境等因素的阻礙，使得政府對(duì)信息無法進(jìn)行有效地收集整理；有些信息雖由政府部門掌管，但可能涉及國家機(jī)密或存在危害第三方權(quán)益，政府不能將這些信息直接公開；機(jī)構(gòu)的運(yùn)行需要成本，政府也不例外，因此在信息的查詢、復(fù)制和傳遞過程中政府會(huì)象征性地收取必要的成本費(fèi)用（難以彌補(bǔ)維護(hù)整個(gè)行政信息公開所花費(fèi)的制度性成本）。這些困難在一定程度上體現(xiàn)了政府公開行政信息中的有限性。

盡管政府在公開行政信息過程中存在有限性，但作為行政信息的最大擁有者，政府對(duì)公民申請(qǐng)行政信息的公開要求卻是無限的。對(duì)公民所申請(qǐng)的合理行政信息暫時(shí)不存在的，政府應(yīng)根據(jù)信息的特點(diǎn)與群眾關(guān)注度來決定是否需要在以后的工作中進(jìn)行收集；對(duì)涉及國家秘密的行政信息，政府雖暫時(shí)不能公開，但需告知公民不能公開的原因，并且當(dāng)信息失去其保密價(jià)值時(shí)，可以進(jìn)行解密、公開；對(duì)申請(qǐng)公開政府信息的公民確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請(qǐng)、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核同意，可以減免相關(guān)費(fèi)用，以保證公民平等地獲取行政信息的權(quán)利。這些方面又從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了政府服務(wù)的無限性。

（三）政府在公民申請(qǐng)行政信息公開中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

1.政府對(duì)申請(qǐng)行政信息公開的公民有答復(fù)的責(zé)任

公民在向政府各機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政信息申請(qǐng)公開的過程中，不論其信息是否存在，不論公民的社會(huì)地位如何，也不論信息是否保密，政府部門都要對(duì)其申請(qǐng)予以答復(fù)。不管政府對(duì)信息申請(qǐng)者的答復(fù)是接受還是拒絕，政府首先是履行了作為其代理人應(yīng)盡的職責(zé)；反之，如果政府機(jī)構(gòu)或官員對(duì)公民的行政信息申請(qǐng)不予理睬，那么它就不配做公民的代理人，公民當(dāng)然有權(quán)對(duì)其不合理行為進(jìn)行訴訟，法院和監(jiān)察機(jī)關(guān)也有調(diào)查處理的義務(wù)。

2.政府在公民申請(qǐng)行政信息公開中有“教示”的責(zé)任

所謂教示就是對(duì)于公民在申請(qǐng)行政信息公開過程中所遇到的一些問題，申請(qǐng)的程序，信息保管機(jī)關(guān)的地址，甚至是申訴的途徑等，政府機(jī)構(gòu)或人員都有幫助說明與指導(dǎo)的義務(wù)。一國其公民的文化與教育程度不同，對(duì)其行政信息公開的理解和申請(qǐng)程序的掌握也會(huì)不同，政府的教示作用充分體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的基本理念。

3.政府對(duì)所公開的行政信息要敢于承擔(dān)責(zé)任

“政府不愿意向公眾公開信息，存在著多種激勵(lì)動(dòng)因。政府信息可以分為負(fù)面信息和正面信息兩類。負(fù)面信息是關(guān)于政府失敗或失誤的信息，比如政府行為的失誤，管理不善和浪費(fèi)等等，政府害怕這些信息公布之后影響自身的形象?！薄耙话愕恼偸窃噲D將那些負(fù)面信息控制在系統(tǒng)內(nèi)部，因?yàn)樾畔⒌呐兑惨馕吨鴻?quán)力從政府向獲得信息的公眾的轉(zhuǎn)移。行政官員依據(jù)自己的偏好取舍發(fā)布信息，這也恰恰是公共行政的內(nèi)部信息發(fā)布系統(tǒng)很少能夠讓老百姓感到稱心如意的原因所在?！盵4]基于從維護(hù)自身機(jī)構(gòu)或個(gè)人利益的角度出發(fā)，政府部門及其官員害怕承擔(dān)責(zé)任。他們不僅隱藏“不光彩”的信息，甚至給那些怕見光的信息帶上了“絕密”的鐐銬，使得公民無法正常獲取有效的行政信息，剝奪了公民應(yīng)有的信息知情權(quán)，從而無法發(fā)揮公民正常的監(jiān)督權(quán)。隱藏信息，逃避監(jiān)督，推卸責(zé)任的最終后果可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)政府部門內(nèi)部的腐敗或?qū)ぷ?，進(jìn)而將可能釀成政府“改朝換代”的悲劇。

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[責(zé)任編輯：秦慧杰]