歐盟的環(huán)境權保護

環(huán)境權的定義，一般來說，是根據(jù)《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》，“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”。從具體內(nèi)容看，主要包括環(huán)境資源的使用權、環(huán)境狀況知情權、環(huán)境事務參與權、環(huán)境侵害請求權等諸項權利。

歐洲在建設綠色歐洲的進程中，通過相關的法律、法規(guī)，以及具體的行動計劃，把對公民的環(huán)境權保護落到了實處。

環(huán)境使用權的保護——

“每個人都應該生活在良好的環(huán)境中”

環(huán)境使用權是公民環(huán)境權的最基本內(nèi)容，歐盟及歐洲各國通過制定法律、法規(guī)以及一系列具體的政策和手段，在各個層面上對該項權利進行了保護。

作為基本權利，無論是歐洲共同體條約還是歐洲人權條約都沒有明確規(guī)定環(huán)境權。環(huán)境權間接地體現(xiàn)在其他與環(huán)境保護密切相關的權利中，如《歐洲人權公約》中規(guī)定的生命權、財產(chǎn)權、私人生活和家庭生活權等。又如《歐洲社會憲章》第三條規(guī)定“安全和健康的工作條件權”，其第一和第二款強調(diào)了各締約國必須制定、執(zhí)行和定期審查關于職業(yè)安全、職業(yè)健康及工作環(huán)境的連貫的國家政策，其目標是為了改善職業(yè)安全和健康，還有第11條的“健康保護權”等，都涉及到了環(huán)境對健康的影響問題。

在歐洲共同體的法律中也已經(jīng)存在著基本環(huán)境權的要素。雖然在歐洲一體化的早期，環(huán)境權的保護問題并沒有引起各成員國的充分注意，但是為了減少因各成員國執(zhí)行不同的環(huán)境政策而給自由貿(mào)易造成的壁壘，歐共體的法律法規(guī)中還是涉及到大量的環(huán)境保護問題。如，歐洲共同體條約第100條和第235條規(guī)定都涉及到歐共體各成員國在制定相關政策尤其是環(huán)境政策時的限制，成了制定環(huán)境政策合法性的依據(jù)。在歐洲共同體條約第43條的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施以及第84條第二款有關防治超音速飛機噪音污染的措施等規(guī)定中也涉及到環(huán)境問題。

這種限制還體現(xiàn)在一些具體的條約中，如在1957年制定的《歐洲原子能共同體條約》中，提到必須“建立統(tǒng)一的安全標準，以保護工人和大眾的健康”，規(guī)定“每個成員國應建立必要的設施，對空氣、水和土壤中的輻射水平進行不間斷的監(jiān)測，以確保遵守上述基本標準”。條約還要求每個成員國必須“向委員會提供與處理任何形式放射性廢料計劃相關的一般性數(shù)據(jù)，以便讓委員會確定這種計劃的實施是否會導致另一成員國的水、土壤或領空受到放射性污染”。據(jù)統(tǒng)計，自1967年到1994年，有400多個涉及環(huán)境的立法措施出臺，其中1994年就有48項。1987年生效的《單一歐洲法》是歐共體環(huán)境政策發(fā)展史上影響最大的一個里程碑，該法令納入了一個獨立的環(huán)境編，從而為共同體環(huán)境政策提供了正式的法律基礎。1992年簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》首次在核心條款中明確把環(huán)境保護列為歐盟的宗旨和目標之一。1997年的《馬斯特里赫特條約》對歐洲共同體條約中的環(huán)境條款作了重大修改，使環(huán)境保護成了歐洲共同體的基礎，并且確立了環(huán)境政策與其他政策的協(xié)調(diào)。

這樣，在共同體法律的層面上為公民的環(huán)境權保護提供了保障，其目標就是使人們生活在一個良好的環(huán)境之中。為此，歐盟還制訂與實施了一系列的行動計劃，采取不同的手段，協(xié)調(diào)環(huán)境政策與其他政策的關系，使歐盟越來越走向“綠色”。

