基于價(jià)值理性層面的公共政策創(chuàng)新困境分析

摘要：公共政策創(chuàng)新能力是政府能力構(gòu)成中的高端要素，也是衡量政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理水平的重要標(biāo)桿。本文試圖從價(jià)值理性的層面對(duì)政策創(chuàng)新中的困境進(jìn)行分析，分別就價(jià)值主體的困境、價(jià)值取向的困境和價(jià)值選擇的困境三個(gè)方面進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：價(jià)值理性;公共政策創(chuàng)新;困境分析

對(duì)公共政策創(chuàng)新能力的研究，以往人們傾向于從政策的工具理性層面著手，堅(jiān)持用實(shí)證主義或理性主義的觀點(diǎn)，試圖站在價(jià)值中立的立場(chǎng)上來尋求構(gòu)建一種純粹科學(xué)的政策研究范式。然而，公共政策本質(zhì)上是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配”，[1](P.129)公共政策研究和分析不應(yīng)該也不能夠?qū)r(jià)值問題剝離出去，其原因：一是公共政策作為一種調(diào)節(jié)公共利益的工具，它本身就應(yīng)該包含著一定的價(jià)值傾向，如公平、正義等；二是公共政策的制訂過程中，決策者的有限理性決定了政策制訂中必然包含著價(jià)值選擇；三是政策分析過程中，純粹的理性和客觀事實(shí)是不存在的，必然也會(huì)有價(jià)值的存在。

價(jià)值理性最初是由馬克斯·韋伯在考察人們的行為時(shí)提出的與工具理性并行的概念。價(jià)值理性是作為主體的人在實(shí)踐活動(dòng)中形成的對(duì)價(jià)值及其追求的自覺意識(shí)，是在理性認(rèn)知基礎(chǔ)上對(duì)價(jià)值及價(jià)值追求的自覺理解和把握。[2]公共政策創(chuàng)新的過程就是對(duì)全社會(huì)價(jià)值進(jìn)行重新分配的過程，在這一過程中不論是價(jià)值主體、價(jià)值取向還是價(jià)值選擇都需要一定的價(jià)值理性作為指導(dǎo)和約束，從政策創(chuàng)新價(jià)值理性的層面來分析，價(jià)值主體、價(jià)值取向和價(jià)值選擇三方面的偏差可能會(huì)導(dǎo)致政策創(chuàng)新陷入困境。

一、價(jià)值主體的困境：公共人與經(jīng)濟(jì)人

價(jià)值是在主客體關(guān)系中產(chǎn)生的，是客體屬性、功能與主體需要的統(tǒng)一。從最一般的涵義上說，價(jià)值就是客體對(duì)主體生存與發(fā)展的意義，即客體對(duì)主體的功效、功用或效應(yīng)。價(jià)值主體則是指價(jià)值關(guān)系中作為價(jià)值享用者與消費(fèi)者的價(jià)值受體與需要者，是價(jià)值關(guān)系的主動(dòng)建構(gòu)者與價(jià)值的追求、實(shí)現(xiàn)者。[3]在公共政策創(chuàng)新的過程中，創(chuàng)新的價(jià)值也是在其主客體關(guān)系中產(chǎn)生的，是政策創(chuàng)新價(jià)值客體屬性、功能與政策創(chuàng)新價(jià)值主體需要的統(tǒng)一，即新政策通過對(duì)社會(huì)利益的重新調(diào)整和分配以實(shí)現(xiàn)和滿足政策價(jià)值主體的利益需求。需要說明的是，政策創(chuàng)新的主客體結(jié)構(gòu)與政策創(chuàng)新的價(jià)值主客體結(jié)構(gòu)是兩個(gè)不同的概念，對(duì)于這兩個(gè)概念的混淆或認(rèn)識(shí)偏差往往是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公共政策創(chuàng)新困境的重要因素。

公共政策的主體也是政策創(chuàng)新活動(dòng)的主體，它可以一般的界定為：“直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織?！盵4](P.5)在政策實(shí)踐中，政策（政策創(chuàng)新）主體的構(gòu)成一般包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益團(tuán)體、思想庫(kù)、大眾傳媒和選民等。但由于各國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)條件以及文化傳統(tǒng)的不同，其政策主體的實(shí)際構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu)各不相同。在我國(guó)的公共政策決策中，不論是領(lǐng)導(dǎo)決策還是專家決策，大多都是一種精英決策，在決策過程中缺少公眾的參與和利益表達(dá)。因而有人認(rèn)為目前我國(guó)是“有政策，卻沒有公共政策”，[5]政策主體的實(shí)際構(gòu)成中缺乏甚至沒有公眾的要素。公共政策（政策創(chuàng)新）的客體指的是政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員，即包括人和事兩個(gè)方面的要素。

