我國基層群眾自治制度建設(shè)實踐探析

摘 要:我國的基層群眾自治制度，是在新中國成立后的民主實踐中逐步形成的;是我國政治制度的一項基本內(nèi)容;是在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的;始終堅持法律法規(guī)政策先行;堅持在實踐中不斷開拓創(chuàng)新，與時俱進(jìn)。

關(guān)鍵詞:基層群眾自治制度;民主選舉;民主決策;民主管理;民主監(jiān)督

文章編號:978-7-80712-402-3(2009)03-037-03

基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度。它主要包括城市的居民自治制度和農(nóng)村的村民自治制度，以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度等。堅持基層群眾自治制度，推進(jìn)基層民主建設(shè)，是社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。長期以來，特別是改革開放以來，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。本文在充分總結(jié)多年來尤其是改革開放過程中基層群眾自治制度建設(shè)積累的豐富實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國基層群眾自治制度的建設(shè)實踐闡述。

一、我國的基層群眾自治制度，是在新中國成立后的民主實踐中逐步形成的

我國基層群眾自治制度最早發(fā)源于城市。新中國成立后，即在全國各個城市普遍建立了居民委員會。城市居民委員會是城市居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是在城市基層實現(xiàn)直接民主的重要形式。黨的十一屆三中全會以后伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)過多年的探索和實踐，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民又找到了一條適合中國國情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的途徑，這就是實行村民自治。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度。它發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于90年代，是當(dāng)今我國農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式。

發(fā)展基層民主，是推動國家民主發(fā)展的重要基礎(chǔ)。而擴(kuò)大基層民主的重點，是健全基層自治組織和民主管理制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。以城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會為主要內(nèi)容的基層群眾自治體系，為人民群眾直接行使各項民主權(quán)利、對基層組織的公共事務(wù)和公益事業(yè)實行民主自治，提供了一個最基礎(chǔ)的平臺。改革開放以來黨的歷次重要會議對基層民主政治建設(shè)的直接性、廣泛性、制度化、組織依托、具體內(nèi)容及其實踐形式，作出了全面深刻的闡述。黨的十一屆六中全會要求發(fā)展基層人民的直接民主。十二大突出強(qiáng)調(diào)社會主義民主要廣泛地擴(kuò)展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活的方方面面。黨的十三大提出，要促進(jìn)“基層民主生活的制度化”。黨的十四大提出，要“加強(qiáng)基層民主建設(shè)，切實發(fā)揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用”。黨的十五大提出，要健全基層民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。黨的十六大提出，擴(kuò)大基層民主是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，并明確把基層民主概括為農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位的民主管理三個方面。正是城鄉(xiāng)基層群眾自治發(fā)展的實踐，十七大，將村民自治、居民自治結(jié)合起來，表述為基層群眾自治。并首次將“基層群眾自治制度”寫入黨代會報告，納入中國特色政治制度范疇，確定為我國社會主義政治制度的重要組成部分，確定為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。第一次提出健全充滿活力的“基層群眾自治機(jī)制”的新概念，要求不斷地擴(kuò)大基層群眾的自治范圍，完善民主管理制度，做到人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的基層政治和社會生活的共同體。

二、我國的基層群眾自治制度是我國政治制度的一項基本內(nèi)容

新中國成立以來，我國根據(jù)自己的國情逐步建立了以人民代表大會制度為根本國家制度，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度為基本制度的政治制度框架。在這一制度框架中，人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)，人民通過選舉自己的代表來行使民主權(quán)利，體現(xiàn)自己在國家生活中的主人翁地位。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制是人民行使民主權(quán)利的重要途徑和形式。民族區(qū)域自治制度，是實現(xiàn)各族人民共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的重要制度保障。這三大政治制度，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢。十七大報告把我國的政治制度由人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度這三項制度，擴(kuò)展為包括基層群眾自治制度在內(nèi)的四項制度，把國家層面的民主制度與基層范疇的民主制度有機(jī)地結(jié)合在一起，使社會主義政治制度體系的內(nèi)容更為全面、更為豐富，結(jié)構(gòu)更為完整，功能更為強(qiáng)大。將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度范疇，提升了基層民主在我國社會主義政治建設(shè)全局中的地位，為這一制度的完善和發(fā)展提供了新的動力。

基層群眾自治不僅是人民群眾直接管理自己事務(wù)的有效方式，而且也是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑。社會主義民主政治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。在我國現(xiàn)階段，人民當(dāng)家作主主要通過兩個途徑來實現(xiàn):一方面，由人民選出代表組成全國人大和地方各級人大，統(tǒng)一行使國家權(quán)力;另一方面，實行基層群眾自治，由人民群眾直接行使民主權(quán)利。這兩個方面相輔相成，共同支撐起我國社會主義民主政治的宏偉大廈?？梢哉f，基層群眾自治制度是這一大廈的重要支柱。人民通過自己選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力，同時在基層實行群眾自治等形式的直接民主，把代表制民主與基層直接民主結(jié)合起來，充分發(fā)揮各自的功能和整體優(yōu)勢，這是我國社會主義民主政治的一大創(chuàng)造，是我國人民民主制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。只有把基層民主政治搞好了，民主政治才會發(fā)展得穩(wěn)健有序，只有把民主政治發(fā)展建立在堅實的基層基礎(chǔ)之上，才會有發(fā)展的廣闊前景。