環(huán)境信息權的保護——“知而后行”

環(huán)境信息權是指公民依法享有的從法定公共機構取得有關環(huán)境保護信息的權利。賦予公民環(huán)境信息權是確保公民理解信任和有效參與的必要條件，因此，“為了保證為公共部門所掌握的環(huán)境信息能夠被自由地公開和傳播”，1990年歐共體發(fā)布了90/313/EEC號文件，即有關自由獲取環(huán)境信息的指令，這是歐共體在環(huán)境保護方面的一項重要立法。該指令對具體的信息、提供信息的途徑、費用、申訴、時限及監(jiān)督等都做了詳細規(guī)定。它首先明確了公眾環(huán)境知情權和政府責任，指出任何自然人、法人都有獲得環(huán)境信息的權利。除了立法和司法機關，其他的國家性、地區(qū)性、地方性的公共管理機構，包括私人的環(huán)境保護實體都有義務向公眾提供信息。同時指令還規(guī)定了詳盡的申請程序。當公民的申請被無理拒絕、不理不睬或者答復不完整時，可以在相關的國內(nèi)法體系內(nèi)，尋求對該決定的司法救濟。指令中還對環(huán)境信息的定義和可以拒絕提供信息的例外情況進行了說明，并要求所有的歐共體成員都必須在1992年12月31日之前把歐共體的指令轉(zhuǎn)化成各個國家的法律、法規(guī)或者行政規(guī)定。這個指令的出臺，推動了環(huán)境管理的公開化，為公民的進一步參與提供了良好的條件。

繼歐共體90/313/EEC號指令之后，對環(huán)境信息公開規(guī)定得較為完善的國際社會立法當推《奧胡斯公約》，即《關于在環(huán)境事務中獲得信息及其決策過程中公眾參與、獲得司法公正的公約》。該公約是歐洲經(jīng)濟委員會環(huán)境政策委員會于1998年6月25日在“歐洲環(huán)境”第四次部長級會議上通過的，有39個國家簽署，截至2001年11月已有17個國家批準生效。與歐共體90/313/EEC號指令相比較，《奧胡斯公約》在環(huán)境信息權方面有諸多突破，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，注重權利的真實實現(xiàn)。公約規(guī)定各個締約國應當采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施，包括實施執(zhí)法來建立和維護落實公約的法律框架。公共部門不僅僅是消極地接受申請，而是要努力促使信息被有效獲得。

第二，環(huán)境信息的界定更加寬泛。關于環(huán)境信息的含義，《奧胡斯公約》作了相當寬泛的界定：是指包括環(huán)境、生物多樣性（含轉(zhuǎn)基因生物）的狀況和對環(huán)境發(fā)生或可能發(fā)生影響的因子（包括行政措施、環(huán)境協(xié)議、計劃項目及用于環(huán)境決策的成本——效益和其他基于經(jīng)濟學的分析及假設）在內(nèi)的一切信息。這一定義還涵蓋了就受到或可能受到環(huán)境條件或作用于環(huán)境的因子、行為或方法的影響而言的人類健康與安全、人類生活條件、文化景觀和建筑物的狀況。

第三，對不予公開的例外以及說明拒絕理由的方式規(guī)定了額外的限制。比如90/313/EEC指令中規(guī)定，只要是“影響公共安全的信息”，都可以被拒絕。而公約認為環(huán)境信息只有在“公開會嚴重危及公共安全”的情況下才能夠被拒絕。至于說明拒絕理由的方式，公約強調(diào)應該采取“限制性方式”，并說明“公開涉及的公共利益以及所要求的信息與影響環(huán)境的排放之間的聯(lián)系”。

第四，提供信息的時限縮短。在90/313/EEC指令中強調(diào)公共機構對于公眾信息要求應盡快答復，最長期限不得超過兩個月。在公約中把期限縮短為1個月，只有當要求“數(shù)量巨大而又復雜的信息”時才是兩個月的時間。

