對基層政府行政問責(zé)的幾點(diǎn)思考

摘 要:十七大報(bào)告中提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府。以責(zé)任控制權(quán)力，是最根本也是最有效的權(quán)力控制措施。因此，建設(shè)責(zé)任政府，限制政府的權(quán)力，必須重視行政問責(zé)制的建設(shè)。近年來，基層政府也開展了各具特色的行政問責(zé)活動(dòng)，進(jìn)行了積極的探索，并取得了一定的成效。但是，基層行政問責(zé)仍存在諸多困難和問題，亟待改進(jìn)。

關(guān)鍵詞:基層政府;行政問責(zé);公民參與;問責(zé)法制

文章編號(hào):978-7-80712-402-3(2009)03-071-03

十七大報(bào)告中提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府。以責(zé)任控制權(quán)力，是最根本也是最有效的權(quán)力控制措施。建設(shè)責(zé)任政府，限制政府的權(quán)力，必須重視行政問責(zé)制的建設(shè)。行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效制度。自2003年8月國內(nèi)首個(gè)政府行政問責(zé)辦法——《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)之后，相繼天津、重慶、成都等也都出臺(tái)了行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定，使我國行政問責(zé)制的實(shí)踐向前推進(jìn)了一大步。再到2008年“問責(zé)風(fēng)暴”席卷全國，問責(zé)范圍之廣，所涉官員級別之高，都堪稱前所未有。這樣的“問責(zé)風(fēng)暴”，固然有利于鞏固人民群眾對黨和政府的信任，樹立黨和政府的執(zhí)政形象，對各層級的官員也起到了一定的震撼和警示作用。然而，如果僅僅追求一種風(fēng)暴效應(yīng)，而不重視建立健全完善的穩(wěn)定的具有可操作性的制度，無論這樣的風(fēng)暴再多、再大，也只不過是短期效應(yīng)，不可能從根本上解決我國公務(wù)員隊(duì)伍中長期存在的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和能力素質(zhì)等方面的突出問題。與全國轟轟烈烈的問責(zé)風(fēng)暴相比，基層政府的問責(zé)更顯不足，而基層政府的行政問責(zé)正是問責(zé)常態(tài)化、制度化的基礎(chǔ)，因此，我們必須強(qiáng)化基層政府的行政問責(zé)。

一、存在問題

我國行政問責(zé)制尚不完善，基層政府的行政問責(zé)更是處在起步階段。當(dāng)全國的行政問責(zé)正在強(qiáng)力推進(jìn)的時(shí)候，一些基層政府的行政問責(zé)在實(shí)施過程中卻面臨著這樣或那樣的困境。分析其遇到的問題，主要由制度供給的缺失、基層人際關(guān)系的影響、基層行政人員服務(wù)觀念淡薄等幾個(gè)方面的因素造成。

1.制度供給的缺失。人們的任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都離不開制度，什么事能做，什么事不能做，實(shí)際上是一個(gè)制度問題。制度是“為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則”。[1] 縣級行政問責(zé)作為公共管理活動(dòng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，受制于我國行政管理體系和制度是否完善。制度的缺失表現(xiàn)在:一是沒有制度。相關(guān)的公共管理制度還沒有真正建立或完善，如政府的職能定位、績效評價(jià)機(jī)制、科學(xué)的選人用人機(jī)制、責(zé)任制約機(jī)制、媒體監(jiān)督機(jī)制、政府與公眾的溝通和互動(dòng)機(jī)制等。二是制度滯后。由于政府自身改革落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，制度創(chuàng)新不足，行政管理的相關(guān)制度明顯落后于現(xiàn)實(shí)，不能與時(shí)俱進(jìn)。三是制度不落實(shí)。由于多種因素制約，許多制度掛在墻上、寫在紙上、講在嘴上，難以落實(shí)和執(zhí)行，制度的執(zhí)行效果自上而下呈遞減效應(yīng)。

