世界主要國家和地區(qū)中小學(xué)教科書管理制度及其對我國的啟示

【摘 要】教科書對教育有重要影響，世界各國普遍重視教科書管理問題。本文分析和總結(jié)了世界主要國家和地區(qū)教科書的管理制度及其主要特征，并結(jié)合我國教科書建設(shè)現(xiàn)狀，建議要在堅(jiān)持教科書多樣化政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)教科書審查和選用管理，從制度層面進(jìn)一步完善我國的教科書管理體系。

【關(guān)鍵詞】教科書 管理制度

【中圖分類號】G512【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1006－9682（2009）01－0079－03

【Abstract】Textbook is one of the very important factors in education system. This article introduced the mail polices of textbook management in some countries and regions， whice will give us some inspiration for Chinese textbook management.

【Key words】Textbook Management policy

作為重要的教育載體，教科書直接影響學(xué)校教育的質(zhì)量，在教育中具有不容忽視的作用。世界各國都非常關(guān)注教科書的管理問題，并通過多種措施和制度，確保教科書的質(zhì)量，完善教科書的審查與選用。分析世界主要國家和地區(qū)的教科書管理制度，將有助于我們更好地把握國際教科書管理制度的總體趨勢，對于我國的教科書管理工作具有積極的借鑒意義。

一、世界主要國家和地區(qū)教科書管理制度

1．美 國

美國沒有統(tǒng)一的課程標(biāo)準(zhǔn)，各州自己制定本州的標(biāo)準(zhǔn)。教科書一般由民間的出版社主要依據(jù)各州的課程標(biāo)準(zhǔn)和需求來決定教科書的編寫與出版，為取得盡可能大的市場份額，出版社在組織教科書編寫時會主要依據(jù)幾個大州的課程標(biāo)準(zhǔn)和教科書需求。

從教科書的評估和選用來看，美國沒有全國性的教科書評審機(jī)構(gòu)，教科書評估與選用依各州情況而定。在50個州中，有的由州一級教育機(jī)構(gòu)來評估與選用教科書，有的則由各學(xué)區(qū)和學(xué)校自行決定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國有20多個州實(shí)行州級教科書審定制度。盡管程序各有不同，但總體包括審查和決策兩個階段。其中，首先由州課程委員會組織教師和各學(xué)科的專家成立審查小組，對教科書的社會內(nèi)容、教育內(nèi)容等進(jìn)行審核，意見確定后，匯報給課程委員會，由課程委員會向州教育局推薦審定。同時，全州設(shè)立若干教科書展覽中心，展出所有送審的教科書，征求公眾對教科書的評價意見。在此基礎(chǔ)上，課程委員會綜合各方面意見，向州教育局提出選用建議，最后由州教育局決定選定的教科書推薦書目，供本州各學(xué)區(qū)選用。而在美國的其他州，教科書的評估與選用權(quán)限則下放到學(xué)區(qū)乃至學(xué)校，但也強(qiáng)調(diào)要先評審后購買。不少學(xué)區(qū)評審教科書時所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)很細(xì)致，涉及教科書的內(nèi)容結(jié)構(gòu)是否符合課程要求及其科學(xué)性、時代性等，編寫、設(shè)計(jì)的科學(xué)性，以及是否涉及種族、性別、文化等方面有關(guān)的爭議問題，也要考慮價格等。只有通過評審的教科書才能被選用。在評審之前，各出版社須填寫評估申請表格，并嚴(yán)格禁止把教科書直接賣給學(xué)校。對于那些已獲得審查通過的教科書，如有人提出異議，則需重新評估。

從教科書供應(yīng)來看，美國主要是實(shí)行教科書無償出借制度，也有個別州部分無償或有償使用，這主要由各州根據(jù)情況自己決定或個別由學(xué)校決定。

2．英 國

自由選擇制、自由發(fā)行制是英國教科書制度的特色。英國在歷史上長期沒有全國通行的課程和教學(xué)大綱，但有統(tǒng)一性階段考試。因此，傳統(tǒng)的教科書編著常常會受到統(tǒng)一性考試的試題或其出題要目的影響，選用則主要是由老師決定。在英國，教師一直享有比任何其他國家教師更大的在課程設(shè)置、教科書和教學(xué)方法選用等方面的自治權(quán)。

自1989年起，英國所有公立學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一課程，取消了英國教師作為主要力量影響課程的傳統(tǒng)自由，許多課程決策權(quán)收回中央政府，削弱了教師及地方教育當(dāng)局在課程決策方面的權(quán)限，但具體到選用何種教科書來實(shí)施課程這個層面，權(quán)力仍然主要在學(xué)校，特別是教師。

