城市化進(jìn)程中農(nóng)村建設(shè)用地地權(quán)交易績(jī)效分析

[摘要]農(nóng)村建設(shè)用地地權(quán)交易模式上可分為國(guó)家主導(dǎo)型、鄉(xiāng)村基層組織主導(dǎo)型和農(nóng)戶個(gè)體主導(dǎo)型三種。本文指出三種流轉(zhuǎn)模式下農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的等價(jià)性是土地資產(chǎn)性權(quán)能完善的標(biāo)志。應(yīng)當(dāng)通過(guò)地權(quán)市場(chǎng)和要素組合的多樣化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性權(quán)能和資產(chǎn)性權(quán)能的統(tǒng)一；通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地地權(quán)的流動(dòng)性。實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置效率和利益分配結(jié)構(gòu)的合理化。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；模式比較：定價(jià)機(jī)制：利益分配

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-6470(2009)04-0083-05

一、城市化進(jìn)程中的土地短缺問(wèn)題和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，使我國(guó)建設(shè)用地需求量快速增長(zhǎng)。土地已經(jīng)超越了勞動(dòng)和資本，成為當(dāng)前影響和制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最為稀缺性的要素。據(jù)估計(jì)，2020年我國(guó)要達(dá)到60％的城市化率，需要再增加1.5億畝建設(shè)用地總量。在當(dāng)前國(guó)家18億畝耕地警戒線下，只有3000萬(wàn)畝的耕地在今后10年內(nèi)可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，城市化進(jìn)程中將會(huì)出現(xiàn)1.2億畝的建設(shè)用地供給缺口。而隨著土地征用的用途管制和征地補(bǔ)償成本的不斷增加，城市建設(shè)用地短缺難題將會(huì)更加嚴(yán)峻，土地要素已經(jīng)成為制約我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。

基于特定的制度結(jié)構(gòu)，雖然城市化進(jìn)程中建設(shè)用地出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題，但建設(shè)用地的總量規(guī)模卻是顯著過(guò)剩的。這種特征主要源于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分割的二元地權(quán)市場(chǎng)。因此，在城市建設(shè)用地供給短缺的同時(shí)，大量農(nóng)村建設(shè)用地并不能得到合理的利用。

隨著城市化進(jìn)程的加速和城市建設(shè)用地短缺對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。特別是由于城市土地市場(chǎng)價(jià)格市場(chǎng)的日益完善和國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為目前解決工業(yè)用地需求和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一方面能解決城市工業(yè)用地需求，打破建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不平衡的局面，在總量不變的前提下實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而能更有效地整合城鄉(xiāng)土地資源，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地功能不斷完善，土地資產(chǎn)價(jià)值和流動(dòng)性得到有效實(shí)現(xiàn)，從而充分實(shí)現(xiàn)了財(cái)富的貨幣化。

二、國(guó)家、集體組織和個(gè)人分別主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式

(一)國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地定價(jià)模式

國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。主要是指以農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓土地為前提，將集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地通過(guò)特定的流轉(zhuǎn)形式和定價(jià)機(jī)制，變更為國(guó)有產(chǎn)權(quán)屬性土地的流轉(zhuǎn)模式即農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)并不等同于國(guó)家的土地征用，二者有著內(nèi)在的明顯區(qū)別：一是國(guó)家土地征用主要是以公共利益為前提，而土地國(guó)有化流轉(zhuǎn)所涉及的土地用途十分廣泛；二是國(guó)家土地征用主要是以強(qiáng)制力為前提的，而土地國(guó)有化流轉(zhuǎn)是在農(nóng)民和地方政府兩個(gè)行為主體自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的土地交易。

農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)作為一種獨(dú)特的土地流轉(zhuǎn)模式，對(duì)于城鄉(xiāng)土地資源的集約配置起到了積極的作用。它在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城市國(guó)有建設(shè)用地的擴(kuò)張和農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少二者相掛鉤，克服了長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地兩頭擴(kuò)張的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了跨越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)統(tǒng)一化的土地配置模式。在此基礎(chǔ)上，從政府土地管制制度上逐步打破了城鄉(xiāng)二元化的土地規(guī)劃和土地利用模式。土地國(guó)有化流轉(zhuǎn)最突出的特征是把具有公信力的政府引入到市場(chǎng)中來(lái)，通過(guò)政府主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中土地利用的科學(xué)合理化。

