90年代以來印度的潘查亞特制度建設(shè)與政治改革

內(nèi)容提要：1992年，印度通過了第73次憲法修正案，表明印度政府高層和知識精英認(rèn)識到建立地方自治政府組織的重要性和緊迫性，將建立和完善潘查亞特制度作為印度政治改革的重大課題。該法案的通過既受到90年代初蘇東劇變的影響，也出于印度堅持的民主政治理念，同時還是推動印度經(jīng)濟發(fā)展的需要。但由于資金不足，大多數(shù)邦政府在潘查亞特組織建設(shè)中態(tài)度消極，加之廣大民眾缺乏熱情與人員培訓(xùn)不夠等原因，該過程進(jìn)行得十分緩慢和艱難。

關(guān)鍵詞：潘查亞特 地方自治 政治改革 農(nóng)村發(fā)展

1992年，印度議會通過一項重要決議，對憲法中有關(guān)潘查亞特的條款做了某些重大的修正和補充，即第73次憲法修正案。印度政府為什么要通過此修正案?其主要內(nèi)容與實質(zhì)是什么?實際進(jìn)展如何?主要的困難與障礙何在?這些進(jìn)展與挫折，說明了什么問題?這些問題已經(jīng)引起印度國內(nèi)外廣大研究者的關(guān)注與討論，本文試圖就以上問題發(fā)表一些粗淺的見解。

一、第73次憲法修正案的內(nèi)容與意義

潘查亞特在古代印度語言中意為“五老會”，由支配種姓中的年高德劭者集體負(fù)責(zé)村莊管理事務(wù)，體現(xiàn)了古代政治制度中地方自治的特征。這種治理方式在古代世界各文明區(qū)域中是普遍存在的。盡管不同文明區(qū)域國家中的中央集權(quán)的程度存在差異，但無一例外的是，中央帝國無力通過下派的官吏對地方事務(wù)實施直接的管理和控制，只要地方交夠一定數(shù)量的貢賦租稅，中央政權(quán)一般不愿也無力參與地方治理，地方村莊事務(wù)留給村莊自己處理。

1950年頒布的印度憲法中，提到與潘查亞特有關(guān)的條款只有兩處，一處在第四部分，第40款，“國家應(yīng)該采取步驟組織鄉(xiāng)村中的潘查亞特，并給它們必要的權(quán)力和權(quán)威，使它們作為地方自治單位起作用?！绷硪惶幵趹椃ǜ奖聿糠值牡?表第2分表(各邦職權(quán)表)中第5條，“(各邦擁有對)地方政府，即市法人、改進(jìn)會、縣政局、礦業(yè)調(diào)節(jié)機構(gòu)，與其他為地方自治或鄉(xiāng)村行政目的之地方機構(gòu)等的組織與權(quán)力?！敝档米⒁獾氖?，第四部分屬于“國家政策指導(dǎo)”部分。該部分屬于政策指導(dǎo)方針，不具有法律強制執(zhí)行效力，各級政府可以根據(jù)實際情況酌情處置。該部分的許多內(nèi)容比如應(yīng)保證男女公民平等享有取得充裕生活的權(quán)利，男女同工同酬，國家應(yīng)制定統(tǒng)一的民法法典，提倡用仲裁方式解決國際糾紛等等，這些條款或是顯得空洞，或是實行起來難度很大。此外，表中將地方自治和鄉(xiāng)村行政的組織與權(quán)力歸到邦職權(quán)范圍，與其說是肯定潘查亞特制度，倒不如說是強調(diào)邦政府的職權(quán)。

在20世紀(jì)50年代和70年代，印度出現(xiàn)過兩次推進(jìn)潘查亞特制度建設(shè)的運動，中央政府先后組織以巴爾萬特賴·梅塔和阿索卡·梅塔為首的委員會，調(diào)查和推動該項工作的進(jìn)展。前一次受美國的資助和推動，后一次同人民黨政府上臺有關(guān)。盡管在運動之初，在縣、鄉(xiāng)、村三級紛紛建立潘查亞特組織，但沒過多久，這些組織便大多處于自我消亡的狀態(tài)。

