西安市公共安全應(yīng)急管理體系建設(shè)路徑分析

摘 要:建立健全西安市公共安全應(yīng)急管理體系，要以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)，結(jié)合西安市城市建設(shè)發(fā)展的要求和特點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的突出問題，制定規(guī)劃，理清任務(wù)，把握重點(diǎn)，從強(qiáng)化意識(shí)、健全機(jī)制、完善機(jī)構(gòu)、明確責(zé)任、健全指揮、協(xié)同應(yīng)對(duì)、強(qiáng)化法制、完善預(yù)案、抓好基層、全民參與、加強(qiáng)培訓(xùn)、提高能力等方面著手，分步實(shí)施。

關(guān)鍵詞:西安市;公共安全;應(yīng)急管理體系

文章編號(hào):978-7-80712-402-3(2009)03-030-03

建立健全西安市公共安全應(yīng)急管理體系，應(yīng)堅(jiān)持以人為本、預(yù)防與應(yīng)急并重的原則，以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急救援預(yù)案總體要求為指導(dǎo)，結(jié)合西安市城市建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)和要求，針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的亟待解決的突出問題，制定規(guī)劃、理清任務(wù)、把握重點(diǎn)、分步實(shí)施?？傮w來說，城市公共安全應(yīng)急體系的建設(shè)應(yīng)該考慮以下四個(gè)方面的問題，建設(shè)七大系統(tǒng)。應(yīng)考慮的問題是:(1)城市公共安全應(yīng)急管理的系統(tǒng)性;(2)城市公共安全應(yīng)急管理的統(tǒng)一性;(3)城市公共安全管理的預(yù)警性;(4)城市公共安全應(yīng)急管理的科技性。七大系統(tǒng)為指揮調(diào)度系統(tǒng)和六大支持系統(tǒng)。指揮調(diào)度系統(tǒng)是城市突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的“大腦”，是體系中的最高決策機(jī)構(gòu)。六大支持系統(tǒng)分別是:(l)信息管理系統(tǒng);(2)資源保障系統(tǒng);(3)決策輔助系統(tǒng);(4)教育培訓(xùn)系統(tǒng);(5)處置實(shí)施系統(tǒng);(6)宣傳系統(tǒng)。它們分別對(duì)指揮調(diào)度提供不同功能的支持，以保證指揮調(diào)度系統(tǒng)做出及時(shí)有效的決策。從西安市的情況來看，目前應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾方面的問題:

一、強(qiáng)化意識(shí)，健全機(jī)制

進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)，把建立健全應(yīng)急管理體系提高到關(guān)系黨和國(guó)家生存發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)。弘揚(yáng)中華文化中“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”的治國(guó)理念，各單位要把應(yīng)急管理作為關(guān)系全局的工作，擺上重要議事日程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進(jìn)。要按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，進(jìn)一步健全應(yīng)急管理工作責(zé)任制，分解目標(biāo)，明確任務(wù)，細(xì)化責(zé)任，將工作責(zé)任落實(shí)到部門、領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人。各級(jí)政府是本行政區(qū)域處置突發(fā)事件的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，要形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門協(xié)同抓，各司其職、各負(fù)其責(zé)的工作格局。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，勇于負(fù)責(zé)，善于處理難題、敢于承擔(dān)責(zé)任。要建立健全應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估制度、責(zé)任追究制度，確保責(zé)任落到實(shí)處。

二、完善機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任

西安市已經(jīng)成立了應(yīng)急管理委員會(huì)以及應(yīng)急辦公室，但是還需進(jìn)一步完善公共安全應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)。具體如上圖所示:

(一)最高層次

城市公共安全應(yīng)急管理的最高層次為城市公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組，可由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，其成員由政府有關(guān)部門組成。其職能是研究決定城市公共安全戰(zhàn)略及總體規(guī)劃，決定城市公共安全重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的重大公共安全關(guān)系等。