三、我國的基層群眾自治制度是在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，能夠堅持正確的方向并穩(wěn)定有序地發(fā)展

我國基層群眾自治制度的建設(shè)與實踐活動是在黨和政府的主導(dǎo)下開展的，這是我國社會主義民主政治的一大特點，也是發(fā)展社會主義民主政治的一大政治優(yōu)勢。

我國發(fā)展基層民主的成功經(jīng)驗，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)展民主與嚴(yán)格依法辦事三者的有機(jī)結(jié)合。在推進(jìn)基層民主過程中，無論是制度設(shè)計、法律制定，還是組織實施、規(guī)范要求，都是在黨和政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與有力推動下進(jìn)行的。沒有黨和政府的高度重視與堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展基層民主就不可能寫進(jìn)憲法，相關(guān)法律法規(guī)和政策就不可能出臺，城鄉(xiāng)基層民主就不可能健康有序發(fā)展。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是基層群眾自治堅持正確的政治方向、有計劃、有步驟發(fā)展的根本保證。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能有效地保證基層群眾自治權(quán)利的充分行使，才能尋求達(dá)到群眾自治團(tuán)體內(nèi)的各種不同要求的平衡與統(tǒng)一。在對基層群眾自治發(fā)展歷程進(jìn)行梳理時，不難發(fā)現(xiàn)，基層群眾自治的每一次進(jìn)步，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持。黨和政府既是推動力，通過對國家政治發(fā)展的總體規(guī)劃，不斷研究發(fā)展中的問題，出臺推進(jìn)基層民主深入發(fā)展的政策主張，主導(dǎo)著基層民主發(fā)展的進(jìn)程和道路;又成為保障力，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展制定相關(guān)法規(guī)，保障選民的民主權(quán)利，使民主的制度建設(shè)和公民的有序參與緊密結(jié)合。

在現(xiàn)代社會發(fā)展條件下，任何形式的自治都不是自發(fā)的，黨的基層組織的存在和發(fā)展，是基層群眾自治存在和發(fā)展的重要前提和保障。在新的歷史條件下，黨的基層組織建設(shè)不僅僅體現(xiàn)為加強(qiáng)自身組織建設(shè)，強(qiáng)化黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)，更重要地體現(xiàn)為黨如何成為基層群眾自治的主導(dǎo)力量，從而使黨在推進(jìn)基層群眾自治的同時，在基層社會確立自己牢固而廣泛的社會基礎(chǔ)。

四、我國的基層群眾自治制度的推進(jìn)始終堅持法律法規(guī)政策先行

把發(fā)展城鄉(xiāng)基層民主與推進(jìn)依法治國基本方略、健全法制緊密結(jié)合，納入法制軌道，是黨和政府推進(jìn)基層民主始終如一的方針?；鶎尤罕娮灾蔚慕M織形式，在建國初期就已形成，但是作為一項具有全面法律保障的民主制度，到了80年代末才完全成形，并開始有效運作。1980年1月19日，國家重新頒布了1954年通過的《城市居民委員會組織條例》，從而使城市基層群眾自治制度開始得以恢復(fù)和發(fā)展。兩年后，新頒布的憲法，將城市基層群眾自治制度推廣到農(nóng)村，規(guī)定農(nóng)村也成立類似城市居民委員會的基層群眾自治組織，即村民委員會。1987年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，確定了村民自治的基本原則及其框架。1989年，在原來的《城市居民委員會組織條例》基礎(chǔ)上形成的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也在全國人大常委會獲得通過。1998年，九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》。至此，基層群眾自治制度的法律基礎(chǔ)基本奠定。之后，各地相繼制定和完善了村民自治的配套法規(guī)，把城鄉(xiāng)居民群眾管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的民主權(quán)利通過法律和制度固定下來，使之法律化、制度化、規(guī)范化。1994年中央召開的全國農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會議，明確提出完善村民選舉、村民議事、村務(wù)公開、村規(guī)民約等項制度，使村民自治的內(nèi)容和形式進(jìn)一步完善。民政部在認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把村民自治活動概括為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。1997年10月黨的十五大召開，村民自治的基本內(nèi)容即“四個民主”首次寫進(jìn)了黨的代表大會報告，成為規(guī)范黨和國家政治生活的基本要求。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂后的村民委員會組織法，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、選人、議事、監(jiān)督方面充實了新的內(nèi)容，對村民委員會的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更加明確的規(guī)定。隨著城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展，為了進(jìn)一步拓展城市基層民主政治建設(shè)， 2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，開啟了城市社區(qū)居民自治發(fā)展的新階段。2002年，兩辦下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，推動農(nóng)村村委會工作進(jìn)一步走上制度化、規(guī)范化的軌道。下發(fā)《關(guān)于在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實行廠務(wù)公開的通知》，有力推動了以職工代表大會為載體的企業(yè)民主管理制度的完善。