2.人際關(guān)系的制約。在我國，人際關(guān)系的倫理色彩非常明顯，重感情、尚人倫、講關(guān)系、愛面子，以各種介質(zhì)如同學(xué)、地緣、業(yè)緣、親緣、戰(zhàn)友等結(jié)成普遍而廣泛的非正式群體，并依此區(qū)分成不同層次結(jié)構(gòu)的“圈子”，最終形成以個(gè)人為中心的人際關(guān)系的“差序結(jié)構(gòu)”。在這種倫理秩序中，親疏有別、遠(yuǎn)近分明的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)決定著相應(yīng)的行為結(jié)構(gòu)。人們根據(jù)“圈子”關(guān)系判斷所謂的“自己人”和“外人”，形成一種心照不宣的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[2] 在縣級，“熟人社會(huì)”的特征更加明顯，監(jiān)督主體和客體處于同一系統(tǒng)內(nèi)，彼此有著千絲萬縷的聯(lián)系，在一些潛規(guī)則的作用下，不講原則講人情，不講是非講關(guān)系，不講正氣講和氣現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了行政問責(zé)的實(shí)施。

3.基層行政人員服務(wù)觀念淡薄。與基層政府職責(zé)多而雜、工作量大對應(yīng)的卻是基層政府工作人員素質(zhì)的相對低下。雖然這幾年國家政策的鼓勵(lì)以及公務(wù)員錄用考試使得許多高素質(zhì)的人才進(jìn)入基層政府任職，但是畢竟是少數(shù)，無法在短時(shí)間內(nèi)大幅度提高所有基層行政人員的素質(zhì)。再加上公務(wù)員職業(yè)本身的穩(wěn)定性，長期受到“官本位”思想的影響，許多政府官員還是無法建立起比較到位的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任觀念。許多人抱著鐵飯碗，“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷，一直到老”的這樣一種心態(tài)，認(rèn)為只要不犯大錯(cuò)就能一直在公務(wù)員隊(duì)伍中工作下去。對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)，沒有正確認(rèn)識(shí)到手中權(quán)力的來源是老百姓的委托，對老百姓的事情漠不關(guān)心，處理群眾利益不負(fù)責(zé)任。

二、解決問題的途徑

“問責(zé)制”作為一種責(zé)任追究制度，雖然已經(jīng)發(fā)揮了重大的作用，但是它卻仍然存在著諸多問題。在當(dāng)前這種歷史性的關(guān)鍵時(shí)刻，我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照深化行政管理體制改革、全面推進(jìn)依法行政的要求，完善政府責(zé)任體系。健全行政監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格責(zé)任考核，強(qiáng)化責(zé)任追究，督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員特別是行政首長依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。不斷提高政府的執(zhí)行力和公信力，推進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府建設(shè)。在基層政府中不斷的引入行政問責(zé)制，建立責(zé)任追究制度。實(shí)現(xiàn)有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)對等，有利于促進(jìn)基層政府行為合理化，進(jìn)一步推進(jìn)基層政府建設(shè)。在基層政府中建立“問責(zé)制”要從制度、法律、意識(shí)形態(tài)和角色轉(zhuǎn)變等方面做起。