(二)第二層次

城市公共安全管理的第二層次為城市公共安全事務(wù)管理辦公室(或應(yīng)急辦) 和城市公共安全事務(wù)專家委員會(huì)。

城市公共安全事務(wù)管理辦公室(應(yīng)急辦)是城市公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)下屬辦公機(jī)構(gòu)，是政府指令與各單位安全管理部門的紐帶。其職能不僅是承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用，還應(yīng)在常態(tài)下發(fā)揮作用。城市公共安全事務(wù)管理辦公室下設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急管理中心、戰(zhàn)略研究與預(yù)警評(píng)估處、規(guī)劃處、政策法規(guī)處、人力資源與宣傳教育處等部門。其主要任務(wù)是對(duì)城市公共安全進(jìn)行目標(biāo)管理、過程管理、項(xiàng)目管理和職能管理。就其工作重心而言，除編制城市公共安全總體規(guī)劃、制訂城市公共安全有關(guān)法規(guī)政策等日常工作外，重點(diǎn)是通過建立突發(fā)事件應(yīng)急管理中心，以事件救援為主線，以快速準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件為核心，以協(xié)調(diào)優(yōu)化各類公共安全資源和加強(qiáng)快速反應(yīng)能力為目標(biāo)，通過編制全市范圍內(nèi)的公共安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將各類空間數(shù)據(jù)及其屬性數(shù)據(jù)與其執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)所需的各類資源的信息相鏈接，協(xié)調(diào)政府各職能部門進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)采集、管理、分析和共享，保證對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)和正確應(yīng)對(duì)。

城市公共安事務(wù)專家委員會(huì)是城市公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組的決策咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為城市公共安全提供科學(xué)、及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的決策咨詢服務(wù)。由于現(xiàn)代社會(huì)空前復(fù)雜，現(xiàn)代政府管理日益繁雜，任何人都無法掌握和處理如此眾多的信息，在處理公共突發(fā)事件時(shí)要以科學(xué)的知識(shí)和專業(yè)技術(shù)為武器，只有這樣，才能在最短的時(shí)間內(nèi)將事件的危害降到最低限度。因而，必須重視依靠專家力量應(yīng)對(duì)不同類型的公共危機(jī)。應(yīng)借助基于地理信息系統(tǒng)(GIS)的城市公共安全信息管理技術(shù)平臺(tái)所具有的“科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)功能”，建立起公共安全專家決策支持系統(tǒng)，建立公共安全管理和突發(fā)事件應(yīng)急處理的專家?guī)旌椭悄覉F(tuán)，制定中長(zhǎng)期的公共安全戰(zhàn)略和應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。應(yīng)急專家委員會(huì)應(yīng)包括專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的相關(guān)專家和危機(jī)管理專家。原有部門建立的專家委員會(huì)較偏重技術(shù)因素，建議應(yīng)適當(dāng)增加管理專家、法律專家、心理專家等。應(yīng)針對(duì)不同類型的突發(fā)公共事件制訂不同的應(yīng)急救援處置方案和行動(dòng)計(jì)劃。在突發(fā)公共事件發(fā)生前，進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)、專業(yè)防范;在突發(fā)公共事件處置中，進(jìn)行專業(yè)支持、專業(yè)救援;在突發(fā)公共事件結(jié)束后，進(jìn)行專業(yè)鑒定、專業(yè)評(píng)估，不斷提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)性、針對(duì)性和時(shí)效性。

(三)第三層次

城市公共安全應(yīng)急管理的第三層次為各專業(yè)部門，包括公安、地震、醫(yī)療、防疫、農(nóng)林、環(huán)保、安監(jiān)、交通、電力、城管、水利、電信、氣象等，這些部門除履行日常業(yè)務(wù)管理職能外，均應(yīng)承擔(dān)起對(duì)各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全狀態(tài)進(jìn)行預(yù)報(bào)、預(yù)警分析、危害評(píng)估、工程建設(shè)、社會(huì)宣傳的職責(zé)，并建立自己的突發(fā)事件應(yīng)急處理系統(tǒng)，組建專業(yè)救援隊(duì)伍，配備專業(yè)處理裝備，編制專業(yè)處理預(yù)案，并將本系統(tǒng)的所有信息與全市突發(fā)事件應(yīng)急管理中心聯(lián)接。最終建立起一個(gè)包括法規(guī)保障系統(tǒng)、決策指揮系統(tǒng)、組織實(shí)施系統(tǒng)、物質(zhì)保障系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、信息傳播系統(tǒng)等在內(nèi)的、多層次、多序列管理體系，形成既有專業(yè)分工、又能集中統(tǒng)一的城市公共安全管理框架，實(shí)現(xiàn)集中指揮、統(tǒng)一調(diào)度、信息集成、資源共享、專業(yè)分工、分層負(fù)責(zé)的管理目標(biāo)。