天津?yàn)I海新區(qū)作為農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)模式的主要試點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)宅基地?fù)Q房對(duì)農(nóng)民集體所屬的建設(shè)用地進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)置換和集體土地資產(chǎn)的變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)貨幣化的財(cái)富效應(yīng)和農(nóng)民進(jìn)城的城市化效應(yīng)二者的統(tǒng)一。在土地流轉(zhuǎn)中，通過(guò)貨幣資產(chǎn)和土地資產(chǎn)的變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用和農(nóng)民土地資產(chǎn)的增值。以天津華明鎮(zhèn)為例，通過(guò)12個(gè)村的土地置換(1:1的比率)，農(nóng)民最終的人均居住面積擴(kuò)大到30平米，房屋資產(chǎn)價(jià)值增值了6—10倍。從宏觀經(jīng)濟(jì)效益分析，地方政府通過(guò)宅基地置換集約利用了農(nóng)村建設(shè)用地資源，置換后80％(大約13000畝)的閑置宅基地可以進(jìn)一步用于城市建設(shè)，從而極大地緩解了當(dāng)?shù)爻鞘谢凸I(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地短缺矛盾。

(二)鄉(xiāng)村基層組織主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和定價(jià)模式

村鎮(zhèn)基層組織主導(dǎo)下的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是目前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式，這主要是由農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)屬性所決定的。在農(nóng)民集體土地所有制下，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)所有者歸農(nóng)民集體所有，在農(nóng)民集體虛置的情況下。鄉(xiāng)村基層政府依法享有對(duì)集體組織的管理經(jīng)營(yíng)等職能。鄉(xiāng)村基層組織主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的基本特征可表述為：以村鎮(zhèn)集體組織為流轉(zhuǎn)主體，村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用目的土地流轉(zhuǎn)模式。

村鎮(zhèn)基層組織主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一方面解決了20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)后大量閑置農(nóng)村建設(shè)用地的利用難題。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，提高土地資源的配置效率和資產(chǎn)價(jià)值。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，曾經(jīng)紅極一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在大批破產(chǎn)倒閉，鄉(xiāng)村基層組織在依靠工業(yè)創(chuàng)造財(cái)富的路子走不通之后，把農(nóng)村建設(shè)用地作為巨大的財(cái)富杠桿，“以地生財(cái)”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體管理者壯大集體經(jīng)濟(jì)的主要選擇。村鎮(zhèn)基層組織主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式主要是通過(guò)土地出租、廠房出租、土地入股等方式參與城市化進(jìn)程的。以城市化進(jìn)程較快的北京昌平、懷柔、通州等地為例，當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織通過(guò)主導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在土地資源充分利用的同時(shí)極大地提升了集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。農(nóng)村基層組織通過(guò)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行前期的基礎(chǔ)設(shè)施投資，努力縮小其與同等區(qū)位的國(guó)有土地的價(jià)差，同時(shí)通過(guò)以企業(yè)為主導(dǎo)的積極的市場(chǎng)營(yíng)銷，最終通過(guò)土地出租和廠房出租獲得規(guī)模性的資產(chǎn)收益。對(duì)于農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)用地，集體組織的功能已經(jīng)淡化：但對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，鄉(xiāng)村集體組織仍然具有實(shí)際上的管理職能。通過(guò)以村鎮(zhèn)集體組織為主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)集約配置的同時(shí)，農(nóng)民的土地資產(chǎn)在城市化過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)了保值增值。

(三)農(nóng)戶主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和定價(jià)模式

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的深入，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系也逐步清晰，以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為標(biāo)志的農(nóng)戶主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為我國(guó)南方等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地權(quán)市場(chǎng)的主要交易形式。由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的宅基地管理體制閑置，隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題十分突出。

雖然在建國(guó)初期(1949-1961年)，農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)以及宅基地房產(chǎn)可依法進(jìn)行自由處置。但隨著集體化的推進(jìn)(1962-1977年)和城鄉(xiāng)二元分割體制的確立，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。雖然我國(guó)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已30年，但農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題在制度上仍然沒(méi)有明確突破。而以農(nóng)民為主體的宅基地流轉(zhuǎn)正是在城市化背景下自發(fā)進(jìn)行的。農(nóng)民在城市化的推動(dòng)下。已經(jīng)逐漸成為城市居民。宅基地傳統(tǒng)的居住保障功能正在弱化，而土地的資產(chǎn)功能正在加強(qiáng)。宅基地使用權(quán)相對(duì)價(jià)格的升值和宅基地持有成本的上升，引發(fā)了大量經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下自發(fā)交易的行為。當(dāng)宅基地相對(duì)價(jià)格大于違反宅基地管制制度所產(chǎn)生的成本和宅基地閑置成本二者之和時(shí)，宅基地的市場(chǎng)自發(fā)交易便產(chǎn)生了。以農(nóng)戶為主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東、浙江、江蘇等省最為普遍。從新古典資源配置的角度，國(guó)家、基層組織和農(nóng)戶為主體的三種農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式在對(duì)農(nóng)村閑置建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的配置效率方面是無(wú)差異的。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地城鄉(xiāng)之間的配置，不僅加速了我國(guó)城市化工業(yè)化進(jìn)程，而且保護(hù)了稀缺的耕地資源，最大限度地節(jié)約了土地。

