中央代發(fā)地方債：怎么發(fā)怎么花怎么還

對2000億地方債使用效果的評估和施工的監(jiān)控，是保證這筆資金能夠完全償還，起到經(jīng)濟作用的一個最重要的條件。風險在于如果在前期論證不足。對以后財政還款付息會造成一定的壓力。因此要特別強調(diào)監(jiān)管和審計。

不發(fā)地方債中央財政壓力太大

主持人：作為4萬億經(jīng)濟刺激的一部分，有關地方債即將發(fā)行的消息引起廣泛的討論。相關報告也已在2月25日至28日十一屆全國人大常委會第七次會議上聽取審議。您認為地方債通過實施的可能性大不大?

楊志勇：現(xiàn)在地方政府財政問題很大，如果不讓地方政府發(fā)債的話，目前看來沒有更好的辦法。如果要找其他的途徑，無非有兩個。第一是增加財政轉(zhuǎn)移支付。從1月份的數(shù)字來看，中央財政沒有辦法做到這一點。以前總是說用增收部分擴大轉(zhuǎn)移支付，今年看來，已經(jīng)非常難了。

另外一個就是分稅制改革，重新調(diào)整稅種，劃分給地方更多的稅項。這兩個從現(xiàn)在來說，都很難做到。在這種情況下，如果不能給地方政府提供更多的財源的話，地方政府就會想其他的方法找財源。其他所有的形式就會變得更加不規(guī)范。

陳新平：有關地方政府發(fā)債的爭論在中國一直存在。在中國的國情下，地方政府投資沖動一直較大，一旦讓地方政府發(fā)債，投資沖動更難以控制。因此我國《預算法》也規(guī)定，不允許地方政府發(fā)債，搞赤字。

現(xiàn)在受國際金融危機的影響，有必要刺激中國經(jīng)濟的發(fā)展，所以有關發(fā)放地方債的討論再度升溫。不過現(xiàn)在提出來的辦法是由中央政府“代發(fā)代扣”，由中央政府代發(fā)地方債，地方政府承擔還本付息責任，及時上交本息、發(fā)行費等資金。未按時上交的，在辦理年度結(jié)算時，中央財政與地方財政結(jié)算時如數(shù)扣繳。在目前整個大的宏觀經(jīng)濟條件下，這是刺激宏觀經(jīng)濟發(fā)展的手段之一。

劉桓：地方債最終通過的可能性是極大的。地方發(fā)債這個議題已經(jīng)討論很多年了，這些年沒有通過主要還是立法問題。中國自1981年恢復國債發(fā)行以來，都是中-央債，地方?jīng)]有債權也沒有稅權。這是由我們國家長期以來的財政預算和支出體系所決定的。但是這次允許地方發(fā)債一個重要的背景是，為了刺激經(jīng)濟，中央追加了投資四萬億元。

如果這四萬億元造成的財政負擔都由中央來承擔的話，會造成很大的壓力，因此我們要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。讓地方承擔一定的債務的負擔，同時也享受債務資金使用的好處。所以發(fā)債現(xiàn)在看來是必然的。

越發(fā)達地區(qū)稅收下滑越嚴重

主持人：1998年出現(xiàn)金融危機我們是通過擴大發(fā)行國債的方法進行經(jīng)濟刺激。此次考慮發(fā)行地方債。它的必要性在哪里?

楊志勇：由中央政府以“代發(fā)代扣”的形式發(fā)放地方債，我們在1998年已經(jīng)有了經(jīng)驗，基本模式是一樣的?，F(xiàn)在就是看在分配機制上會有什么變化。

現(xiàn)在地方政府的財政壓力受國際金融危機影響確實比較大。簡單地說，1994年分稅制之后，很大的財力都是集中在中央的，哪怕是發(fā)達地區(qū)的地方政府，從預算內(nèi)獲得的財力也是有限的。而且很多地方，演變出來一種土地財政模式——賣地，獲得國有土地轉(zhuǎn)讓費收入，然后土地開發(fā)獲得營業(yè)稅、契稅等各方面的收入?，F(xiàn)在不好賣了，收入就開始下降，而且越發(fā)達地區(qū)這個問題越嚴重。

陳新平：現(xiàn)在中國的經(jīng)濟受到了整個國際宏觀經(jīng)濟的影響，地方政府如果要刺激當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展需要相應的資金支持。

過去地方政府都是靠土地財政刺激地方政府經(jīng)濟的，現(xiàn)在房價也在下降，地方財力和幾年前相比下降比較大。這樣的話，作為刺激中國經(jīng)濟的措施或者手段，地方債是可以考慮的。目前的方案是在中央政府代發(fā)代扣的方式下進行，風險還是可控的。

主持人：與國債相比，作為一種新的嘗試。地方債的優(yōu)勢在哪里?此次國家考慮用“代發(fā)代扣”的方式進行發(fā)放，主要的考慮是什么?

