定位、離位與到位：黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的思考

[摘要]黨代會(huì)在理論上是黨內(nèi)的最高權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在現(xiàn)實(shí)中黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力存在會(huì)前監(jiān)督不到位、會(huì)中監(jiān)督錯(cuò)位和會(huì)后監(jiān)督失位等離位問題。要充分發(fā)揮黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)督，必須明確黨代會(huì)最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)，落實(shí)黨代會(huì)常任制和黨代表任期制，設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，從而提高黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的實(shí)效性。

[關(guān)鍵詞]黨代會(huì)；黨內(nèi)權(quán)力；有效監(jiān)督

[中圖分類號(hào)]D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-6470(2009)04-0034-05

權(quán)力具有二重性，運(yùn)用不當(dāng)會(huì)造成權(quán)力腐敗，黨內(nèi)權(quán)力也不例外。因此，必須加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。對(duì)此，胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上提出了深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的總體要求和主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“形成防治不正之風(fēng)的長效機(jī)制”。這次全會(huì)公報(bào)也指出，“要加大改革和制度創(chuàng)新力度”，“積極探索監(jiān)督關(guān)口前移的方式和途徑”。改革和完善黨代會(huì)制度，加強(qiáng)黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)督，正是注重預(yù)防，注重制度建設(shè)，“拓展從源頭上防治腐敗”的根本舉措。

一、監(jiān)督定位：黨代會(huì)是黨內(nèi)最高權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)

(一)黨代會(huì)的功能定位

黨的代表大會(huì)由黨在本地區(qū)范圍內(nèi)的黨代表組成。黨代表來自各個(gè)領(lǐng)域、部門和行業(yè)，是由各個(gè)選區(qū)的全體黨員通過民主選舉而產(chǎn)生的黨員精英。因此，黨代會(huì)能夠最大限度地代表廣大黨員和各級(jí)黨組織的利益和要求，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。

現(xiàn)行黨章明確規(guī)定，黨的全國代表大會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。從理論上來講，作為黨內(nèi)民主制度的根本體現(xiàn)，黨代會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在它是同級(jí)黨組織中黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能定位上。

黨內(nèi)權(quán)力按照功能定位可以劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨的十七大報(bào)告明確提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。在同級(jí)黨組織中，黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高決策機(jī)關(guān)，主要針對(duì)宏觀而非微觀的、全局而非局部的、長遠(yuǎn)而非短期的重大政策立法和重要干部人事問題行使決策權(quán)：黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，既監(jiān)督黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)重大決策的執(zhí)行，也監(jiān)督黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作。

(二)黨代會(huì)功能定位的理論依據(jù)和歷史考察

黨代會(huì)功能定位的理論依據(jù)是馬克思主義的黨代會(huì)監(jiān)督思想。按照馬克思、恩格斯的建黨思想和原則，黨的代表大會(huì)既是黨內(nèi)權(quán)力的最高決策機(jī)構(gòu)，也是黨內(nèi)權(quán)力的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)，馬恩參與起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定：“中央委員會(huì)的委員只有代表大會(huì)才能罷免”，“中央委員會(huì)向代表大會(huì)報(bào)告盟費(fèi)的收支情況”?！爸醒胛瘑T會(huì)是全盟的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！纱泶髸?huì)指定為中央委員會(huì)所在地的區(qū)部選舉和補(bǔ)選；中央委員會(huì)只向代表大會(huì)報(bào)告工作。”列寧在十月革命勝利以后，從執(zhí)政黨建設(shè)的高度出發(fā)建立健全相關(guān)制度，提升黨代會(huì)的監(jiān)督質(zhì)量，從操作層面進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。他提出黨代會(huì)上不能光是炫耀成就、歌功頌德，而要善于自我批評(píng)和開展互相批評(píng)；在大會(huì)上，可以做觀點(diǎn)不同的副報(bào)告，以表達(dá)不同的意見、不同的主張，通過討論、辯論、表決，作出大多數(shù)人同意的決定等。同時(shí)，列寧還在黨代會(huì)年會(huì)制的基礎(chǔ)上開創(chuàng)了黨代表會(huì)議年會(huì)制。有利于避免黨內(nèi)權(quán)力過度集中到中央委員會(huì)。