1.健全問責(zé)法制，制定統(tǒng)一的問責(zé)法。

眾所周知，2008年全國刮起了“問責(zé)風(fēng)暴”，從貴州甕安事件到三鹿奶粉事件，再到深圳龍崗區(qū)大火，責(zé)任官員紛紛落馬。從國內(nèi)現(xiàn)有的問責(zé)案例來看，目前的問責(zé)往往取決于輿論關(guān)注的程度?？晌覈姆蓽Y源并沒有判例，因此，即使是“問責(zé)風(fēng)暴”席卷全國，地方各級領(lǐng)導(dǎo)都有落馬，也無法使行政問責(zé)有更為明確而清晰的依據(jù)。因此，目前我國的問責(zé)并不是理性的問責(zé)。就形態(tài)來說，問責(zé)制主要有兩種，一是行政性問責(zé)，一是程序性問責(zé)。前者的依據(jù)是行政性的，每一位官員的責(zé)任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，被問責(zé)的官員，往往處于十分消極被動(dòng)的地位。與此不同，程序性問責(zé)的依據(jù)是法律性的，每一個(gè)官員的責(zé)任非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責(zé)不取決于臨時(shí)性的行政決策。而目前散見于地方性的規(guī)范性法律文件對于問責(zé)范圍的規(guī)定寬窄不一，有的內(nèi)容相沖突，有的缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)。要想實(shí)現(xiàn)理性問責(zé)，法治問責(zé)，制度問責(zé)，我們應(yīng)完善行政問責(zé)的法制基礎(chǔ)并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，推進(jìn)程序問責(zé)?；谖覈壳叭狈y(tǒng)一法律的現(xiàn)狀，全國有必要制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，規(guī)定統(tǒng)一的問責(zé)程序，行政問責(zé)制的立法內(nèi)容應(yīng)主要包括規(guī)范問責(zé)主體及其權(quán)力，規(guī)范問責(zé)制客體及其職責(zé)，厘清問責(zé)事由和情形，界定責(zé)任的種類和內(nèi)容，完善問責(zé)程序等，使問責(zé)做到有法可依，達(dá)到比“問責(zé)風(fēng)暴”更好的上行下效的效果。

2.改變?nèi)舜蟠肀壤?，使人大的監(jiān)督作用落到實(shí)處。

由于政府過錯(cuò)行為受損害者主要是普通群眾，但由于群眾目前所處的經(jīng)濟(jì)和政治上的弱勢地位，導(dǎo)致他們在現(xiàn)實(shí)生活中，利益受到損害后缺乏正常的訴求渠道。加之人大代表中代表群眾利益的個(gè)體比例過低，所以在每次人大會(huì)上很少有人為他們的利益代言。結(jié)果導(dǎo)致許多的政府過錯(cuò)行為不能在人大會(huì)上被公之于眾，使得如今對下級部門的問責(zé)只能更多的靠群眾上訪，從而引起上級黨委和政府的重視，進(jìn)而在他們的直接過問下才有可能被揭露出來，因此，使得上級部門最后成為行政問責(zé)的主體。所以，只有改善目前不合理的人大代表結(jié)構(gòu)，減少政府官員的代表名額，增加廣大基層群眾在人大代表中的比例，才能增加普通群眾的話語權(quán)，使基層群眾更多的參與到政治生活中，參與到對政府行為的監(jiān)督中來。才能真正發(fā)揮人大的作用，使人大成為最主要的問責(zé)主體，從而從根本上減少政府行為侵害普通群眾利益事件的發(fā)生。此外，除了加強(qiáng)人大的主體監(jiān)督外，還應(yīng)該使監(jiān)督方更加多元化，如通過媒體，網(wǎng)絡(luò)，輿論，人民政協(xié)，各種民間組織，群眾社團(tuán)等形成一個(gè)多方組合的立體監(jiān)督系統(tǒng)，才能使政府行為全面置于大眾監(jiān)督之下，使政府決策更加透明化。