三、土地流轉(zhuǎn)模式差異和農(nóng)民土地資產(chǎn)收益分配模式的差異化

1、國(guó)有化流轉(zhuǎn)模式利益分配結(jié)構(gòu)主要以“農(nóng)民利益”為主導(dǎo)

農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益分配結(jié)構(gòu)有三個(gè)突出的特點(diǎn)：第一，通過(guò)地方政府主導(dǎo)的國(guó)有化土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在一定程度上成為土地資產(chǎn)性收益分配的主體。作為農(nóng)村土地所有者的集體組織，由于其地位的虛置導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益分配上農(nóng)戶的個(gè)體利益取代了集體組織的經(jīng)濟(jì)利益。以天津?yàn)I海新區(qū)為例，通過(guò)農(nóng)民宅基地?fù)Q房。以市場(chǎng)定價(jià)的資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估為基礎(chǔ)，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和資產(chǎn)價(jià)值得到了充分的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)1:1的置換比率，農(nóng)民人均可獲得30平米的城市住宅。國(guó)有化流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民城市住房資產(chǎn)按市值可達(dá)到60-80萬(wàn)元，比原來(lái)宅基地房的資產(chǎn)價(jià)值升值了數(shù)十倍。而另一方面，集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益在某種程度上被架空了。通過(guò)國(guó)有化的土地流轉(zhuǎn)形式，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)地位的同時(shí)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)地位弱化了。第二，農(nóng)民的土地利益以市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)土地資產(chǎn)的貨幣化使農(nóng)民的資產(chǎn)價(jià)值在經(jīng)濟(jì)利益上獲得了充分的實(shí)現(xiàn)。第三，國(guó)有化流轉(zhuǎn)模式的特征是國(guó)家一次性買斷農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化流轉(zhuǎn)后，土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)已轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地產(chǎn)權(quán)屬性。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民和土地要素實(shí)現(xiàn)了分離，土地的價(jià)值以貨幣資產(chǎn)的方式獲得一次性補(bǔ)償。

2、集體組織主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)利益分配主要以“集體利益”為目標(biāo)

以村鎮(zhèn)集體組織管理者為主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益實(shí)現(xiàn)形式也有自身鮮明的特征。集體組織主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)的利益分配主要以“集體利益”為目標(biāo)。村鎮(zhèn)集體獲得了最主要的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)利益。作為土地所有者和土地使用者雙重身份的農(nóng)民，其權(quán)益在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。劉守英通過(guò)對(duì)湖州、蕪湖、新鄉(xiāng)等地的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件下農(nóng)民收益的分析中提出了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益分配不均衡問(wèn)題。本文從5個(gè)省市21個(gè)村組隨機(jī)抽取的149個(gè)有效樣本中獲悉，農(nóng)戶用承包地參與農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配情況是：抽查樣本中61％的農(nóng)民承認(rèn)他們所獲得土地收入相對(duì)較低，認(rèn)為還可以的僅占19％，認(rèn)為相對(duì)較高的僅占20％。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地收益分配比率偏低是目前建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的一個(gè)突出問(wèn)題。

由于農(nóng)民和集體的土地權(quán)利不明確，導(dǎo)致農(nóng)民并沒(méi)有獲得充分的土地流轉(zhuǎn)收益。集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部農(nóng)民個(gè)體對(duì)集體的決策缺乏制約和監(jiān)督。抽樣調(diào)查顯示：42％的農(nóng)民認(rèn)為他們對(duì)集體管理者的制約力度不足，只有22％的農(nóng)民對(duì)自己的能力比較滿意。可以看出，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益分配和談判能力是相關(guān)的。無(wú)論是作為所有者的村農(nóng)民集體還是范圍更小的村民小組農(nóng)民集體，都缺乏對(duì)管理者的有效約束機(jī)制。農(nóng)民作為所有者的權(quán)利從某種程度上決定著農(nóng)民最終的土地收益。集體產(chǎn)權(quán)如果缺乏激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，就不可避免地產(chǎn)生外部性。財(cái)富被外溢了。而外溢的受益者就是在集體產(chǎn)權(quán)管理中的既得利益者。這種利益分配的不均衡反映了集體產(chǎn)權(quán)所具有的外部性。在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下兼具所有權(quán)和使用權(quán)雙重身份的農(nóng)民的土地收益被外部化了，集體產(chǎn)權(quán)對(duì)所有者的激勵(lì)功能沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。這些既得利益者之所以能獲得外部收益，主要是因?yàn)楣芾碚呒鎳?guó)家政策執(zhí)行者與集體產(chǎn)權(quán)的管理者兩重身份集于一身，在土地流轉(zhuǎn)中能占據(jù)更大的資源優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。外溢的原因是由于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中集體管理者獲得超額利益。