楊志勇：地方政府現(xiàn)在的情況是這樣，它的隱性規(guī)模遠遠高于現(xiàn)在即將發(fā)放的規(guī)模。分稅制改革之后，地方政府應該獲得地方發(fā)債權，但是中央政府沒有賦予地方這個權力。但是地方通過種種形式所形成的實際債務規(guī)模誰也沒有說得很清楚。地方政府往往不是直接出面去借款，而是通過其他城建公司、項目公司去借。這些債務都是由地方政府施加影響，并最終承擔義務的。還有一些，地方政府辦工程，但是施工之后欠錢不還，這個最終也會形成債務。像這樣的債務規(guī)模實際上是很難統(tǒng)計清楚的。地方政府自己也很難搞清楚。在這種情況下，讓地方政府直接去發(fā)債就會形成很大的風險。

假設這個地方的債務特別重，債務還不了，債券發(fā)行了幾年之后，要償本付息，如果是中央政府代借代還，最后就是中央政府和普通老百姓之間形成債權債務關系。政府之間的關系可以由政府自己去處理。

另外，各地情況不一樣，發(fā)債的規(guī)模會有影響，另外如果由中央政府出面去發(fā)債，發(fā)債的規(guī)模也會比較大。

現(xiàn)在金融危機的背景下，如果中央不提供這樣的融資渠道，讓地方政府發(fā)債，地方政府可能會隱性發(fā)債，制造出更大的危機。

陳新平：首先從法律上講，中國是不允許地方政府搞赤字和發(fā)債的。在西方發(fā)達國家，地方政府是允許發(fā)債的?，F(xiàn)在有個特殊的背景就是國際金融危機，經(jīng)濟刺激計劃需要有資金來源，它為地方發(fā)債提供了余地或者說空間。

與國債不同，地方債的償還義務主要由地方政府來承擔，發(fā)債的規(guī)模也需要根據(jù)相關需要來進行，這對地方政府也是一個約束。如果現(xiàn)在還采取1998年的做法，擴大發(fā)行國債的規(guī)模，向各個省市分配資金規(guī)模的話，地方政府就沒有償還債務的壓力。從這個意義上講，地方債可以增加地方政府的壓力，提高資金使用的效率。

另外，地方債的發(fā)行也會增加使用資金的靈活性。以往國債發(fā)多少，發(fā)不發(fā)，地方政府是沒有任何發(fā)言權的，在制定地方經(jīng)濟發(fā)展決策的過程中，是不能考慮通過發(fā)債這種途徑來籌集資金的。允許地方政府發(fā)債，在資金的使用安排上，會在一定程度上增加地方的靈活性。

如果是國債資金，其使用是要受到嚴格限制的，是地方債的話，在資金的具體使用上，相對而言，地方應有更大的靈活性。國債還是要發(fā)，并且相對于幾年前經(jīng)濟形勢比較好的時候規(guī)模也會放大。

劉桓：之所以地方債采取財政代發(fā)的形式，我認為有兩個含義，一個是有利于監(jiān)管，一個是有利于債券信用等級的提高。債券在我國是有市場的，市場的表現(xiàn)和它的等級有信用關系。地方政府發(fā)債等級較低，中央政府發(fā)債等級較高。發(fā)債在我們國家看來是大勢所趨。這是第一步，第二步是我們要單獨探討地方政府自行發(fā)債的權力。

項目監(jiān)控決定債權使用效果

主持人：擬審議的地方債的規(guī)模在2000億左右。這個規(guī)模是怎么匡算出的?它的分配機制會是怎樣的?