80年代末，拉·甘地政府試圖再次推行潘查亞特制度建設(shè)，1989年提出第64次憲法修正案，并在人民院獲得通過，但遭聯(lián)邦院的否決。拉奧政府上臺，繼續(xù)拉·甘地未競的事業(yè)，提出第73次修正案，這次獲得印度全國上下各個階層各種政治觀點的一致?lián)碜o(hù)，1992年12月在議會獲得通過。

第73次修正案在憲法中規(guī)定各邦設(shè)立縣、區(qū)(鄉(xiāng))、村三級潘查亞特，每五年進(jìn)行一次換屆選舉，潘查亞特中必須要有三分之一的代表是婦女，表列種姓和表列部落的代表人數(shù)應(yīng)不低于他們在人口中的比例。修正案還對潘查亞特的各種權(quán)利和責(zé)任，其與邦政府的關(guān)系做了規(guī)定，洋洋灑灑數(shù)千字，置于憲法的第九部分，與聯(lián)邦(第五部分)、各種邦(第六至八部分)并列，內(nèi)容涉及有關(guān)潘查亞特的定義、制度、結(jié)構(gòu)、成員數(shù)量和選舉、表列種姓、表列部落和婦女的位置保留、邦議會和國會議員在潘查亞特中的地位和作用、潘查亞特的任期、潘查亞特及其成員的爭議及其處理、潘查亞特的權(quán)力、權(quán)威和責(zé)任、潘查亞特的資金來源和資金使用審計等等，有二十余條。在附表(第11表)中具體列了十余項諸如農(nóng)業(yè)、土地改進(jìn)、土地改革政策執(zhí)行、灌溉、水資源管理、畜牧業(yè)和漁業(yè)、林業(yè)、小工業(yè)和村莊工業(yè)、農(nóng)村住房、道路交通維護(hù)、農(nóng)村電氣化、扶貧工程、教育、技術(shù)培訓(xùn)、文化活動、市場交易、衛(wèi)生、家庭計劃、婦女與兒童發(fā)展、社會福利事業(yè)、弱勢群體照顧、公共品分配制度以及社區(qū)財產(chǎn)管理等共29項內(nèi)容。其分量不可謂不大，幾乎可與憲法中有關(guān)邦的條款相比。其內(nèi)容不可謂不詳，幾乎涵蓋當(dāng)今農(nóng)村中一切事務(wù)。與1950年憲法中的寥寥數(shù)語相比，可以說是一次巨大的變革。因此，印度許多學(xué)者認(rèn)為，這實際上是要將原有的中央與邦兩級政府體制改變?yōu)橹醒胍话睢瞬閬喬厝壵w制。潘查亞特制度已被提到印度政治改革和印度穩(wěn)定發(fā)展的高度來認(rèn)識。一位印度政治學(xué)者在一篇評論印度政治改革的文章中這樣寫道：“將更多的權(quán)力與資源從聯(lián)邦下放到各邦，再從各邦下放到地方組織，扭轉(zhuǎn)目前存在的、無處不在的、并仍在日益增長中的政治與經(jīng)濟權(quán)力集中于中央政府的政客和官僚手中的狀況。如果要防止前南斯拉夫和蘇聯(lián)的因素影響印度聯(lián)邦的不穩(wěn)定，只有推動快速的和實質(zhì)性的分權(quán)。只有這樣，那些危及我們政治制度的因素才可能消除，印度才能獲救?！辫b于潘查亞特定位于“地方自治政府組織”，它被視為與印度的民主、分權(quán)與發(fā)展緊密相連，自然被人們當(dāng)作印度當(dāng)前最為重要的一項政治改革內(nèi)容加以期待。