與此同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)公安、消防、救護(hù)、防疫、環(huán)保、地震、公用事業(yè)等重要部門的公共安全信息管理系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)重大危險(xiǎn)源和重點(diǎn)保護(hù)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理，制訂專業(yè)業(yè)務(wù)內(nèi)的突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處理預(yù)案，建立本部門的公共安全危機(jī)處理系統(tǒng)，形成完備的人財(cái)物應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制及安全保障體系，以盡快與全市公共安全管理系統(tǒng)聯(lián)接。

三、健全指揮，協(xié)同應(yīng)對(duì)

針對(duì)西安市目前應(yīng)急救援力量分散、應(yīng)急指揮平臺(tái)缺失的狀況，應(yīng)盡快建立西安市公共安全應(yīng)急指揮中心。按照統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、突出重點(diǎn)、整合資源、互聯(lián)互通、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障安全的原則，對(duì)現(xiàn)有的各單一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行整合。應(yīng)急指揮中心的基本設(shè)計(jì)，主要由市政務(wù)內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和綜合危機(jī)處理應(yīng)急指揮作業(yè)工作平臺(tái)兩大部分組成。市政務(wù)內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)應(yīng)上通國(guó)務(wù)院和國(guó)家減災(zāi)中心，完成和省應(yīng)急平臺(tái)的對(duì)接。下聯(lián)各安全管理部門、災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)防部門以及各區(qū)縣的安全減災(zāi)應(yīng)急指揮中心的計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其功能主要是集中收集各類安全隱患、災(zāi)害發(fā)展動(dòng)態(tài)信息，對(duì)各類災(zāi)害和事故的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一處理并向各防災(zāi)、救災(zāi)部門傳達(dá)減災(zāi)指揮信息。

綜合應(yīng)急處理指揮作業(yè)工作平臺(tái)主要由危機(jī)動(dòng)態(tài)視聽系統(tǒng)和應(yīng)急對(duì)策顯示系統(tǒng)組成。市領(lǐng)導(dǎo)可在這個(gè)平臺(tái)上隨時(shí)獲取全市的各類災(zāi)害和突發(fā)事件的信息動(dòng)態(tài)，并通過這個(gè)平臺(tái)，平時(shí)可進(jìn)行各種減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的指揮演練，召開電視電話工作會(huì)議。一旦遭遇重大災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，以市長(zhǎng)為首的市應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組和減災(zāi)專家組在這個(gè)工作平臺(tái)上開展綜合危機(jī)處理決策，會(huì)商和指揮作業(yè)。其功能是對(duì)各種安全隱患和災(zāi)害信息進(jìn)行綜合分析判斷，事件動(dòng)態(tài)監(jiān)視、跟蹤，評(píng)估選擇應(yīng)急對(duì)策和具體救援方案等。

按照公共危機(jī)全程管理的要求，從危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)評(píng)估、危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處置、災(zāi)后恢復(fù)等環(huán)節(jié)要保障統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和暢通的信息網(wǎng)絡(luò)出發(fā)，綜合應(yīng)急指揮中心的技術(shù)支撐體系涉及信息資源、信息系統(tǒng)(含平臺(tái))、數(shù)字傳輸網(wǎng)絡(luò)體系、安全體系、通訊系統(tǒng)(有線、無線與視頻監(jiān)控)等五個(gè)方面。

四、強(qiáng)化法制，完善預(yù)案

要以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為依據(jù)，逐步把應(yīng)急管理工作納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。完善應(yīng)急管理財(cái)政扶持政策，建立完善應(yīng)急資源征收、征用補(bǔ)償制度，研究制定保險(xiǎn)、撫恤等政策措施，研究制定促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，既有利于保證突發(fā)事件應(yīng)急措施的合法性和高效性，明確政府的權(quán)利與責(zé)任范圍，又可以為政府在突發(fā)事件狀態(tài)下采取特別手段提供法律依據(jù)。