在英國，教科書的選用實(shí)際上聽?wèi){各校的自由。在學(xué)校的管理規(guī)則中，規(guī)定其為校長的權(quán)限者居多，但校長并非因此就自行決定，他仍然會征詢教師的意見。因此，英國中小學(xué)教科書的選用方法，各校仍有不同。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，在中等學(xué)校中，大致由學(xué)科主任決定或負(fù)有較大的教科書決定權(quán)。至于小學(xué)則較為分歧，有的是校長具有主要權(quán)利，有的則由校長、教師協(xié)商決定。在英國，選用教科書問題似乎并不是特別重要。教科書在展覽中心或教師中心展出，教師可以自由地研究。一旦選用后，教科書由學(xué)校訂購，一次購入，各校根據(jù)本校財(cái)源的情況、學(xué)校的方針，決定新教科書的周轉(zhuǎn)率，以及教科書選購的種類。教科書免費(fèi)租借給學(xué)生使用，用完歸還，壽命一般為5～6年。

3．法 國

法國有全國統(tǒng)一的教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱，但在國家一級上不設(shè)任何教科書評審和起草機(jī)構(gòu)，不實(shí)行教科書審定制度，沒有中央級統(tǒng)一的教科書編寫機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)教科書的編寫、出版與審定，教科書的編寫是由商業(yè)性出版社組織和約請社外作者來完成的。用法國教科書研究專家肖班的話說，“國家對其沒有任何控制措施，在教科書出版之前、之中、之后都是如此”。更需注意的是，這樣自由發(fā)展的教科書市場并沒有和教育質(zhì)量的保證之間發(fā)生沖突。

在法國，教師和家長都對教科書的選擇有發(fā)言權(quán)，但教師起決定性作用。當(dāng)一個年級有幾個平等班并有兩個以上相同任課教師時，學(xué)校會要求教師們協(xié)商選擇教科書。當(dāng)教師們對教科書選擇出現(xiàn)意見不一致時，校長會責(zé)成學(xué)科教學(xué)小組根據(jù)學(xué)校獲得的撥款數(shù)額和課程標(biāo)準(zhǔn)對教師選用的教科書把關(guān)，做出最終決定。一般而言，學(xué)校教師對教科書的使用有很大的選擇自由與彈性。對于教科書的依靠程度也因人而異，原則上只要不偏離教學(xué)目標(biāo)與整體教學(xué)理念，或國家意識形態(tài)即可自由發(fā)揮。為配合開放式的教科書使用原則，教師的教學(xué)與選擇或評價教科書的能力頗為重視，因此教科書評價能力的培養(yǎng)一并列入國家教育規(guī)則中，即教科書的評價能力亦屬于師資訓(xùn)練的基本能力之一。

法國教科書費(fèi)用由國民教育部負(fù)責(zé)提供。對初級學(xué)校實(shí)行教科書免費(fèi)供應(yīng)制度。從1980年以后，初中的教科書也開始免費(fèi)供應(yīng)，但中學(xué)教科書免費(fèi)的范圍只限于一定科目。教科書一般4～5年更新一次。

4．德 國

德國是一個聯(lián)邦國家，教科書由各州自行管理。各州對教科書的要求、審查、選用等都有明文的規(guī)定，教科書的出版和編寫本身是自由的，但任何教科書都要符合州的教學(xué)大綱，要通過州文化教育部的核準(zhǔn)后才可進(jìn)入具體選用環(huán)節(jié)。

在德國，教科書的最終選擇權(quán)也在教師，教師從州文化教育部提供的教科書目錄中選擇教科書。出版社在很大程度上都與教師保持著密切聯(lián)系。出版社營銷人員的主要工作任務(wù)就是和教師接觸，了解目前教師的需求，給教師介紹他們的教科書。例如在黑森州，依據(jù)州《學(xué)校法》的規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部的全校教師大會和專業(yè)教師會議掌握教科書選用的決定權(quán)。其中，前者決定選用教科書的基本原則，后者則負(fù)責(zé)做出有關(guān)選用各學(xué)科教科書的具體決定。具體地講，在考慮財(cái)力及教學(xué)需要的條件下，由專業(yè)教師會議從州文化部提供的教科書目錄中選用合適的教科書。