二、90年代印度加快潘查亞特制度建設(shè)的動力

獨立以來，印度不斷嘗試推行潘查亞特制度建設(shè)，并在1992年通過第73次憲法修正案，一是說明印度認(rèn)識到地方政府組織建設(shè)對其發(fā)展的重要性和緊迫性，因而存在巨大的推動力；二是說明獨立六十余年來，潘查亞特建設(shè)的話題一再被提起，其進(jìn)展緩慢，命運多舛，說明存在眾多的阻力。

進(jìn)入90年代，印度潘查亞特制度建設(shè)獲得來自三個方面的力量推動。

首先是經(jīng)濟發(fā)展的需要。90年代印度的人口已經(jīng)近十億，長期經(jīng)濟發(fā)展緩慢使印度的政治家們下定決心推行“自由化”經(jīng)濟改革，要加快第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善民生狀況。然而印度發(fā)現(xiàn)原有的兩級政府體制無力有效發(fā)展經(jīng)濟，解決所遇到的種種民生問題。比如發(fā)展經(jīng)濟的措施之一是需要引進(jìn)外資，設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)。這就首先需要改善投資環(huán)境，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，但卻遇到了土地難以征用的瓶頸。印度各邦普遍存在人多地少的狀況，對土地所有人而言土地是一筆價值不斷攀升的不動產(chǎn)，不到萬不得已不會出售；對更多的農(nóng)民而言，他們雖不占有土地，但要依靠土地上的勞動獲得收成來維持一家的溫飽。從長遠(yuǎn)來看，越來越多的農(nóng)民依靠土地為生是與印度經(jīng)濟現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳的，也只能陷入貧困。只有讓更多的農(nóng)民從土地中解脫出來，成為從事第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動者，才能有望消除貧困，印度經(jīng)濟才能走向發(fā)展的快車道。但要發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)卻首先要農(nóng)民放棄一部分土地，因為蓋廠房、修道路都需要土地。失去土地后，相當(dāng)一部分農(nóng)民卻無法成為工廠的工人，因為大部分印度農(nóng)民缺乏文化知識與技能。因此，即使土地所有者為高額的賠償款動心，愿意賣掉土地，買地者也無法解決原土地上的勞作者的生計問題。在處理這一棘手問題時，地方政府的作用十分重要。企業(yè)家們所需的土地面積往往較大，而土地所有者又涉及千家萬戶，讓他們一家家地進(jìn)行交易談判，不僅時間長、成本高，而且可能遇到個別釘子戶造成最后整個計劃破產(chǎn)，因此他們希望政府出面。在地主和農(nóng)民一方，他們也擔(dān)心一家一戶與房地產(chǎn)商談判時，由于自己信息不靈、勢單力薄，在交易中上當(dāng)吃虧，因而也期待地方政府為他們做主。而一個邦人口多則上億，少則幾千萬，邦政府日理萬機，官僚們對地方事務(wù)不可能完全了解，地方居民也懷疑官僚們受自身利益的驅(qū)使，能否維護(hù)地方上農(nóng)民的權(quán)益。因此，一個既能熟悉情況，又受當(dāng)?shù)厝吮O(jiān)督的地方政府就成為必要。

發(fā)展經(jīng)濟的目的是使人民受益，解決民生問題越來越成為印度政府爭取民心、獲得民眾支持的前提。印度政府確實通過許多諸如擴大就業(yè)計劃、小額貸款計劃、各項水利、道路、學(xué)校、電力發(fā)展事業(yè)等來改善廣大農(nóng)村人民的生產(chǎn)和生活條件。這些計劃的實施需要當(dāng)?shù)孛癖姷姆e極參與和監(jiān)督。比如發(fā)放小額貸款問題，這是涉及千家萬戶農(nóng)民能否發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富奔小康的大問題。貸款發(fā)給誰，如何監(jiān)督獲得貸款的農(nóng)戶將錢花在生產(chǎn)而不是生活消費上，如何保證農(nóng)民能及時還貸，這些僅靠銀行部門是不夠的。銀行考慮的更多的是還貸能力的問題，因此更愿意將錢貸給農(nóng)村的富農(nóng)而不是急需貸款扶持的貧農(nóng)：一些獲得貸款的農(nóng)戶將錢用于還債、婚喪嫁娶，甚至轉(zhuǎn)手變?yōu)榘l(fā)放高利貸的資金，將貸款用于他途的做法在印度是相當(dāng)普遍的。這就使得中央政府改善民生的良好愿望落空。