在中國共產(chǎn)黨的歷史上，黨代會(huì)的功能定位經(jīng)歷了一個(gè)長期探索的過程。從黨的第一個(gè)章程到六大黨章都明確規(guī)定：黨的各級(jí)代表大會(huì)是同級(jí)黨組織的最高機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。從歷史情況來看，六大以前，基本做到了每年召開一次(屆)黨代會(huì)；年會(huì)制的貫徹一定程度上申明了黨代會(huì)的最高地位。為發(fā)揮其最高領(lǐng)導(dǎo)作用提供了保障。由于戰(zhàn)爭等客觀原因，中共七大直到六大結(jié)束17年以后才得以召開；在年會(huì)制難以貫徹的現(xiàn)實(shí)條件下，為充分發(fā)揮黨代會(huì)的監(jiān)督職能，七大黨章規(guī)定黨代會(huì)每三年召開一次，期間可舉行黨代表會(huì)議。1956年9月召開的黨的八大雖然將黨代表大會(huì)常任制寫入了黨章，但實(shí)際上后來也未能貫徹執(zhí)行。改革開放以后，開始了黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索。從1988年開始，中央組織部先后在12個(gè)市縣區(qū)進(jìn)行了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作；黨的十五大提出：“要完善黨的代表大會(huì)制度”；十六大報(bào)告中提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”。黨的十七大報(bào)告明確提出：“完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制”，并將這一規(guī)定寫入黨章。

(三)黨代會(huì)對(duì)“兩委”權(quán)力的監(jiān)督

黨代會(huì)對(duì)“兩委”(黨委與紀(jì)委，下同)權(quán)力的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：其一，通過黨內(nèi)選舉。即通過“兩委”成員及領(lǐng)導(dǎo)班子由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生而對(duì)其進(jìn)行有效制約監(jiān)督。其二，通過審議述職報(bào)告對(duì)“兩委”權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督，在審議過程中，黨代會(huì)對(duì)述職報(bào)告有質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)察權(quán)和否決權(quán)。其三，在“兩委”之間產(chǎn)生權(quán)力摩擦和掣肘時(shí)，將問題提交黨代會(huì)，由黨代會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決。

黨代會(huì)監(jiān)督“兩委”權(quán)力。符合權(quán)力監(jiān)督的普遍法則。權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是以權(quán)制權(quán)?！皟晌倍加牲h代會(huì)選舉產(chǎn)生，受其領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)?！皟晌睓?quán)力都來自黨代會(huì)，它們之間是授權(quán)者與受權(quán)者的關(guān)系。因此，黨代會(huì)對(duì)“兩委”權(quán)力的監(jiān)督是自上而下的監(jiān)督，是授權(quán)者對(duì)受權(quán)者的監(jiān)督，是最根本的監(jiān)督，最符合權(quán)力監(jiān)督的普遍法則。

黨代會(huì)監(jiān)督“兩委”權(quán)力，是權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的統(tǒng)一。黨內(nèi)民主與黨內(nèi)監(jiān)督密切聯(lián)系、相互依存。作為最根本的黨內(nèi)民主制度，黨代會(huì)是將黨員權(quán)利轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)權(quán)力的重要平臺(tái)和橋梁。黨代會(huì)監(jiān)督“兩委”權(quán)力，既有最廣泛最具代表性的權(quán)利監(jiān)督，又有最高監(jiān)督機(jī)關(guān)行使職責(zé)的權(quán)力監(jiān)督，是權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的統(tǒng)一體。

黨代會(huì)監(jiān)督“兩委”權(quán)力，有利于整合分散的監(jiān)督個(gè)體。個(gè)體黨員監(jiān)督“兩委”權(quán)力，屬于自下而上的監(jiān)督，必然是孤立、分散和無組織的，且具有監(jiān)督成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、效率低等不足。而通過黨代會(huì)這一平臺(tái)，可以將各分散無序的個(gè)體監(jiān)督組織形成整體合力，并轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的組織監(jiān)督，有利于通過一定制度規(guī)范形成監(jiān)督體系。

二、監(jiān)督離位：黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的現(xiàn)狀及原因

目前，黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的最大問題是監(jiān)督離位，而其背后有著制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制方面的深刻原因。

(一)黨代會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的現(xiàn)狀

1、黨代會(huì)召開前監(jiān)督準(zhǔn)備不足。監(jiān)督權(quán)不到位。黨代表是在大會(huì)召開前夕由上屆黨委會(huì)負(fù)責(zé)籌備、提名并組織選舉產(chǎn)生，他們事前沒有參與、無從知曉本屆大會(huì)的各項(xiàng)籌備情況，必要的知情權(quán)和參與權(quán)缺失。黨的重大人事和決策過程不進(jìn)行事前公開，使黨代表沒有機(jī)會(huì)進(jìn)行實(shí)踐調(diào)研和思考討論，更談不上征求廣大黨員的意見。缺乏充分的準(zhǔn)備使會(huì)前監(jiān)督無從談起。