楊志勇：這個我不好預測，我不知道這些項目會跑到哪里去，怎么個用法。因為投到不同地方拉動是不一樣的。

上一次1000億元應該主要是跟項目走，這一次可能是更多用于基礎設施建設和民生。但是因為都沒有看到很具體的方案，也沒有辦法進行系統(tǒng)比較。2000億元現(xiàn)在的投向不是很清楚，目前只是有一個原則，投資地方自有項目還是中央政府項目，這些都還不是很清楚。

最終的債務還是要根據(jù)償債能力來分配。如果像一些西部的省份沒有償債能力，償不了的話最終還是要由中央來承擔。這樣的話，還不如中央政府對它來進行轉(zhuǎn)移支付。如果東部地區(qū)，在經(jīng)濟下行的時候有資金缺口，無力還債，但是一旦經(jīng)濟開始好轉(zhuǎn)，就可以償付債務。而且東部地區(qū)的恢復能力要比西部地區(qū)恢復得快。

中國省份貧富差距的問題不會因為發(fā)放地方債而加劇。

陳新平：我不清楚2000億元規(guī)模具體是怎么匡算出的。在分配上，我覺得首先是需要傾向有償債能力的地方。

地方債是以地方政府為償債主體的債務，所以首先要考慮發(fā)行人有沒有償債能力，沒有償還債務能力的主體去發(fā)債，將會引發(fā)債務風險。

我個人認為還是要和地方的償債能力掛起鉤來，傾向于一些償還能力比較強的省市發(fā)債。地方債主要是為地方公共產(chǎn)品的提供而籌集資金，對那些經(jīng)濟稍微落后地區(qū)的資金需求，可以通過適當傾斜分配國債資金加以解決。

不過，這樣就會產(chǎn)生一個矛盾，越是條件不發(fā)達的地方越需要錢，如果地方債指標分配到那些發(fā)達省市，如果向它們傾斜，真正經(jīng)濟比較困難地方的發(fā)債指標就會較少，目前的方式應該也是屬于一個試驗的階段，要兼顧風險控制和資金需求兩方面的平衡。

劉桓：債務是由哪個地方發(fā)行，哪個省償還，這是由項目決定的。我們不會吃大鍋飯，也不會平均分配。比如這個項目是哪個省的，我們就要哪個省進行債務的發(fā)行和償還，省份的還款能力也是由項目本身的經(jīng)濟效益決定。它不會用于經(jīng)費性開支，或者沒有還款能力的開支。

這次發(fā)債就形式來說，沒有改變中央發(fā)債的形式，只不過償還的主體由中央政府變成地方政府。當然受益也主要是地方政府受益。只是這方面有變化，債券的其他特征和要求都沒有變。

我們要強調(diào)的是這2000億元債券使用效果的評估和施工的監(jiān)控，這點是保證這筆資金能夠完全償還，起到經(jīng)濟作用的一個最重要的條件。

風險在于如果在前期論證不足，對以后財政還款付息會造成一定的壓力。因此要特別強調(diào)的是監(jiān)管和審計，按照我們的理解，這次采用中央代發(fā)的形式，讓中央政府擔任這筆債務的最終擔保人，也是為了避免地方政府使用項目造成損失。

主持人：如何控制風險并保證募集資金用于政府規(guī)定項目?

楊志勇：對地方政府來說，這2000億分到各個省之后，監(jiān)督資金是用來做什么項目，是否跟民生相關還是比較容易的。但是，地方政府自己的錢用到哪些方面就不是很清楚了。

陳新平：這個必須要做到。國債主要投向基礎性、公益性領域，這些領域收益比較低，私人企業(yè)不愿意投資。地方債也是一樣，其募集的資金也要投向商業(yè)機構(gòu)不太愿意投資的領域，如基礎設施、環(huán)境保護、基礎教育等收益性低的領域。提供公共產(chǎn)品是政府的職責，地方債是履行這種職責的融資手段之一。

在地方債方案出臺之后，會有一系列的監(jiān)管和償還實施細則出臺。這包括發(fā)行資格的認定，規(guī)模的確定，資金的投向以及資金的償還等。

劉桓：這個不用擔心，我們國家是有相關的預算來進行約束的。

地方自行發(fā)債尚需明確自主程度

主持人：如果未來地方政府真正具有資格發(fā)債，我們還面臨哪些障礙?

楊志勇：地方債最終的落實還牽涉到預算法的修改，前幾年就已經(jīng)有所討論，當時就提到要給地方政府發(fā)債權，但是給哪一級地方政府發(fā)債一直有爭論。從整體上說，如果地方政府想借錢，需要知道它的信譽怎樣，地方政府現(xiàn)在的信息不是很透明，所以還只能是采取由中央代發(fā)的辦法。

自主到什么程度現(xiàn)在還沒有定論。比如美國的地方政府可以自主發(fā)債，如果不能支付，就可以申請破產(chǎn)，日本的地方政府如果還不起地方債，上一級政府或者中央政府會代替還。但是代替的前提是，地方政府發(fā)放地方債需要上一級政府或者中央政府批準。

即便是允許地方政府發(fā)債，也會有不同模式，我們需要哪一種，還是需要做進一步的研究。

編輯 王誠誠