其次，推行地方自治政府組織建設(shè)是民主國家的追求。印度從獨立開始就決心實行民主制度，幾十年來，除70年代出現(xiàn)短暫的緊急狀態(tài)時期外，幾乎不間斷地進(jìn)行全國大選。在允許新聞出版自由，組織政黨和結(jié)社的自由，立法、行政、司法三權(quán)分離等方面，印度在亞非拉新獨立國家中成果顯著。印度因而自詡為世界上最大的民主國家。然而，如果將目光從中央移到廣大農(nóng)村，就會立即發(fā)現(xiàn)印度民主的不足。印度的民主基本上是上層精英享有的特權(quán)。普通農(nóng)村老百姓有選舉權(quán)，但所要選的人并不一定能代表自己的利益；言論自由只對上層精英有意義，居住在廣大窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)民的聲音無法被人傾聽；法律面前人人平等固然是公認(rèn)的準(zhǔn)則，但農(nóng)民缺乏財力付諸法律手段解決問題，而且即使付出金錢也不一定能解決問題。印度法院的積案之多聞名于世。長期以來，印度的民主實質(zhì)上是一種精英的民主。

實際上，世界上現(xiàn)有的民主都是精英民主，人民當(dāng)家做主的民主概念尚只是一種理想，民主因而應(yīng)該被理解為是一個過程，在此過程中，越來越多的人參與到?jīng)Q策的過程中，廣大民眾能越來越有效地對掌權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督。如果這樣理解民主進(jìn)程，應(yīng)該看到印度民主的進(jìn)程是不斷地在推進(jìn)的。這同獨立幾十年來印度社會，尤其是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷有關(guān)。獨立之初，印度農(nóng)村受控于大地主，他們憑借自己傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟與文化資源優(yōu)勢實行對村莊的支配，害怕推行潘查亞特制度會損害自己的利益。隨著柴明達(dá)爾制度的廢除和綠色革命進(jìn)程，不在村的大地主在農(nóng)村中的影響受到削弱，他們或者出賣土地，或者轉(zhuǎn)營工商業(yè)，或者謀求一官半職。取代他們填補農(nóng)村權(quán)力真空的是中等農(nóng)民階層。他們在土地改革中擴大了土地，憑借自己的經(jīng)驗與資金優(yōu)勢在綠色革命中獲得發(fā)展。其親屬以及自身多受過教育，在城里從事各種職業(yè)。因此他們有一個關(guān)系網(wǎng)，能及時獲取各種信息，越來越具有爭取自己權(quán)利的意識。對他們而言，問鼎中央和邦一級的政治權(quán)力可能尚力不能及，而參與縣、區(qū)(鄉(xiāng))、村的事務(wù)不僅可能，而且十分必要。一個社會的穩(wěn)定和活力不在于消除精英與非精英的差別，而要保持精英的流動，只要社會上存在流動的機會與可能，一個原處于社會低層的人通過自身奮斗，進(jìn)入更高的層次，多少改善自己的生活狀況，那么人們對該社會就會存在信心，也就有活力。另外，印度社會長期受種姓制度的制約，這種由出身決定身份的制度妨礙了社會流動，因而在外人眼中，傳統(tǒng)印度社會缺乏創(chuàng)新的活力。獨立后，印度政府宣布歧視賤民為違法，并為表列種姓和表列部落提供各種扶助政策。這些政策的實行雖不足以造成一場社會革命，但對這些階層的政治意識覺醒起了推動作用，在這些階層中也涌現(xiàn)出一大批精英人物。