公共政策創(chuàng)新的價(jià)值主體則是指政策創(chuàng)新中創(chuàng)新價(jià)值的享用者與需要者，是政策創(chuàng)新價(jià)值關(guān)系的主動(dòng)建構(gòu)者與價(jià)值追求、實(shí)現(xiàn)者，它包括兩個(gè)方面的要素，即政策創(chuàng)新的價(jià)值主體既包括政策主體，也包括政策客體中的人的要素，公共政策創(chuàng)新的價(jià)值客體則是指作為創(chuàng)新結(jié)果而客觀存在的新公共政策（如圖1）。

在政策創(chuàng)新實(shí)踐中，人們往往將政策創(chuàng)新的價(jià)值主體與政策創(chuàng)新的主體混為一談，這種認(rèn)識(shí)偏差主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將政策創(chuàng)新的價(jià)值主體范圍縮小，即把政策創(chuàng)新主體只限于政策制定者而忽略政策受眾的價(jià)值訴求，把新政策的價(jià)值由本該滿足所有或大多數(shù)政策相關(guān)者的訴求縮小為僅僅滿足極少數(shù)參與政策制定的人的訴求；二是將政策制定者的角色顛倒，即在政策制定者的角色到底是自利的“經(jīng)濟(jì)人”還是利他的“公共人”問題上顛倒角色關(guān)系，把本該以公共利益至上的“公共人”角色顛倒為追求個(gè)人利益、部門利益和地方利益的“經(jīng)濟(jì)人”角色。這兩種狀況都會(huì)導(dǎo)致在公共政策創(chuàng)新中，掌控政策創(chuàng)新決策話語(yǔ)權(quán)的社會(huì)精英把個(gè)人、部門或地方的利益作為政策創(chuàng)新的主要價(jià)值訴求，而忽視了社會(huì)公眾的根本利益訴求，公共政策的公共性被淡化，導(dǎo)致公共政策創(chuàng)新最終陷入“部門利益”的泥潭和“地方保護(hù)主義”怪圈。

二、價(jià)值取向的困境：公平與效率

從價(jià)值的主客體關(guān)系中我們可以得知，事物本身不存在價(jià)值上的好與壞，事物的價(jià)值與價(jià)值主體的需求取向有關(guān)，因此，不同的主體從不同的價(jià)值取向出發(fā)對(duì)同一事物會(huì)有不同的價(jià)值評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)形式一般只限于私人物品的評(píng)價(jià)中，即對(duì)私人物品的評(píng)價(jià)是多元的，如人們?cè)谶x擇衣服、食品的時(shí)候是“蘿卜白菜，各有所愛”。但公共政策作為一種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，其價(jià)值取向應(yīng)具有一定的規(guī)定性——公共政策應(yīng)該是以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)價(jià)值的合理分配作為基本價(jià)值取向的，即公平價(jià)值取向。從哲學(xué)意義上看，公共政策的公平就是指其對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的合理性。當(dāng)然，合理性又是一個(gè)歷史范疇，在不同的時(shí)期有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，但無論其含義和標(biāo)準(zhǔn)有多大的差異，特定社會(huì)中大多數(shù)人的認(rèn)同應(yīng)該是判斷合理性的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，一項(xiàng)特定的公共政策的價(jià)值取向，必須與這一特定時(shí)期的大多數(shù)人的利益相一致，能滿足大多數(shù)人的利益訴求。公平歸根到底是反映了人與人之間關(guān)系的狀態(tài)，是衡量人與人之間關(guān)系的特定尺度。

與公平聯(lián)系在一起的一個(gè)概念是效率，從哲學(xué)的觀點(diǎn)看，效率其實(shí)是從屬于公平的。[6]有學(xué)者認(rèn)為，“效率也是一種關(guān)系范疇，但這種關(guān)系范疇的實(shí)質(zhì)是實(shí)踐關(guān)系，即人們?cè)诟脑熳匀弧⑸鐣?huì)、人自身過程中所具備的水平和能力?！盵7]從效率與公平的關(guān)系角度來看，公平能夠?yàn)槿藗冇行У陌l(fā)揮能力提供內(nèi)在的動(dòng)力，沒有公平的條件和環(huán)境，人們的積極性就會(huì)受到壓抑。我國(guó)改革開放后通過合理的制度安排，使全社會(huì)的活力得到極大的釋放從而大大提高的企業(yè)效率就是典型的例子。同時(shí)，效率也是公平的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，公平實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)合理性，沒有效率的“公平”肯定是不合理的，如我國(guó)解放初期的“大鍋飯”、“平均主義”絕對(duì)不是真正的公平。因此，公平與效率的關(guān)系是辨證統(tǒng)一。