德國總體實(shí)行教科書的免費(fèi)供應(yīng)制度，但在部分州則只對低收入家庭學(xué)生免費(fèi)供應(yīng)。

5．日 本

與歐美國家不同，日本教科書管理實(shí)行的是國家審定制。日本《學(xué)校教育法》規(guī)定，學(xué)校內(nèi)使用的教科書必須通過文部省的審查或由文部省自己編著。不過，近年來在學(xué)校中使用的大多數(shù)教科書是經(jīng)文部大臣授權(quán)，由出版商出版的。由文部省自己編著的教科書僅限于高中階段的少許職業(yè)科目和特殊學(xué)校的盲、聾和其他殘障學(xué)生。

在日本，只有通過文部省審查的教科書方可進(jìn)入選用環(huán)節(jié)。按照規(guī)定，地方公立學(xué)校教科書的選用機(jī)構(gòu)是所轄區(qū)的市町村教育委員會或都道府縣教育委員會，國立及私立學(xué)校的教科書由該校校長決定。日本的教科書選用使用的是廣域地區(qū)統(tǒng)一方式，即在同一個教科書選用區(qū)域內(nèi)要選用相同的教科書。

自1963年起，日本政府為國立和地方公立及私立學(xué)校的全部義務(wù)教育階段的在校生免費(fèi)提供教科書。義務(wù)教育學(xué)校教科書的發(fā)行者，依照免費(fèi)措施法，采取指定制度。未接受文部大臣指定者，不得發(fā)行教科書。高中教科書的發(fā)行則無特別的規(guī)定。按照規(guī)定，出版商要將教科書的價格報文部大臣批準(zhǔn)，文部大臣會向出版社通告教科書價格的上限。

6．韓 國

韓國對不同的教科書采取不同的管理辦法。根據(jù)2002年的總統(tǒng)令，韓國的教科書分為三類。一類是國家教科書，它的編寫、出版、選用等完全由國家教育部規(guī)定和控制，著作權(quán)也歸教育部所有。近年來，韓國縮小了國家教科書的范圍，從原來包括所有的小學(xué)和中學(xué)的歷史、國語、道德課程所用教科書縮小到高級中學(xué)和特殊學(xué)校使用的這些科目的教科書。二是檢定教科書。相對而言，這類教科書一般由民間編寫，但必須通過教育部的審定。目前，隨著韓國教科書管理制度的進(jìn)一步開放和改革，此類教科書的比例越來越大。三是認(rèn)定教科書。此類教科書由地方教育委員會認(rèn)可、備案就可以，由學(xué)校、地方教育委員會和省教育廳提出相關(guān)要求而定，相當(dāng)于我們的地方課程。

一般而言，韓國每5年組織一次對教科書的審定。具體作法是由一個國家認(rèn)定的機(jī)構(gòu)公布教科書的要求以及標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)教科書進(jìn)行審查。通過審定的教科書，就可以在封面右上角印上教科書的標(biāo)志和審定通過日期正式出版，供學(xué)生使用。

對于國家教科書，全國必須使用。而檢定教科書和認(rèn)定教科書的選用權(quán)力則在地方教育當(dāng)局和學(xué)校。韓國的小學(xué)教科書由政府免費(fèi)供應(yīng)，中學(xué)教科書則采用有償使用的制度。

7．香港地區(qū)

香港地區(qū)在統(tǒng)一的課程綱要指導(dǎo)下，鼓勵多樣化的教科書編寫和出版。各類教科書編成后都要送給教育署審查，教育署每年都將一份經(jīng)過審查后認(rèn)為可用的教科書書目送到各學(xué)校，并在教育署的網(wǎng)上發(fā)表，供各個學(xué)校選用。推薦書目中同一科的教科書可能有好幾種甚至10 多種，是由不同的書店或出版社編印發(fā)行的。還有一些甚至是外國的出版社在外地編印的。

香港一般是由校長決定選用教科書，沒有太多的分歧意見。在部分學(xué)校，也有教師自主選擇教科書。

8．臺灣地區(qū)

臺灣地區(qū)的教科書制度經(jīng)歷了從“統(tǒng)編制”到“審定制”的變化?！敖y(tǒng)編制”時期只有“一綱一本”，由編譯館統(tǒng)一編寫各學(xué)科綱要，以及編輯出版教科書。20世紀(jì)80年代末，臺灣地區(qū)逐步開放教科書市場，統(tǒng)編制改為審定制。1989年首先開放中學(xué)藝能科（音樂、美術(shù)等）、活動科（體育等），1990年開放選修科和非聯(lián)考科目，1991年開放小學(xué)部分科目，1996年小學(xué)所有科目逐年開放為審定制。臺灣地區(qū)中學(xué)教科書由編譯館負(fù)責(zé)審查，小學(xué)教科書由教師研習(xí)會負(fù)責(zé)辦理，都不設(shè)專門的機(jī)構(gòu)，審查委員和內(nèi)地一樣均為兼職。