總之，越來越多的印度人意識到自己的權(quán)利。他們不再只是選舉要他們選的人，而是要選能代表自己利益的人；他們不再只是受眾，他們要發(fā)出自己的聲音。來自底層的精英們要分享政治權(quán)力，那么就需要為他們提供施展抱負(fù)的空間和舞臺。在此意義上，縣、鄉(xiāng)、村潘查亞特組織建設(shè)正當(dāng)其時。

再次，印度90年代潘查亞特制度建設(shè)還受到國際大氣候變動的影響。眾所周知，80年代末90年代初發(fā)生蘇東劇變。印度盡管自詡為民主國家，但沒有像一些西方國家那樣幸災(zāi)樂禍，相反卻感到危機，并進(jìn)行深刻反思。因為獨立以來，印度在經(jīng)濟上是模仿蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟，政治上的聯(lián)邦制同蘇聯(lián)具有許多相似之處。蘇聯(lián)的解體為印度敲響了警鐘。印度各界逐漸在通過改革來消除印度面臨的經(jīng)濟和政治危機上達(dá)成共識，這便是在經(jīng)濟上放棄“計劃經(jīng)濟”思維，采取“自由化”經(jīng)濟發(fā)展模式；在政治上，則加快推行以權(quán)力下放為主要特征的潘查亞特制度建設(shè)。

無論是經(jīng)濟自由化還是政府權(quán)力下放都是一種意識形態(tài)的重大轉(zhuǎn)變。獨立之初，印度國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為要擺脫落后挨打的狀態(tài)，必須盡快工業(yè)化，而且工業(yè)化不能再走西方之路。他們向往蘇聯(lián)的工業(yè)化模式，通過中央計劃推行工業(yè)化的目標(biāo)。印度同蘇聯(lián)一樣，國內(nèi)存在眾多民族，蘇聯(lián)聯(lián)邦模式既保證中央對地方的控制，又有效獲得地方對中央的認(rèn)同，這曾讓許多印度政治家羨慕不已。因此，計劃經(jīng)濟和中央集權(quán)的聯(lián)邦制是獨立后印度政治經(jīng)濟的兩大支柱。但是，到了80年代，越來越多的人對計劃經(jīng)濟的現(xiàn)狀與前景感到不滿與擔(dān)憂，他們越來越多地開始談?wù)摲謾?quán)而不是集權(quán)，認(rèn)識到許多弊端例如低效、權(quán)力尋租式的腐敗都是權(quán)力過分集中造成的。

另外，印度的聯(lián)邦制并沒有很好地解決地方分離主義問題。蘇東的經(jīng)歷提供了橫向的比較，而印度自身的經(jīng)歷則提供縱向經(jīng)驗。早在50年代就有學(xué)者預(yù)言印度巴爾干化的危險，然而這種危險并沒有成為現(xiàn)實，其中很大的原因在于印度中央政府在解決地方分離主義的挑戰(zhàn)時，不是簡單地使用強硬措施，而是使用分化瓦解的手段。如50年代，印度南方地區(qū)因強制推行印地語問題出現(xiàn)分離主義運動，聲言要建立獨立的達(dá)羅毗荼斯坦。印度中央政府采取建立語言邦的方法，將南方地區(qū)變?yōu)樘┟谞柤{杜、卡納塔克、安得拉、喀拉拉四個語言邦，這些地區(qū)的政治激進(jìn)分子隨即忙于爭奪這些邦中的權(quán)力位置。從此，達(dá)羅毗荼運動銷聲匿跡，不再對印度的統(tǒng)一形成威脅。印度的政治家們也期待著，一旦潘查亞特制度建立起來，各地的政治精英分子會忙于在地方政治舞臺上活動，各邦難以形成一致的政治力量，來挑戰(zhàn)中央政府的權(quán)威，有利于避免東歐國家和蘇聯(lián)的命運。這讓我們回想起當(dāng)年英國殖民者為了應(yīng)付印度風(fēng)起云涌的民族主義運動，打出憲政改革的旗號，在30年代推行建立中央與邦的二元政府的做法。因此，90年代印度政府進(jìn)一步以三級政府來代替兩級政府的體制，有受分權(quán)發(fā)展的時尚理念影響的因素，也有防止地方分離主義勢力坐大，維護(hù)印度統(tǒng)一的目的。