3.加強(qiáng)基層政府行政問責(zé)信息的公開。

要想公平公正的行政問責(zé)，必須將問責(zé)信息公開，保證公眾的知情。問責(zé)的目的是對人民負(fù)責(zé)，那么人民必須知道問責(zé)的起因，過程以及結(jié)果。否則，信息不對稱情況下的委托代理關(guān)系的弊端就會(huì)顯露無疑，人民作為委托人就無法知道其代理人是否對其負(fù)責(zé)，是否忠實(shí)維護(hù)了其利益，也就無法追究失職行為。因?yàn)閷?shí)行政務(wù)公開，適當(dāng)放松對新聞媒體披露內(nèi)容的政治管制和審查，尊重公民的知情權(quán)和話語權(quán)是問責(zé)制得以建立和完善的一個(gè)重要前提。在我國，基層政府管理范圍較小，小城鎮(zhèn)居民的人際交往比起大城市頻繁，如果正式的獲取信息的渠道受阻，小道消息便更容易蔓延。從非正式渠道出來的消息多為不完整的片段，更容易形成各種猜測和想象，從而使基層政府陷入更加被動(dòng)的境地。因此，政府有必要通過各種方式和手段來公開自己的政策和行為，公開各部門的責(zé)任目標(biāo)，主動(dòng)接受人民的監(jiān)督和審查。在全球大力推進(jìn)信息化發(fā)展的今天，政府更應(yīng)順應(yīng)時(shí)代潮流，大力使公眾得以十分方便的融入行政決策、執(zhí)行、反饋的每一個(gè)階段，醫(yī)治長期以來的政治冷漠。運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)可使全體公民了解公共政策和政府信息，并通過互聯(lián)網(wǎng)等手段表達(dá)其利益訴求并更好地參與公共政治，已經(jīng)成為完善行政問責(zé)的重要手段。

4.完善基層政府行政問責(zé)相關(guān)配套設(shè)施。

一是加強(qiáng)基層政府行政文化建設(shè)。我國目前所倡導(dǎo)的服務(wù)型政府、法治政府、有限政府，都是針對政府體制改革所提出的目標(biāo)，即我國政府未來的發(fā)展方向。無論是建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府還是有限政府，都需要行政人員具備相應(yīng)的行政理念。這就要求公共行政體系內(nèi)的人員相比普通公民應(yīng)有一個(gè)更高的價(jià)值追求，這樣才能為我國行政改革提供更為根本和內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力?；鶎诱梢酝ㄟ^加強(qiáng)對公務(wù)人員的教育來提高政府工作人員的服務(wù)意識(shí)及“有權(quán)必有責(zé)”的意識(shí)?；鶎诱畱?yīng)該對其公職人員進(jìn)行定期的問責(zé)文化教育和實(shí)踐教育，加強(qiáng)政府工作人員對公民行政問責(zé)意義的了解，提高政府工作人員對公民問責(zé)方式和程序的認(rèn)識(shí)，糾正政府公務(wù)人員長期養(yǎng)成的官僚意識(shí)和鐵飯碗意識(shí)。

二是完善被問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)途徑和后續(xù)管理機(jī)制。基層政府問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制是否完善，決定了行政問責(zé)作為一種新的行政監(jiān)督機(jī)制能否真正地體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)民意，并直接對行政問責(zé)的制度化進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。這一環(huán)節(jié)如果失衡，必將導(dǎo)致我國行政問責(zé)在制度化建構(gòu)過程中陷入新的困境。由于行政問責(zé)在具體操作上不可能保證每一次問責(zé)都是公正的，為了實(shí)現(xiàn)公平的問責(zé)，減少“替罪羊”的存在和不必要的損失，建立問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制是必要的。這就要賦予被問責(zé)公職人員除了目前已有的申請復(fù)核、申訴的權(quán)力，還要賦予其提請仲裁、要求賠償合法利益的損失等其他救濟(jì)權(quán)利，盡力確保問責(zé)的公平與合理，保證程序正義的實(shí)現(xiàn)。