第五，清楚地說明了信息收費問題。每一個國家都可以允許公共管理機構在不超過合理的數(shù)量范圍內(nèi)收取費用，但收費情況應讓申請者了解。

為了鞏固歐共體90/313/EEC指令執(zhí)行的成果并與《奧胡斯公約》協(xié)調(diào)，歐盟于2000年6月通過了新的《環(huán)境信息公開指令》。該法令在環(huán)境信息范圍、公共機構范圍、時限等多個方面對90/313/EEC指令進行了修改，使其與《奧胡斯公約》保持一致。歐盟認為，自由獲取公共權力機構所掌握的信息是環(huán)境法實施與監(jiān)督的一個前提條件，公共權力機構有義務傳播環(huán)境信息。2003/4/EC指令對環(huán)境事務的主管機構在環(huán)境信息披露方面做了規(guī)定，擴展了信息提供水平，以確保環(huán)境信息的系統(tǒng)獲得和傳播。

歐盟對成員國政府在環(huán)境信息披露的行為也進行了規(guī)范，規(guī)定成員國必須確保：在尋求信息獲得方面向公眾提供官方支持；公共權力機構的名單是公眾可得的；獲得環(huán)境信息的權利能得到有效的運用。

顯然，以上指令的出臺，為公眾提供了充分的環(huán)境信息獲得權利，從而為公民積極參與環(huán)境決策提供了條件。

環(huán)境參與權的保護——

“群眾是環(huán)境事務的真正主人”

環(huán)境參與權是公眾參與環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境決策的權利?！秺W胡斯公約》除了規(guī)定環(huán)境信息權以外，還強調(diào)了環(huán)境參與權，其對環(huán)境決策的參與從以下幾個方面做了規(guī)定：

第一，公眾對具體環(huán)境活動決策的參與。在對環(huán)境有影響或者有潛在影響的活動中，必須建立保證公眾參與的可靠程序。在公約的附件1中，明確列出了已經(jīng)對環(huán)境有影響或者有潛在影響的活動，同時指出，一切對環(huán)境有重大影響的活動、工程，都應當接納公眾的參與。

第二，公眾對與環(huán)境有關的規(guī)劃、計劃和政策決策的參與。公約規(guī)定，應建立一種制度 框架，以保證公眾參與與環(huán)境有關的宏觀計劃和政策決策。這一制度應該是透明的，保證參與的有效性。

第三，環(huán)境法律、行政法規(guī)的決策以及執(zhí)行過程中的公眾參與。公約規(guī)定，國家應努力推進公眾在適當階段參與環(huán)境行政法規(guī)和法律的決策及執(zhí)行，特別是以下問題在公眾的參與方面尤為重要：其時間表必須適合公眾參與的需要；草案應當公布或者通過一定的形式使群眾知情；保證公眾有直接的或者通過其代表參與評論的機會。

為了具體實施《奧胡斯公約》，歐盟還專門發(fā)布了關于環(huán)境決策過程中公眾參與的2003/35/EC指令，其中對公共權力機構在環(huán)境事務決策參與中的作用做了規(guī)定。指令強調(diào)，成員國必須做到以下幾條：告知公眾有關這類計劃和規(guī)劃或它們的修改與評估提案的信息；在關于計劃和規(guī)劃的決策形成之前，當所有的選擇公開時，公眾有權表達他們的意見；在形成決策時，應當考慮公眾參與的結果，最后決策應盡可能考慮公眾參與的成果；在仔細檢查公眾所表達的意見后，盡力告知公眾決策以及決策所依據(jù)的理由，包括公眾參與程序方面的信息。