三、潘查亞特制度建設(shè)進(jìn)展緩慢的原因

可以說，潘查亞特制度設(shè)計在理論上沒有明顯問題，但實行起來卻異常艱難。在第73次憲法修正案通過前的幾十年中及其通過后的十余年中，情況沒有太大的變化。根據(jù)印度研究者們的分析，潘查亞特制度建設(shè)中經(jīng)常遇到如下方面的困難。

首先是資金方面的困難。建立和完善縣、區(qū)(鄉(xiāng))、村三級政權(quán)組織需要大量的資金投入。按照每個村級潘查亞特有5－10名成員、區(qū)(鄉(xiāng))級有15－20名成員、縣一級有近40名成員的標(biāo)準(zhǔn)，全國各級潘查亞特成員加在一起會是個龐大的數(shù)字。即使不給他們每人發(fā)工資，總要給他們一定的補貼和活動經(jīng)費。可能花費更多的是一些與發(fā)展項目有關(guān)的投入。沒有發(fā)展項目，潘查亞特就如同沒有了靈魂。這些錢很大程度上要靠中央和各邦政府的撥款。印度在90年代曾面臨嚴(yán)重的財政危機，近些年經(jīng)濟雖然加速發(fā)展，但要完全靠撥款解決仍有很大難度。而要靠地方自行征收稅費加以解決也存在兩方面的問題：一是涉及同中央與邦稅源分割的問題，二是增加新的攤派會加劇地方社會的矛盾。比如旁遮普邦曾想通過征收房屋費來解決，結(jié)果難以收齊。西孟加拉邦按照土地占有和財產(chǎn)征收，引起有錢人的不滿。

其次，邦政府在潘查亞特組織建設(shè)中起關(guān)鍵作用，但卻往往態(tài)度消極。邦一級政府領(lǐng)導(dǎo)人已習(xí)慣于干預(yù)并決定純粹屬于地方的事務(wù)，不愿放棄所有與之相關(guān)的權(quán)力。而對于官僚體制中的官僚而言：他們將潘查亞特制度看作是對自己地位和事業(yè)前途的威脅。潘查亞特制度建立，意味著相當(dāng)一部分的邦一級政府的功能和作用要下放給潘查亞特，邦一級的政府官員數(shù)量要相應(yīng)削減。在邦一級工作的官員就不能僅僅對上級主管部門負(fù)責(zé)，而是同時接受各級潘查亞特的監(jiān)督和評價。地方官員與民選的潘查亞特成員之間必然要有一個磨合的過程，其中難免產(chǎn)生沖突。職業(yè)官員大多受過良好教育，具有專門的技術(shù)技能，而潘查亞特成員大多屬于政治活動分子，他們在決策和處理問題時，考慮更多的是地方利益之間的平衡，而相應(yīng)地將效率與職業(yè)操守)孜在次要地位。官員們看不起地方潘查亞特成員，后者則指責(zé)前者漠視地方社區(qū)的利益，雙方之間的摩擦經(jīng)常發(fā)生。官員們普遍不愿將自己的人事關(guān)系下放到地方，他們愿意歸屬于各自原來的部門。比如說一位電力部門的官員，他當(dāng)然希望自己是一名單純的電力部門的官員，能夠充分享受電力部門的種種好處。一旦自己被迫在或退休或服從調(diào)動成為地方潘查亞特政府中的一名職員之間做出選擇，他就會做出激烈反應(yīng)。這些官員也都有自己的工會組織，他們的反應(yīng)不會只是個人的行為。而邦政府又往往以“維護(hù)社會和諧”為借口，暫時中止改制的過程。因此，實行潘查亞特制度十余年來，邦政府的機構(gòu)和人員規(guī)模不僅沒有縮減，反而繼續(xù)在擴大、增加。荷蘭學(xué)者李頓教授因而說：“經(jīng)驗表明，潘查亞特的制度化完全取決于邦政府，憲法修正案通過前是這樣，通過后也還是這樣，潘查亞特是否能成為第三級政府很大程度上取決于各個邦政府推動分權(quán)化的意愿和能力?！绷硪晃挥《妊芯空咭舱J(rèn)為：最終的事實是，無論有關(guān)潘查亞特的立法是多么的明智和完善，邦政府不會自愿地將有效的政府權(quán)威下放給潘查亞特。只有當(dāng)存在強大的、持續(xù)的、來自下面的壓力時，他們才會這樣做，不幸的是，在任何邦里，都不存在這樣做的證據(jù)。