3、個(gè)體農(nóng)戶主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)主要以“農(nóng)戶資產(chǎn)收益”最大化為目標(biāo)

以農(nóng)民個(gè)體為土地流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)形式較為單一，主要是農(nóng)民自發(fā)地進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種典型的市場(chǎng)自發(fā)秩序。通過(guò)這種流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)民的土地資產(chǎn)價(jià)值得到了實(shí)現(xiàn)。這種利益實(shí)現(xiàn)形式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為兩方面：第一，雖然市場(chǎng)的自發(fā)秩序是對(duì)城鄉(xiāng)分割狀態(tài)下禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種帕累托改進(jìn)，但同正式的國(guó)有土地市場(chǎng)交易制度相比，其效率損失是顯而易見(jiàn)的，主要是由于制度的缺乏導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值被低估，因?yàn)榉钦降慕灰變?nèi)在地包含更多的風(fēng)險(xiǎn)性因素，而由于正式制度的缺失，這些因素導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)偏低。正如赫爾南多·德·索托所指出的，大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家正是由于市場(chǎng)交易制度的缺失，導(dǎo)致大量存量的資產(chǎn)是以僵化的、凝固的形式存在的。因此，才出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型國(guó)家一方面資本短缺需要從國(guó)外引入資本，而另一方面國(guó)內(nèi)大量的資本卻處于“沉睡狀態(tài)”而不能得到有效利用。其二是由于正式制度的缺乏所可能引發(fā)的撕毀合約的風(fēng)險(xiǎn)。有效率的制度能最大化地降低交易成本。反之，正式制度的缺失增加了合同維護(hù)的成本和合約的不確定性。由于農(nóng)村宅基地自發(fā)交易缺乏制度保護(hù)，一旦未來(lái)出現(xiàn)巨大的潛在收益，原來(lái)宅基地的所有者就會(huì)撕毀合約，試圖獲得收益的分配權(quán)。由于缺乏正式制度的安排，土地相對(duì)價(jià)格變動(dòng)必然引發(fā)矛盾沖突。

從上述三種模式的比較可以看出，農(nóng)民所獲得的土地資產(chǎn)性收益在三種流轉(zhuǎn)模式下是不相等的。農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)家流轉(zhuǎn)模式下，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)定價(jià)較為合理，弱化了農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，因此農(nóng)民所獲得的土地財(cái)產(chǎn)性收益較高。但其缺陷在于農(nóng)民只能一次性獲得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的回報(bào)。而在鄉(xiāng)村集體組織為主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式下，由于一方面沒(méi)有完善的農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，而另一方面強(qiáng)化了集體組織的經(jīng)濟(jì)地位，導(dǎo)致農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中所獲得的資產(chǎn)收益較低。而以農(nóng)戶個(gè)人為主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)益在很大程度上弱化，農(nóng)民可以獲得充分的資產(chǎn)回報(bào)。但依然由于自發(fā)流轉(zhuǎn)條件下沒(méi)有完全的資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致土地的資產(chǎn)收益受到一定程度的影響。

通過(guò)比較分析得出，三種農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，但農(nóng)民在三種模式中所獲得的土地增值收益具有顯著的差異性。這種差異性從深層次上說(shuō)明了目前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中利益機(jī)制的扭曲。而利益扭曲的原因在于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元化和集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部主體權(quán)利關(guān)系的不明確。這直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中巨大增值收益沒(méi)有被土地直接利益相關(guān)者所分享，同時(shí)這種扭曲的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制也激勵(lì)了地方政府和農(nóng)村基層組織粗放型的土地利用模式。

四、結(jié)論：地權(quán)市場(chǎng)的完善和農(nóng)民土地資產(chǎn)要素組合的多元化

1、地權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的完善和不同流轉(zhuǎn)模式下農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)程度的等價(jià)性