不管是何種層面、何種類型的民主政治，都受到一定的制度條件的支撐和約定。群眾自治，關(guān)鍵在依法。 法律是民主制度的保障，良好的法治是人民的民主權(quán)利得以落實的基礎(chǔ)與前提。發(fā)展基層群眾自治的過程，是法律法規(guī)不斷完善的過程，也是法治化程度不斷提高的過程。從具體進(jìn)程看，我國基層群眾自治可以說是先嘗試、探索，然后再規(guī)范、推廣。在發(fā)展基層民主實踐中，正是堅持以制度建設(shè)為根本，保障廣大城鄉(xiāng)居民群眾依照法律規(guī)定的程序和步驟行使民主權(quán)利，開展自治活動，從而有力保障了基層民主的健康發(fā)展。

五、我國基層群眾自治制度堅持在實踐中不斷開拓創(chuàng)新，與時俱進(jìn)

新中國建立到20世紀(jì)70年代末，我們黨建立了實現(xiàn)民主的根本政治制度，探索了基層民主的實踐形式。但是，由于權(quán)力過分集中的體制，特別是指導(dǎo)思想中“左”的錯誤思想影響，基層民主政治建設(shè)成效受到制約。尤其是在“文革”中，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事，基層民主演變?yōu)槿罕娺\動式的“大民主”，結(jié)果不僅沒有真正實現(xiàn)和保障人民群眾的民主權(quán)利，反而造成社會大動亂，給黨、國家和人民都造成了嚴(yán)重的損失。改革開放以來，我國的基層民主政治建設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展的要求而展開。基層群眾自治的實踐，基本是由點到面、由淺入深，由單領(lǐng)域向多領(lǐng)域逐步推開。自《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》實施以來，全國絕大多數(shù)農(nóng)村和城市已進(jìn)行了六次以上的村(居)民委員會換屆選舉。全國農(nóng)村已建立起64萬多個村民委員會，農(nóng)村居民平均參選率在80%以上，80%以上的村莊制定了村民自治章程或村規(guī)民約，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開、民主評議等活動普遍開展。89%的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會，不少社區(qū)建立了業(yè)主委員會，居民評議會、社區(qū)聽證會等城市基層民主形式普遍推行。建立工會組織的公有制企業(yè)中一半以上建立了職工代表大會。發(fā)展基層民主是我們黨長期堅持的重大方針和政策，并且隨著認(rèn)識的深入不斷豐富和發(fā)展?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)來自于人民、來于實踐，受到人民群眾的歡迎，具有強(qiáng)大的生命力。

完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須適應(yīng)實踐發(fā)展的需求，不斷擴(kuò)大自治范圍。我國基層群眾自治目前主要集中在村民自治和居民自治領(lǐng)域，涵蓋面還不夠?qū)拸V，仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大自治范圍。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，大量新興經(jīng)濟(jì)組織和社會組織蓬勃發(fā)展，并在基層社會生活中發(fā)揮著越來越大的作用，如城市中的業(yè)主委員會、農(nóng)村中的行業(yè)協(xié)會和經(jīng)濟(jì)合作組織等等。如何擴(kuò)大這些新興社會組織的自主權(quán)、自治權(quán)和群眾參與權(quán)，鼓勵人們積極參與這些組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，日益成為發(fā)展基層群眾自治的迫切任務(wù)。

中國特色社會主義民主政治發(fā)展的一個重要方面就是不斷擴(kuò)大基層民主。胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。我們要充分認(rèn)識發(fā)展社會主義基層民主政治的重大意義，積極推動社會主義基層民主政治建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展。

參考文獻(xiàn):

[1]胡錦濤.提高社會主義基層民主政治建設(shè)水平保證基層人民群眾直接行使民主權(quán)利[N].人民日報2006-12-2.

[2]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦.中國的民主政治建設(shè)[EB/OL]. 二五年十月.北京 WWW.GOV.CN.

[3]李學(xué)舉.我國基層群眾自治制度地位的重大提升[J].求是，2008(3).

[4]李學(xué)舉 .我國民主政治建設(shè)的重大進(jìn)步[J].求是，2009(2).

[5]徐勇. 基層民主:社會主義民主的基礎(chǔ)性工程——改革開放30年中國基層民主的發(fā)展[J].中國政治，2008(9).

[6]肖立輝.基層群眾自治的緣起與發(fā)展[J].中國政治，2008(10).

[7]中宣部理論局組織編寫.理論熱點面對面2008[M].學(xué)習(xí)出版社、人民出版社聯(lián)合出版.

(責(zé)任編輯:韓慧玲)