教科書的選用權(quán)在學(xué)校和教師。實(shí)際上，因改革不久，加上教科書的銷售涉及龐大的商業(yè)利益，致使選用權(quán)問題產(chǎn)生爭議，各地做法不一。有些縣市由縣市政府邀各校代表組成選購委員會，全縣市統(tǒng)籌采購；亦有些縣市將全縣市學(xué)校劃分成若干區(qū)，建立區(qū)選購委員會或小組，分區(qū)聯(lián)合選擇采購；另有些縣市開放由各學(xué)校自組評選小組選購之。1999年修正公布的教育法第八條規(guī)定：“國民小學(xué)及國民中學(xué)之教科圖書，由學(xué)校校務(wù)會議定辦法公開選用之?！币来四壳暗姆ǘㄖ贫?，是以各學(xué)校為選用主體，而且選用辦法須經(jīng)學(xué)校校務(wù)會的通過，這有助于教科書選用的公開化、透明化、制度化和專業(yè)化。據(jù)臺灣學(xué)者2000年4月進(jìn)行的調(diào)查，全臺25個縣市中，除金門縣仍實(shí)施聯(lián)合選購，基隆市于各學(xué)校選用書單后由市政府辦采購手續(xù)外，其余均已由各學(xué)校自行選購和采用。中國臺灣地區(qū)各縣市政府主管教育行政機(jī)關(guān)大都規(guī)定成立教科書選用委員會來進(jìn)行教科書的評選工作。

二、世界主要國家和地區(qū)教科書管理制度對我國的啟示

我國長期實(shí)行國家統(tǒng)編教科書制度。在上個世紀(jì)90年代，為了適應(yīng)不同地區(qū)的需要，曾出現(xiàn)過一批一綱多本的教科書。為更好地構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的基礎(chǔ)教育教科書建設(shè)體系，從根本上引入教科書建設(shè)競爭體制，自2000年初開始，由國務(wù)院體改辦牽頭，教育部、國家計(jì)委、新聞出版總署共同參與，以降低中小學(xué)教科書降格為切入點(diǎn)，對中小學(xué)教科書的管理體制進(jìn)行了充分的調(diào)研，并在調(diào)研基礎(chǔ)上由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了各部委聯(lián)合下發(fā)的11個相關(guān)文件，對中小學(xué)教科書管理工作進(jìn)行了一系列重大改革，核心是確定了中小學(xué)教科書建設(shè)要實(shí)行國家基本要求指導(dǎo)下的教科書多樣化政策。

自2001年開始，在國家相關(guān)文件的指導(dǎo)下，我國逐步改變了以前統(tǒng)編教科書的格局，采取國家課程由教育部統(tǒng)一組織教科書審查和公布目錄的做法，通過審查的不同版本的教科書由地方選用，教科書的出版和選用呈現(xiàn)出了多樣化的局面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2007年底，我國共有83家出版社出版了相關(guān)科目的教科書，除極個別科目外，絕大多數(shù)科目都有2個以上的品種，同時教科書的使用也呈現(xiàn)出了多樣化的格局，并初步形成了幾個優(yōu)勢品牌。教科書多樣化政策的推行，對推動我國教科書建設(shè)，服務(wù)教育，尤其是提高我國教科書建設(shè)能力，起到了非常積極的作用。

但與此同時，也必須清醒地看到，由于教科書建設(shè)涉及的環(huán)節(jié)較多，各方面的經(jīng)驗(yàn)不足，加之相關(guān)制度和配套措施不健全，在教科書編寫、審查、出版、選用和發(fā)行等各個環(huán)節(jié)中都還存在不少問題，有些問題甚至已經(jīng)影響到了教科書的可持續(xù)發(fā)展。為此，教科書到底應(yīng)怎樣管理成為了社會各界關(guān)心的話題。我們認(rèn)為，分析世界各國和地區(qū)教科書管理的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其總體特征，可以為我們解答此問題提供一定的參考。從世界主要國家和地區(qū)的教科書管理實(shí)踐來看，我們不難發(fā)現(xiàn)以下幾個總體的特征。