上文土地流轉(zhuǎn)的三種模式，農(nóng)民所獲得的土地資產(chǎn)性收益在實(shí)踐中是不相等的。這種資產(chǎn)性收益的差異化，說(shuō)明了目前農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的制度建設(shè)和相關(guān)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制還不盡完善。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村建設(shè)用地土地管理制度改革的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和個(gè)人三種流轉(zhuǎn)模式下農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)等價(jià)性原則。依托完善的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，能夠使農(nóng)民作為土地使用權(quán)主體，無(wú)論是通過(guò)國(guó)有化的流轉(zhuǎn)模式，還是集體化或個(gè)人化的流轉(zhuǎn)模式，都能獲得等值的資產(chǎn)回報(bào)。而三種模式無(wú)差異的農(nóng)民土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的等價(jià)性原則，一方面要依賴于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)市場(chǎng)制度建設(shè)的外部條件，另一方面要依賴于集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部權(quán)利關(guān)系的明晰化界定。

2、地權(quán)市場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)性地權(quán)和資產(chǎn)性地權(quán)的功能拓展和要素組合的多元化

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元土地管制制度并沒(méi)有達(dá)到合理有效地利用農(nóng)村土地資源的政策目標(biāo)，相反，正是由于土地的二元管制導(dǎo)致農(nóng)村土地資源在市場(chǎng)利益的誘導(dǎo)下被濫用。國(guó)有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國(guó)的城市化建設(shè)能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，形成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，即城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等是根本。十七屆三中全會(huì)在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)一步進(jìn)行了制度的突破，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。在同權(quán)同價(jià)的市場(chǎng)交易規(guī)則下，作為工業(yè)開(kāi)發(fā)的農(nóng)村建設(shè)用地的土地使用成本和利用效率將顯著提高，這有利于我國(guó)的工業(yè)企業(yè)擺脫低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式，走創(chuàng)新性道路。城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，并通過(guò)建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體建設(shè)用地和國(guó)有土地功能趨同和統(tǒng)一的市場(chǎng)體制，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動(dòng)機(jī)制。

3、通過(guò)外生性的市場(chǎng)體制所推動(dòng)的集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)生演變

諾斯指出，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一個(gè)社會(huì)的土地制度應(yīng)該不斷適應(yīng)要素相對(duì)價(jià)格的變化。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革一定要圍繞和服務(wù)于城市化這個(gè)宏觀制度環(huán)境。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民和集體作為土地產(chǎn)權(quán)的兩個(gè)重要的利益相關(guān)主體，二者權(quán)利邊界的確定直接關(guān)系到土地資產(chǎn)增值中農(nóng)民和集體組織的利益分配格局。在目前農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，利益分配的基本格局是集體強(qiáng)勢(shì)、農(nóng)民弱勢(shì)，主要是由于農(nóng)民對(duì)集體的談判能力相對(duì)較弱，集體組織在土地流轉(zhuǎn)中獲得了較大的份額。

而根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)規(guī)律，隨著土地流轉(zhuǎn)中土地資產(chǎn)價(jià)值的不斷實(shí)現(xiàn)，土地相對(duì)價(jià)格的提高必然導(dǎo)致農(nóng)民和集體對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定越來(lái)越清晰。這是在價(jià)格機(jī)制作用下集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)生化演進(jìn)的過(guò)程。因此，土地制度建設(shè)的方向是根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民和集體兩者的利益博弈。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民和集體的權(quán)利和收益邊界進(jìn)行明確的界定，從而還原農(nóng)民作為土地使用權(quán)主體的地位和權(quán)利。集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)歷史上所延續(xù)的產(chǎn)權(quán)地位分享城市化和工業(yè)化所帶來(lái)的合法權(quán)益㈣。另一方面有助于遏制基層政府盲目賣地沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

注釋：

[1]蔡繼明.中國(guó)征地制度改革的三重效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2006，(8)：23—28.

[2]程世勇.農(nóng)村集體土地征用中地方政府違規(guī)行為制度探析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2008，(1)：121—125.

[3]周其仁.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度：中國(guó)城市化面臨的重大選擇fJ].經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2004，(4)：223—234.

[4]高圣平、劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2007，(2)：23—28.

[5]陳劍波.農(nóng)地制度：所有權(quán)問(wèn)題還是委托代理問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)研究，2006.7.

[6][7]Alston， Lee J. Libecap， G. D. and Schneider， R. The demand and supply of property fights on the frontier: The case of North America and Brazil. A Worldwide Perspective，1995.

[8]Douglass C North (2005). Institutions and the Process of Economic Change. Management International， 9(3):1-7.

[9]程世勇.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)制度變遷[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2009，(1)：64—70.

[10]程世勇.我國(guó)城鄉(xiāng)消費(fèi)差異和拉動(dòng)內(nèi)需的制度選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2009，(2)：45—51.