三是建立完備的基層政府績效評估制度。行政問責(zé)如果僅僅關(guān)注事故和重大損失中官員所表現(xiàn)出來的行為失當(dāng)和行政不作為，從長遠(yuǎn)來看，不利于行政問責(zé)制功能的發(fā)揮和政府官員良好行政文化的建設(shè)。如果建立起基層政府科學(xué)的評估制度，推行績效評估，根據(jù)績效評估的結(jié)果決定是否對官員問責(zé)，這樣就可以避免目前行政問責(zé)中普遍存在的偶然性問題。在績效問責(zé)制下，官員不能再抱著“不求有功，但求無過”的心態(tài)，“無過”已經(jīng)不能成為官員規(guī)避責(zé)任的避風(fēng)港，未達(dá)到指定的績效水平，官員依然會(huì)被追究責(zé)任。因此，要實(shí)行基層政府有效的行政問責(zé)，就要設(shè)計(jì)出較為科學(xué)的政府績效評估體系及指標(biāo)，將現(xiàn)有的政府內(nèi)部考核與公眾評議、第三部門的評價(jià)相結(jié)合，發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用，使基層政府官員改變現(xiàn)在不思進(jìn)取的政績觀。從這個(gè)意思上看，績效問責(zé)對官員提出了更高的要求，是行政問責(zé)的進(jìn)一步深化和發(fā)展。

5.加強(qiáng)理性的公民參與問責(zé)。

一是保障公民的話語權(quán)。政府在關(guān)注政府行政人員行政道德、行政倫理建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)積極作為，保障公民的話語權(quán)，通過各種手段加強(qiáng)公民的參與意識(shí)，積極引導(dǎo)公民有序有效地參與到政府管理活動(dòng)中來。政府在完善現(xiàn)在已有的聽證制度、信訪制度和行政訴訟制度基礎(chǔ)上，可通過電子政務(wù)的發(fā)展來提供公民參與平臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)參與條件不夠成熟的地方采取在政務(wù)大廳公布政府工作，鼓勵(lì)市民對政府工作提出意見和建議，而改變目前存在的政務(wù)大廳單一填表格、辦手續(xù)的功能。此外，政府還可鼓勵(lì)社會(huì)中介組織和其他非政府組織參與到對政府的評估和評價(jià)中來，使得這些第三部門可以成為民眾的代表者來與政府對話，而非只是政府管理社會(huì)的工具。通過種種手段來建立起政府和群眾之間信息對稱、相互信賴的委托代理關(guān)系，在全社會(huì)形成一種積極的問責(zé)風(fēng)氣。

二是防止公民參與中“非理性”因素的過度膨脹。在積極發(fā)展基層群眾參政和監(jiān)督意識(shí)的同時(shí)，也要對可能出現(xiàn)的過激言論和行為進(jìn)行一定的辨別。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展導(dǎo)致了信息爆炸以及言論傳播速度的大幅加快，草根也可成為主流，一種觀點(diǎn)所產(chǎn)生的影響力有時(shí)候能夠以超乎人想象的速度進(jìn)行傳播，并且傳播范圍非常大。網(wǎng)民可以在網(wǎng)絡(luò)上行使話語權(quán)，可以對社會(huì)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題提出自己的看法和意見，這些都是公民應(yīng)有的民主權(quán)利，只是以網(wǎng)絡(luò)的形式表現(xiàn)出來。同時(shí)，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上行使其民主權(quán)力也是推動(dòng)行政問責(zé)制度化建設(shè)的動(dòng)力。但是，網(wǎng)民的素質(zhì)卻跟不上網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的速度，而我國對網(wǎng)絡(luò)的法律和道德約束目前均不夠完善，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)上容易出現(xiàn)網(wǎng)民不負(fù)責(zé)任的言論。網(wǎng)絡(luò)上的言語自由可能導(dǎo)致了“非理性”的迅速傳染，出現(xiàn)造謠傳謠等現(xiàn)象，從而引起社會(huì)秩序的混亂，釀成另一種意義上的群體性事件。因此，我們必須加強(qiáng)網(wǎng)民的道德意識(shí)和責(zé)任意識(shí)建設(shè)，提高網(wǎng)民的整體素質(zhì)。

參考文獻(xiàn):

[1][美]道格拉斯 c 諾斯.經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革[M]. 厲以平譯.北京:商務(wù)印書館，1992:154.

[2]韓志明.行政問責(zé)制困境的制度分析[D].吉林大學(xué)，2006(7):201.

(責(zé)任編輯:韓慧玲)