公平和效率的內(nèi)在統(tǒng)一性要求我們?cè)诠舱叩膭?chuàng)新過程中，應(yīng)該把公平和效率作為兩個(gè)基本的價(jià)值取向，同時(shí)兼顧公平和效率的因素。但在現(xiàn)實(shí)的政策創(chuàng)新過程中，一些地方政府為了追求地方利益、局部利益和部門利益，割裂了公平和效率的辨證統(tǒng)一，奉行“效率至上”的政策價(jià)值觀，盲目決策，使政策創(chuàng)新陷入困境?，F(xiàn)實(shí)中的政策創(chuàng)新的“效率至上”主義表現(xiàn)在：

一是政策創(chuàng)新決策“拍腦袋”。由于官員的任期制，一些地方官員為了追求政策創(chuàng)新能夠帶來立竿見影的政績(jī)效果，在創(chuàng)新決策中盲目求快，“拍腦袋”決策，缺乏對(duì)政策長(zhǎng)遠(yuǎn)效果的科學(xué)論證和政策公平基礎(chǔ)的民主討論，最終政策創(chuàng)新也“人走政息”。

二是政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)“走捷徑”。在政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)中，一些部門為了走捷徑，盲目照搬國(guó)外或國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，“開快車”、“搭便車”，缺乏對(duì)實(shí)際情況的認(rèn)真思考，不愿深入基層開展調(diào)查，胡亂跟風(fēng)、四處亂學(xué)，最終卻一事無成。

三是政策創(chuàng)新缺乏“公平性”。在政策創(chuàng)新中，受地方利益、部門利益或集團(tuán)利益的主導(dǎo)，一些新政策將效率視為至高的目標(biāo)而不顧的公平性，導(dǎo)致政策創(chuàng)新中的公平效率價(jià)值追求異化為對(duì)“部門利益”、“局部效率”和“壟斷效率”的追求。

三、價(jià)值選擇的困境：眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

公共政策創(chuàng)新過程是一個(gè)政策選擇的過程，在若干備選方案中選擇最優(yōu)方案的過程。同時(shí)，公共政策又是一種有價(jià)值的行為，其價(jià)值體現(xiàn)在公共政策創(chuàng)新成果對(duì)社會(huì)需要的滿足上。因此，“政策主體同政策客體的關(guān)系更重要的是一種價(jià)值關(guān)系，政策選擇本身就是一種價(jià)值選擇”。[8]在公共政策創(chuàng)新中，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益兩種價(jià)值選擇之間的矛盾時(shí)常困擾著政策創(chuàng)新主體的決策，主體在政策創(chuàng)新中往往容易把目光囿于眼前利益和短期利益，而這種短期行為終將使得政策創(chuàng)新走向失效。導(dǎo)致政策創(chuàng)新主體選擇眼前利益與短期利益的因素有：

一是認(rèn)識(shí)條件限制。政策創(chuàng)新主體由于自身認(rèn)識(shí)水平和發(fā)展眼光的限制，往往只能看到眼前的利益。政策創(chuàng)新是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的政府行為，它是反映一個(gè)政府能力狀況的重要標(biāo)志，它不但需要政策創(chuàng)新主體通過掌握豐富的知識(shí)、充分的信息和專業(yè)的技術(shù)來對(duì)政策問題的現(xiàn)實(shí)狀況有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，更重要的，它還需要?jiǎng)?chuàng)新者對(duì)政策問題長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的趨勢(shì)和未來潛在的情勢(shì)有一個(gè)戰(zhàn)略性的遠(yuǎn)景判斷。然而現(xiàn)實(shí)政策創(chuàng)新活動(dòng)中，一些政府決策者難以達(dá)到這樣的要求，加之政策咨詢機(jī)制的不健全，智囊團(tuán)和專家團(tuán)隊(duì)的作用難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致政策創(chuàng)新中短期行為頻頻出現(xiàn)。

二是政治利益的考慮。政策創(chuàng)新主體出于自身政治利益的考慮，往往更傾向于將政策資源投向短期見效的項(xiàng)目。在現(xiàn)有的官員任期制和政績(jī)考核體系下，作為政策創(chuàng)新主要決策者的政府官員為了能夠在短期內(nèi)做出政績(jī)，謀求政治升遷的資本，更熱衷于將有限的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間資源投入到能立竿見影的創(chuàng)新項(xiàng)目上，追求政策創(chuàng)新的短期利益和眼前利益，而很少愿意去考慮更不愿去追求政策創(chuàng)新的長(zhǎng)期利益，因?yàn)殚L(zhǎng)期利益不能納入到當(dāng)前的政績(jī)考核中去，也難以得到公眾的認(rèn)可。在這種情況下，政策創(chuàng)新成了許多地方官員為自身政治生命“強(qiáng)身健體”的“速效藥”，而由于官員各自特點(diǎn)的不同，換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一劑“藥”，結(jié)果政策創(chuàng)新往往像“走馬燈”一樣，朝令夕改、更替頻繁，政策效果也是曇花一現(xiàn)，難以產(chǎn)生長(zhǎng)期效應(yīng)。

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