2、大會(huì)召開過程中監(jiān)督錯(cuò)位，監(jiān)督權(quán)流于形式。黨代會(huì)召開過程中的主要監(jiān)督形式是審議“兩委”報(bào)告。由于缺少一個(gè)黨代會(huì)自身的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，不僅會(huì)前的籌備工作是由黨代會(huì)的監(jiān)督對(duì)象黨委會(huì)來做，而且黨代會(huì)會(huì)議中的一切組織工作和宣傳工作也是由被監(jiān)督者黨委會(huì)來負(fù)責(zé)，這就難免有越俎代庖之嫌。尤其是在審議“兩委”報(bào)告過程中，作為監(jiān)督者的黨代表不是在嚴(yán)格審議報(bào)告，而只是在虛心學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)報(bào)告，談成績唱贊歌的多，講問題說不足的少。在表決報(bào)告時(shí)，一般是通過舉手表決的方式，基本上都是一致通過。報(bào)告人極少受到質(zhì)詢或批評(píng)。報(bào)告也很少受到質(zhì)疑，更不要說被否決了。這種監(jiān)督角色的嚴(yán)重錯(cuò)位，致使黨代會(huì)的監(jiān)督權(quán)基本上流于形式。

3、大會(huì)結(jié)束后監(jiān)督失位，監(jiān)督權(quán)落入真空。由于黨代會(huì)尚未實(shí)行常任制，加上黨代表也未真正落實(shí)任期制，黨代會(huì)在完成換屆選舉后閉幕，在閉會(huì)期間黨代會(huì)和黨代表很難繼續(xù)行使代表權(quán)。五年閉會(huì)期間，黨代會(huì)不再開會(huì)，黨代表缺少行使監(jiān)督職權(quán)的組織載體。權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的統(tǒng)一體被分解，只剩下零散孤立的個(gè)體權(quán)利監(jiān)督。這樣，黨代會(huì)在閉幕后作為黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)被束之高閣，只剩下榮譽(yù)稱號(hào)，實(shí)際監(jiān)督權(quán)落人真空狀態(tài)。

(二)黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督離位的原因

1、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨代會(huì)監(jiān)督職能定位不明確。現(xiàn)行黨章規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)”。這一規(guī)定沒有明確最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的唯一性，也就無法突出黨代會(huì)行使最高監(jiān)督權(quán)的地位和作用，從而使黨內(nèi)實(shí)際存在兩個(gè)地位平等的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》則規(guī)定理應(yīng)被監(jiān)督的黨委會(huì)卻有“領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作”的權(quán)力，而對(duì)于黨代會(huì)的監(jiān)督，只提到“兩委”應(yīng)在同級(jí)黨代會(huì)閉會(huì)期間“根據(jù)需要將有關(guān)決策、重要情況向本次黨的代表大會(huì)代表通報(bào)”，這更加深了黨代會(huì)在理論層面上為最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位和法規(guī)層面上只是被“通報(bào)”的尷尬定位之間的矛盾，不利于現(xiàn)實(shí)中黨代會(huì)最高監(jiān)督職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2、黨代會(huì)周期長導(dǎo)致閉會(huì)期間監(jiān)督職權(quán)旁落。按現(xiàn)行黨章規(guī)定，黨代會(huì)每五年才召開一次，前一次黨代會(huì)與后一次黨代會(huì)之間周期太長，而五年之久積壓下來的許多重大問題卻要在短短的十天左右的黨代會(huì)上解決，很不現(xiàn)實(shí)。黨代會(huì)這種周期長、會(huì)期短的特點(diǎn)使其最高監(jiān)督權(quán)僅停留在理論層面，無法對(duì)五年內(nèi)黨內(nèi)權(quán)力的具體運(yùn)行情況進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督。黨代會(huì)應(yīng)有的重大職權(quán)，在閉會(huì)期間轉(zhuǎn)由黨委會(huì)實(shí)際行使，而黨委會(huì)作為監(jiān)督對(duì)象，卻在長達(dá)五年之內(nèi)實(shí)際替代黨代會(huì)掌握最高監(jiān)督權(quán)，這就使得黨代會(huì)的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)有其名無其實(shí)。