加強(qiáng)應(yīng)急管理預(yù)案研究，要不斷完善各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，填補(bǔ)預(yù)案編制方面的空白點(diǎn)，完成由市總體應(yīng)急預(yù)案，各區(qū)縣和重點(diǎn)地區(qū)分應(yīng)急預(yù)案，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急保障預(yù)案，部門應(yīng)急預(yù)案和企事業(yè)單位、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)基層應(yīng)急預(yù)案構(gòu)成的全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，形成“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，并認(rèn)真抓好落實(shí)。預(yù)案編制既要注重科學(xué)性、實(shí)用性，又要力求簡(jiǎn)明易懂、一目了然，提高預(yù)案的時(shí)效性和有效性?？茖W(xué)制定預(yù)防公共危機(jī)的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，是政府首先要關(guān)注的根本問題。必須堅(jiān)持預(yù)防原則，“花少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的最佳管理模式。要按照自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、公共安全突發(fā)事件、群體性突發(fā)事件等不同類型，建立預(yù)警機(jī)制，制定好危機(jī)發(fā)生的事前、事中和事后三個(gè)階段的科學(xué)的預(yù)防和應(yīng)急預(yù)案，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作運(yùn)行機(jī)制，有針對(duì)性地明細(xì)工作責(zé)任和流程，增強(qiáng)預(yù)案的操作性和實(shí)用性。理順預(yù)案間的關(guān)系，加強(qiáng)各預(yù)案之間的銜接，強(qiáng)化各專項(xiàng)預(yù)案牽頭部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)。適當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急處理的預(yù)演，加強(qiáng)對(duì)官員和社會(huì)公民的應(yīng)急教育。

五、抓好基層，全民參與

做好社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)等基層單位應(yīng)急管理工作，充分動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、志愿者隊(duì)伍、有關(guān)專家和專業(yè)技術(shù)力量，有機(jī)整合現(xiàn)有基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、民兵、預(yù)備役部隊(duì)、物業(yè)保安、企事業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍等資源，積極發(fā)揮衛(wèi)生、城建、國(guó)土、林業(yè)、漁業(yè)管理等基層工作人員的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，是基層做好應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作。目前，西安市已下發(fā)了《西安市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》(市政辦發(fā)〔2007〕265號(hào))，意見中就加強(qiáng)基層應(yīng)急管理、全民參與應(yīng)急管理工作提出了指導(dǎo)性意見，明確了隱患排查整改監(jiān)控、信息報(bào)告和預(yù)警、先期處置和協(xié)助處置、綜合應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、恢復(fù)重建、應(yīng)急保障能力建設(shè)和宣傳培訓(xùn)等七項(xiàng)任務(wù)和措施，并確定了30個(gè)基層應(yīng)急示范點(diǎn)，通過示范帶動(dòng)，整體推進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)全市基層應(yīng)急管理工作的深入開展。

六、加強(qiáng)培訓(xùn)，提高能力

城市公共安全應(yīng)急管理，政府是主體。應(yīng)盡快建立西安市應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，對(duì)各級(jí)各類應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)干部、應(yīng)急管理工作人員及相關(guān)人員開展大規(guī)模的培訓(xùn)，提高其應(yīng)急管理能力。提高應(yīng)急管理實(shí)際工作水平，確保相關(guān)指揮人員和執(zhí)行人員熟知我市應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案，能夠依據(jù)已知信息預(yù)判事態(tài)嚴(yán)重程度，做到預(yù)判準(zhǔn)確、指揮得當(dāng)、執(zhí)行有力、處置有序，為事件圓滿處置贏得時(shí)間和基礎(chǔ)。對(duì)相關(guān)人員開展風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查工作培訓(xùn)，增強(qiáng)調(diào)查人員收集、分析、匯總信息的能力，提高調(diào)查效率。

廣大人民群眾是基層應(yīng)急管理工作的實(shí)施主體。要積極面向全社會(huì)開展應(yīng)急管理宣傳教育，廣泛普及公共安全和應(yīng)急知識(shí)，增強(qiáng)群眾的隱患意識(shí)和自救互救的能力。要加強(qiáng)《應(yīng)對(duì)法》及有關(guān)法規(guī)和政策的宣傳，使群眾明確自己的職責(zé)和義務(wù)，增強(qiáng)參與和支持應(yīng)急管理工作的主動(dòng)性。針對(duì)企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村的不同特點(diǎn)，注重通過報(bào)刊、電視、電臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)、宣傳手冊(cè)以及現(xiàn)場(chǎng)咨詢等多種手段，向公眾介紹突發(fā)公共事件的種類、危害和應(yīng)對(duì)措施，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理“進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)?！?，增強(qiáng)全社會(huì)的防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的應(yīng)急教育，在學(xué)校尤其是中小學(xué)和幼兒園教育中增加有關(guān)應(yīng)急處置方面的內(nèi)容，通過課堂講授，實(shí)踐演練等方式，提高學(xué)生的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，充分發(fā)揮“教育一名學(xué)生，帶動(dòng)一個(gè)家庭，輻射整個(gè)社會(huì)”的作用。提高群眾參與應(yīng)急管理的能力和自救能力，努力形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主、全社會(huì)防災(zāi)救災(zāi)的良好局面。

(責(zé)任編輯:韓慧玲)