第一，教科書管理權(quán)限越來越開放與分散。即便是以前實(shí)行統(tǒng)編教科書的國家和地區(qū)，也在逐漸地部分或全部開放教科書的管理。在多數(shù)國家和地區(qū)，教科書的選用，甚至包括審定下放的趨勢都比較明顯。學(xué)區(qū)、學(xué)校甚至教師、家長有了越來越多的教科書決定權(quán)。

第二，對教科書的管理主要集中在審查和選用兩個環(huán)節(jié)。審查主要是決定教科書進(jìn)入市場的資格問題，主要解決的是教科書的質(zhì)量問題。而選用則集中在程序、環(huán)節(jié)和辦法上，以確保選用的公開和公平?？梢姡瑢彶楹瓦x用是教科書管理的需要特別關(guān)注的關(guān)鍵控制點(diǎn)。

第三，鼓勵教科書多樣化和市場充分競爭。除個別國家部分教科書由國家統(tǒng)一外，總體看各國鼓勵各種力量參與教科書編寫和出版，并通過各種措施使審查通過的教科書有公平的選用機(jī)會。各國家和地區(qū)教科書一綱多本的情況十分普遍。尤其需要關(guān)注的是，分析現(xiàn)有的市場格局可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過充分的市場競爭，目前不少國家和地區(qū)的教科書出版雖然有很多出版社參與，但已經(jīng)相對集中，都不同程度地出現(xiàn)了教科書出版集中在幾個大的出版社的現(xiàn)象。

結(jié)合我國的實(shí)際情況，分析各主要國家和地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，我們建議：

第一，進(jìn)一步堅(jiān)持多樣化的政策。多樣化政策是我國教科書管理的基本政策和原則。教科書多樣化對教育發(fā)展、教學(xué)建設(shè)的積極作用，在我國得到了初步的驗(yàn)證，并已經(jīng)在世界各國長期的管理中得到了充分的驗(yàn)證。特別是在中國這樣一個人口眾多、地域遼闊、差異顯著的國家，教科書的多樣性更是一個現(xiàn)實(shí)的需要，是實(shí)施有效教育的基本保證，也是進(jìn)一步培養(yǎng)和提高我國教科書編寫、出版能力的基本要求。為此，從國家管理的層面，需要進(jìn)一步完善相關(guān)的制度和機(jī)制，要在各個層面確保教科書多樣化政策能真正落到實(shí)處，特別是要確保每個通過國家審查的教科書都能有一定數(shù)量的使用，嚴(yán)厲打擊惡意壟斷，真正實(shí)現(xiàn)多樣化。只有這樣，通過多樣化和有序的競爭，我國的教科書才可能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量這一目標(biāo)。

第二，進(jìn)一步規(guī)范教科書的審核。目前，國家級的教科書審查制度是比較切實(shí)可行的選擇，但需要進(jìn)一步制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范教科書審查的程序、標(biāo)準(zhǔn)和人員資格，確保審查通過的教科書質(zhì)量過硬并各有特色，力爭實(shí)現(xiàn)教科書真正的多樣性，避免低水平重復(fù)。同時，要通過有效的措施防止教科書出版、編寫中的投機(jī)行為和短期行為，適當(dāng)延長一套審查的過程，確保教科書研發(fā)的正規(guī)性和嚴(yán)肅性。此外，要通過科學(xué)的評估體系、制度化的審查和有效的制度保障，建立教科書的流動機(jī)制，鼓勵優(yōu)秀教科書，淘汰劣質(zhì)教科書。

第三，進(jìn)一步規(guī)范教科書選用管理。應(yīng)逐步規(guī)范選用過程，而不是通過回收教科書選用的權(quán)力來回避目前存在的問題。要通過有效的法律法規(guī)、規(guī)范的程序和科學(xué)的評估督察，確保選用過程的公開、透明和廉潔，特別是需要逐步淡化各級行政力量在教科書選用中的作用，消除地方壟斷、行政權(quán)力對教科書選用的干擾。只有這樣，才能逐步實(shí)現(xiàn)教科書市場的良性競爭。

當(dāng)然，教科書管理是一個系統(tǒng)工程，涉及的部門繁多，需要各方面的緊密合作。但在堅(jiān)持教科書多樣化政策的前提下，抓住教科書審查和選用兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范管理，切實(shí)推進(jìn)教科書多樣化政策的順利實(shí)施，應(yīng)該是我國教科書管理制度努力的方向。

參考文獻(xiàn)

1 課程教材研究所.教材制度改革篇.北京：人民教育出版社，2004：934

2 課程教材研究所.教材制度改革篇.北京：人民教育出版社，2004：886～892