3、黨代會(huì)缺乏常設(shè)機(jī)構(gòu)致使黨代會(huì)的監(jiān)督權(quán)被虛化。作為黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的黨代會(huì)在閉會(huì)期間，沒有一個(gè)組織載體和渠道來組織整合黨內(nèi)監(jiān)督力量，只有分散無序的個(gè)體權(quán)利監(jiān)督而無強(qiáng)有力的組織權(quán)力監(jiān)督，從根本上來說就在于缺乏一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)缺乏常設(shè)機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致三個(gè)嚴(yán)重后果：一是黨代會(huì)的最高監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)由作為被監(jiān)督者的黨委會(huì)行使；二是黨代會(huì)上產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委會(huì)遇到矛盾沖突時(shí)缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制；三是黨代表任期制無法落到實(shí)處，致使黨代表成為單純的會(huì)議代表，會(huì)后既無可依靠的組織平臺(tái)，又無可支配的經(jīng)費(fèi)資源，無法有效地開展監(jiān)督工作。

4、黨代表的構(gòu)成不合理和黨代表的選舉欠規(guī)范使黨代會(huì)的監(jiān)督權(quán)嚴(yán)重弱化。作為同級(jí)黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨代會(huì)既是黨內(nèi)的最高決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又是黨內(nèi)的最高民意機(jī)構(gòu)。因此，黨代會(huì)能不能真實(shí)地反映廣大黨員的根本利益與訴求，黨代表構(gòu)成的合理與否就顯得至關(guān)重要。但現(xiàn)行黨代會(huì)代表構(gòu)成中，現(xiàn)任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)一般占到75％以上，再加上一些榮譽(yù)代表、明星代表和勞模代表，真正代表各行各業(yè)普通黨員的民意代表所剩無幾。黨代表中現(xiàn)任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部過多，必然容易造成監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象同體化，從而弱化黨代會(huì)的監(jiān)督作用。此外，黨代會(huì)的選舉欠規(guī)范。雖然從形式上看，黨代表的選舉都經(jīng)過了一定的程序，但實(shí)際操作中，整個(gè)選舉過程基本上未形成實(shí)質(zhì)性的競爭局面，絕大多數(shù)黨代表都是根據(jù)上面的意圖毫無懸念地指定當(dāng)選。這種自上而下而非自下而上的黨代表選舉很難真正代表黨心民意。黨代表選舉的不規(guī)范致使黨代會(huì)的監(jiān)督作用進(jìn)一步趨于弱化。

三、監(jiān)督到位：充分發(fā)揮黨代會(huì)監(jiān)督職能的思路

(一)明確黨代會(huì)的最高監(jiān)督地位與職責(zé)

1、健全黨內(nèi)法規(guī)，明確黨代會(huì)最高監(jiān)督地位。黨代會(huì)在黨內(nèi)理應(yīng)處于至高無上的地位，黨的其他組織和機(jī)構(gòu)都不能平行于更不能高于黨的代表大會(huì)。鑒于中共歷史上黨的代表大會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為強(qiáng)化黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督，要明確規(guī)定黨代會(huì)的最高職權(quán)地位，既然是最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，那就應(yīng)該而且只能規(guī)定一個(gè)。在總結(jié)國內(nèi)外政黨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)修改黨內(nèi)制度規(guī)范，明確規(guī)定黨代會(huì)是黨內(nèi)唯一的最高層次的監(jiān)督主體。只有這樣，才能確立黨代會(huì)作為同級(jí)黨組織最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，才能確保黨代會(huì)的最高權(quán)威性，使黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督具有權(quán)威性、強(qiáng)制性。

2、理順權(quán)力授受關(guān)系，明確黨代會(huì)最高監(jiān)督職責(zé)。按照權(quán)力授受關(guān)系：黨代會(huì)選舉產(chǎn)生全委會(huì)，全委會(huì)選舉產(chǎn)生常委會(huì)；常委會(huì)的權(quán)力來自全委會(huì)，全委會(huì)的權(quán)力來自黨代會(huì)。黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間依次是權(quán)力授權(quán)與權(quán)力受權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，受權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)定期向自己的授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行述職述廉，授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)質(zhì)詢受權(quán)機(jī)關(guān)的工作。規(guī)范有序的權(quán)力隸屬關(guān)系和述職、質(zhì)詢制度有利于保障授權(quán)者對(duì)受權(quán)者的監(jiān)督，有利于保障黨代會(huì)對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)施有效的監(jiān)督。明確權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力隸屬關(guān)系，有利于明確黨代會(huì)的最高監(jiān)督地位，從而更加明確上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、明確權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