再次，廣大民眾熱情不高與人員培訓(xùn)不夠的問題。不是所有人都認(rèn)識到了潘查亞特制度建設(shè)的重要性與緊迫性。相當(dāng)多的人，包括普通老百姓對潘查亞特的發(fā)展存在種種疑慮和擔(dān)心，有些擔(dān)心不能說沒有道理。比如，潘查亞特制度被設(shè)計為更能反映民眾的利益，并可克服官僚制度的種種弊病，但它畢竟是一級政府，不是非政府組織，即使是非政府組織，有誰能肯定它就必然為當(dāng)?shù)厝说睦娣?wù)。再有，早先人們擔(dān)心地方權(quán)貴可能利用潘查亞特來為自己服務(wù)，這種可能性沒有完全消失，對有些邦的調(diào)查表明，潘查亞特的主席幾乎毫無例外地是擁有大量土地的人，這種狀況，又怎能保證當(dāng)年安貝德卡爾所擔(dān)心的事不發(fā)生，他擔(dān)心地方上的高級種姓把持潘查亞特欺壓賤民。還有，中央給地方放權(quán)，同時，中央可能借機放棄原先對地方發(fā)展的種種扶助，老百姓可能尚未享受到分權(quán)帶來的好處，卻要先失去原先來自中央和邦政府的資助。還有人擔(dān)心地方自治政府是否能夠比中央和邦直接治理更有效率，擔(dān)心隨著該制度的推行會加劇地方上的黨派爭斗，不利于社會發(fā)展。以上原因，使得第73次修正案成為自上而下的一種政治改革努力，它目前主要在知識界得到熱烈的反響，而廣大的農(nóng)村民眾普遍缺乏熱情。

同時，潘查亞特制度本身有一個不斷完善的過程。被選人各級潘查亞特的成員對潘查亞特的功能、作用，權(quán)利和義務(wù)，自己如何服務(wù)，如何提高自己的參政議政的能力等，有一個培訓(xùn)和鍛煉的過程。比如，按規(guī)定，潘查亞特內(nèi)必須有三分之一的代表是婦女。這些婦女代表原先多為家庭婦女，缺乏在大庭廣眾下參政議政的勇氣與毅力，她們之所以當(dāng)選很大程度上是由于其丈夫、父親或兄弟的鼓勵、支持及影響力。她們要靠家庭成員讀報紙文件，了解國家和地方事務(wù)，靠他們出主意。能力的養(yǎng)成和提高，需要一定的時間去接受培訓(xùn)與實踐的磨煉。

綜上所述，第73次憲法修正案的通過，說明印度政府高層和知識精英認(rèn)識到了建立地方自治政府組織的重要性和緊迫性，建立和完善潘查亞特制度已是印度政治改革的重大課題，改革的方向不可能變更，但由于以上的困難、障礙與阻力，該過程也將是緩慢的。一篇登載在《經(jīng)濟與政治周刊》上的研究文章因而得出這樣的結(jié)論：“潘查亞特的黎明尚未到來”。