另外，歐盟在公眾參與環(huán)境問題上，充分關注各種協(xié)會、組織和團體的作用，尤其重視非政府組織的作用。歐盟認為，非政府組織（NGO）系統(tǒng)地參與環(huán)境政策的制定與實施過程具有重要的意義，歐盟法令無條件地承認其參與權。近年來，歐盟出臺了促進NGO活動的計劃，加強地方或地區(qū)小型協(xié)會在環(huán)境法實施中的作用。在2002—2006年間，歐盟用于資助NGO的總預算達到3200萬歐元。

環(huán)境救濟權的保護——“沒有救濟就沒有權利”

環(huán)境救濟權是指公民、法人或者其他組織依法享有的通過法定程序阻止環(huán)境違法行為、保護自己環(huán)境利益的權利。在歐盟的相關法律中，它包括了環(huán)境申訴權、環(huán)境起訴權、環(huán)境賠償權等內(nèi)容。

從環(huán)境申訴權看，公民可以向歐洲執(zhí)委會申訴，要求執(zhí)委會采取措施，制止和糾正成員國的違反共同體環(huán)境法的行為。如果成員國不遵守共同體法，并且其他途徑不能奏效時，委員會可以根據(jù)共同體條約的相關條款向歐洲法院起訴。

從環(huán)境起訴權看，如果成員國政府違反共同體環(huán)境法，侵害了公民的合法權益，該公民可以向成員國法院起訴。公民的起訴應當以直接有效的共同體法律條款為根據(jù)，即使這些條款與成員國法律沖突。根據(jù)共同體法律的優(yōu)先性，共同體指令的效力等級高于與其沖突的國內(nèi)法。當成員國違反了直接有效的共同體指令，就可能產(chǎn)生賠償責任。

為了更好地保護公民的環(huán)境救濟權，在1998年的《奧胡斯公約》中，特別規(guī)定了司法公正的內(nèi)容，并且出臺了關于司法公正的COD/2003/246決定，與另兩個指令一起，構成了歐盟支持環(huán)境保護中的公眾參與的三支柱，即信息獲得、決策參與、司法公正。其中關于司法公正的規(guī)定強調(diào)，如果公眾擁有足夠的利益或者表明他們的權利受到了影響，成員國應確保公眾成員有權對不遵守環(huán)境法的行動或疏忽啟用行政或司法程序；如果獲取信息的權利受到了侵害，在適當條件下依據(jù)國家法令完全可以啟用審查程序；如果在參與程序中受到了侵犯，也應確保獲得司法公正。司法公正還適應有關爭議的解決，這類爭議涉及由于個人或公共權力機構違反國家有關環(huán)境的法令而引起的行為或疏忽。

2004年10月簽署的《歐盟憲法條約》中，也涉及到了環(huán)境訴訟權的問題。首先，擴大了環(huán)境行政訴訟的主體范圍，規(guī)定任何自然人或法人“可以就針對其通過的或與其具有直接且特定聯(lián)系的法令，或直接關系到其本人但未明確實行方法的規(guī)章提起訴訟”。其次，司法審查的范圍擴大至歐盟理事會。當歐盟機構違反法令規(guī)定不作為時，自然人和法人有權向法院提起訴訟。接受司法審查的客體從歐盟委員會、歐洲議會和部長理事會，擴大至包含歐盟理事會在內(nèi)的所有歐盟機構和辦事部門。雖然《歐盟憲法條約》最終因被法國和荷蘭全民公決否決而陷入僵局，但2007年12月簽署的《里斯本條約》，保留了其主要革新內(nèi)容。

所謂“沒有救濟就沒有權利”，歐盟對環(huán)境救濟權的規(guī)定，為環(huán)境權其他內(nèi)容的實現(xiàn)提供了保障，從而使環(huán)境權的保護真正落到了實處。

總之，通過一系列的環(huán)境法律以及司法實踐，歐盟在環(huán)境權的保護方面已經(jīng)取得了一系列的成效。公民環(huán)境權保護的出發(fā)點與歸宿點，正是為了達到人與自然的和諧相處。因此，歐盟在此方面的成就將帶給我們很多有益的啟示。

（作者系華東理工大學人文科學研究院副教授）

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