明確黨代會(huì)最高監(jiān)督職責(zé)，重點(diǎn)在于監(jiān)督職權(quán)落實(shí)。根本上在于制度化建設(shè)。黨代表大會(huì)的籌備權(quán)、人事權(quán)和決策權(quán)等重大職權(quán)都應(yīng)由黨代會(huì)而非黨委會(huì)行使。黨代會(huì)在審議“兩委”報(bào)告和換屆選舉時(shí)，應(yīng)將監(jiān)督職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化并真正落到實(shí)處；加強(qiáng)制度化建設(shè)，建立健全代表提案和質(zhì)詢制度、代表視察制度、代表評(píng)議制度、代表聯(lián)系群眾制度、代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度和代表定期考核制度等，為黨代表的活動(dòng)提供有效的組織保障、權(quán)利保障和時(shí)間經(jīng)費(fèi)保障等。

(二)實(shí)行黨代會(huì)常任制，落實(shí)黨代表任期制

1、實(shí)行黨代會(huì)常任制，夯實(shí)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的制度基礎(chǔ)。黨代會(huì)常任制就是指黨代會(huì)“在任期屆滿之前代表是常任的，可按規(guī)定召集會(huì)議，行使黨的代表大會(huì)的職權(quán)”。實(shí)行黨代會(huì)常任制，就是要明確黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，為履行監(jiān)督職能提供強(qiáng)有力的制度保障。具體來講，就是要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)在遇有重大問題和事項(xiàng)的情況下能夠隨時(shí)召開，而非固定地每五年一次。

黨代會(huì)常任制并不等同于年會(huì)制，黨代會(huì)多久召開一次，應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)是否有重大問題需要討論和決定來確定，而非年年都要開會(huì)；也就是說，在五年換屆期間黨代會(huì)的召開要依據(jù)其有無必要性。相對(duì)于現(xiàn)今每五年召開一次的黨代會(huì)來說。雖然年會(huì)制有利于黨代會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，但在黨代會(huì)的規(guī)模過大、地方層級(jí)過多的情況下，實(shí)行年會(huì)制的成本太大，而且黨代會(huì)不同于人代會(huì)，不是每年都有那么多重大事項(xiàng)需要報(bào)告審議。

在常任制條件下充分發(fā)揮黨代會(huì)的監(jiān)督職能，關(guān)鍵之處在于充分保障黨代表的民主權(quán)利。在黨代會(huì)會(huì)議期間，常任制黨代表應(yīng)享有的權(quán)利有：聽取和審議黨委、紀(jì)委的工作報(bào)告：對(duì)黨內(nèi)重大問題進(jìn)行討論并進(jìn)行表決，形成決議：選舉產(chǎn)生出席上級(jí)黨代表大會(huì)的代表；對(duì)列入黨員代表會(huì)議的議題擁有表決權(quán)。常任制條件下的黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間應(yīng)享有的權(quán)利有：對(duì)各級(jí)黨組織貫徹上級(jí)指示精神、決議及年度計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的思想、作風(fēng)、廉政勤政等情況進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)和黨委工作部門進(jìn)行評(píng)議；開展視察、督察、專題調(diào)研，為黨委決策提供參考。

2、改革規(guī)范黨代表制度，落實(shí)黨代表任期制?，F(xiàn)行黨章明確規(guī)定，“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制”。黨代表任期制又稱黨代表常任制，是指黨代會(huì)的代表任期同它所選舉產(chǎn)生的委員會(huì)任期相同，代表資格與委員會(huì)的資格和權(quán)利同時(shí)存在。這一制度有利于黨代表的監(jiān)督職權(quán)在整個(gè)五年內(nèi)始終有效，即使在閉會(huì)期間都能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。具體思路有：

其一，改革現(xiàn)有黨代表身份結(jié)構(gòu)，增加專家型人才。要改變黨代表結(jié)構(gòu)中現(xiàn)任黨政領(lǐng)導(dǎo)官員比例過高的現(xiàn)狀，按照科學(xué)、民主原則精簡至一半以下，并相應(yīng)增加黨史黨建、行政學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)的非官員人選并使其數(shù)量增加到50％以上，切實(shí)保證非官員黨員的主體地位。力避決策者與執(zhí)行者集于一身的弊病。

其二，健全黨代表資格獲取機(jī)制，同級(jí)黨組織中黨代表不能一身二任。從權(quán)力的制約理論看，異體監(jiān)督比同體監(jiān)督更有效。要建立合理的代表資格獲取機(jī)制，避免黨代表在同級(jí)黨組織中一身兼二職。比如，同級(jí)黨代會(huì)的代表可由上屆“兩委”成員和下一級(jí)的“兩委”成員出任。但不能由同一屆和同一級(jí)的“兩委”成員出任。

其三，建立健全黨代表培養(yǎng)保障機(jī)制，使其監(jiān)督職責(zé)始終有效。要改變黨代表只在會(huì)期發(fā)揮作用的現(xiàn)狀，應(yīng)建立代表培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)能力培訓(xùn)，并給予必要的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)和工作條件保障；提高黨代表監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的主動(dòng)性積極性，使其能在黨代會(huì)閉會(huì)期間進(jìn)行深入的調(diào)研與質(zhì)詢等活動(dòng)，有效地履行對(duì)黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督的職責(zé)。

(三)設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)

黨代會(huì)實(shí)行常任制后，需要有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮黨代會(huì)在閉會(huì)期間的監(jiān)督職能。

1、從中央到縣級(jí)建立黨代會(huì)常務(wù)委員會(huì)。常務(wù)委員會(huì)(可簡稱“常務(wù)會(huì)”，以便與黨委的常委會(huì)相區(qū)別)由黨代會(huì)直接選舉產(chǎn)生，受其領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)按照精簡原則，可考慮只設(shè)置兩級(jí)機(jī)構(gòu)：一是決策性質(zhì)的常務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)閉會(huì)期間重要決策和監(jiān)督工作；二是管理性質(zhì)的書記處或者辦公廳，處理黨代會(huì)閉會(huì)期間的日常性事務(wù)。

常務(wù)委員會(huì)作為黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于避免在黨的全國代表大會(huì)閉會(huì)期間，由于其機(jī)制設(shè)置不當(dāng)而導(dǎo)致的出現(xiàn)黨代會(huì)職權(quán)被轉(zhuǎn)移和虛化狀況，有利于充分保證黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)所應(yīng)有的權(quán)威，從而更好地發(fā)揮其對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督作用。

2、明確常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。常務(wù)委員會(huì)職權(quán)由黨代會(huì)直接授予，在閉會(huì)期間其主要工作體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)“兩委”的工作。常務(wù)會(huì)對(duì)“兩委”的工作具有知情權(quán)、調(diào)研權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和巡視權(quán)等，并對(duì)其權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的矛盾與問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。二是指導(dǎo)本屆黨代表繼續(xù)履行其代表職責(zé)。三是負(fù)責(zé)籌備下次黨代會(huì)。同時(shí)，常務(wù)委員會(huì)代表本選區(qū)全體黨員利益，有責(zé)任充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，向本選區(qū)黨員通報(bào)情況，并聽取廣大黨員意見建議，接受其監(jiān)督。

對(duì)于推進(jìn)反腐倡廉體系建設(shè)，十七大報(bào)告提出要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，達(dá)到“形成拒腐防變教育長效機(jī)制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)需要開辟兩條途徑：其一，是通過加強(qiáng)黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的制度建設(shè)，從體制上增強(qiáng)拒腐防變的力度和能力；其二，是通過加強(qiáng)黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，從根本上夯實(shí)反腐倡廉的政治制度基礎(chǔ)。完善黨代會(huì)制度，加強(qiáng)黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)督，正是“從根本上更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗”的重大舉措。

充分發(fā)揮黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)督，關(guān)鍵問題是黨代會(huì)的監(jiān)督位置問題。處理好黨代會(huì)的監(jiān)督定位、監(jiān)督離位和監(jiān)督到位這三大問題，有利于黨內(nèi)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保障人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

注釋：

[1]胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話[N].人民日?qǐng)?bào).2009—1—14.

[2]中共十七屆中紀(jì)委第三次全會(huì)公報(bào)[N].解放軍報(bào)，2009—1—15.

[3]馬克思恩格斯全集[C]Ak京：人民出版社，1998(10)：745.

[4]中共十三屆四中全會(huì)以來歷次全國代表大會(huì)中央全會(huì)重要文獻(xiàn)選編[C].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003.693.

[5]高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2007—10—25.

[6][9]中國共產(chǎn)黨章程：中共十七大修改通過

[7]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例.

[8]中共中央黨校：執(zhí)政黨建設(shè)若干問題研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.119.

作者簡介：孫曉暉，中山大學(xué)教育學(xué)院博士生；郭文亮中山大學(xué)教育學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：耿超鋒