海南省定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策

摘 要：2008年中央1號文件提出了“走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的目標，將城鎮(zhèn)化作為探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制的重要手段。如何利用好小城鎮(zhèn)發(fā)展載體推動社會主義新農(nóng)村建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文就海南省定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題進行分析，并提出發(fā)展對策。

關鍵詞：定安縣；小城鎮(zhèn)；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)02-0086-03

黨的十七大報告明確指出，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。2008年中央1號文件也提出“走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的目標，將城鎮(zhèn)化作為探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制的重要手段。國家“十五”計劃把小城鎮(zhèn)建設列為農(nóng)村今后發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。小城鎮(zhèn)發(fā)展問題已經(jīng)引起了從中央到地方的高度重視，如何利用好小城鎮(zhèn)發(fā)展載體推動廣大農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文就定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題進行分析，并提出發(fā)展對策。

一、海南省定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題

小城鎮(zhèn)是一區(qū)域的政治、經(jīng)濟和文化中心。廣義上的小城鎮(zhèn)是指20萬人口以下的小城市、特大城市周圍的衛(wèi)星城和農(nóng)村集鎮(zhèn)；狹義的小城鎮(zhèn)是指國家批準的建制鎮(zhèn)(包括縣城鎮(zhèn))和集鎮(zhèn)(一般是指鄉(xiāng)政府所在地或經(jīng)濟比較發(fā)達的集鎮(zhèn))。定安縣行政轄管定城等10個鎮(zhèn)及南海等3個國營農(nóng)場，縣域面積1189平方公里，人口32.3萬。定城鎮(zhèn)轄仙溝、龍州兩個集鎮(zhèn)，龍湖鎮(zhèn)轄永豐一個集鎮(zhèn)，新竹鎮(zhèn)轄新序一個集鎮(zhèn)，富文鎮(zhèn)轄坡寨一個集鎮(zhèn)，同時國營金雞嶺農(nóng)場和中瑞農(nóng)場場部也是具有相當規(guī)模的集鎮(zhèn)。

1.城鎮(zhèn)人口規(guī)模小、城市化水平低。根據(jù)2007年人口普查數(shù)據(jù)，定安縣人口在3萬以上的城鎮(zhèn)僅有定城鎮(zhèn)、黃竹鎮(zhèn)、雷鳴鎮(zhèn)和龍河鎮(zhèn)，人口最少的翰林鎮(zhèn)僅1.6萬人。全縣各鎮(zhèn)城市化進程不平衡，平均水平較低。全縣城市化水平為29%，遠低于全國36%和全省40%的平均水平，只有定城鎮(zhèn)城市化水平達到58%。

2.城鎮(zhèn)經(jīng)濟結構單一，城鎮(zhèn)財政收入少。全縣除定城鎮(zhèn)作為縣域中心，功能比較綜合以外，其它各城鎮(zhèn)功能較為單一。黃竹、龍河、龍湖主導產(chǎn)業(yè)為農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。其他鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)為簡單的農(nóng)副產(chǎn)品交易和初級加工業(yè)。從三次產(chǎn)業(yè)結構來看，全縣城鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)比例偏重，第二產(chǎn)業(yè)比例過小，第三產(chǎn)業(yè)比例尚待提高，可以判斷出全縣城鎮(zhèn)經(jīng)濟仍然是以農(nóng)業(yè)為主導。第二產(chǎn)業(yè)比例達到10%以上的城鎮(zhèn)僅有定城鎮(zhèn)(54：13：33)、龍湖鎮(zhèn)(59：15：26)、龍河鎮(zhèn)(48：11：41)、新竹鎮(zhèn)(72：10：18)。從城鎮(zhèn)財政收入來看，城鎮(zhèn)財政收入達到500萬以上的僅有定城鎮(zhèn)，其他鎮(zhèn)的財政收入均在250萬以下。

3.城鎮(zhèn)現(xiàn)狀規(guī)模小，基礎設施不完善，城鎮(zhèn)吸引力不強。全縣城鎮(zhèn)內部道路體系不建全。過境公路穿越鎮(zhèn)區(qū)中心，新建街道交通與鎮(zhèn)區(qū)商貿人流矛盾日益尖銳。中心鎮(zhèn)區(qū)的建設錯亂無序，人居環(huán)境質量低，公共服務配套設施不完善，缺少排污系統(tǒng)，公共綠地、加油站、消防站、長途汽車站、公共停車場及居民休閑活動場所，對周邊村落未能形成較強的吸引力。[1]

二、海南省定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展受限的原因分析

造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性的原因。

1.政府宏觀調控、規(guī)范指導力度不夠。許多地方對發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有的位置。對小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策、城鎮(zhèn)化演進規(guī)律和城鎮(zhèn)規(guī)劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未正式開展，致使城鎮(zhèn)間在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀調控和協(xié)調。

2.行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應。目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復投資、重復建設，同時城鎮(zhèn)區(qū)無法達到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區(qū)劃的不合理，給政府調控與協(xié)調造成困難，制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能的提高，也制約了生產(chǎn)要素集聚和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

3.建制鎮(zhèn)設置標準偏低。目前國家規(guī)定的建制鎮(zhèn)設置標準為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上或占全鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口10%以上。因標準偏低，使得建制鎮(zhèn)數(shù)增長過快。由于新設建制鎮(zhèn)并非由上一級中心城鎮(zhèn)的功能擴散發(fā)展起來，所屬農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的集聚與轉移仍然有限，相當一部分建制鎮(zhèn)的設置只是行政建制意義上的升級，非農(nóng)業(yè)的基礎仍然薄弱，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱，造成了城鎮(zhèn)化表面快速發(fā)展的局面。

4.相關配套改革滯后。城鎮(zhèn)現(xiàn)有政策體制環(huán)境已日益不能適應城鎮(zhèn)進一步發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：(1)城鎮(zhèn)行政管理體制不適應。小城鎮(zhèn)存在著“條塊分割，多頭管理”的現(xiàn)象，一些問題條上“管得著，看不見”，而塊上“看得見，管不了”，協(xié)調解決難。另一方面，城鎮(zhèn)政府自身存在著嚴重的政企不分、政事不分，導致行政效率不高。(2)城鄉(xiāng)分割的二元體制阻礙了生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業(yè)和社會福利等方面的制度壁壘制約了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。(3)農(nóng)村集體經(jīng)濟體制和土地使用流轉制度創(chuàng)新滯后，致使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，“兩棲”現(xiàn)象較為普遍。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不順、城鎮(zhèn)社會保障體系不健全和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權制度改革滯后等，都影響了生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)集聚。

5.歷史傳統(tǒng)觀念影響。定安地處內陸縣，沒有通商口巖和商(產(chǎn))品批發(fā)集散地。廣大干部群眾對小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性認識不到位，沒有認識到定安跟文昌、瓊海等市縣相比差距不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關鍵在于人的觀念，對發(fā)展小城鎮(zhèn)存在畏難情緒和等靠要思想。加上小城鎮(zhèn)建設長期沒有排上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的議事日程，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導對小城鎮(zhèn)建設沒有從經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上去認識。

6.資金、人才和技術短缺。由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力薄弱，地方財政拮據(jù)，資金較為緊缺，很難拿出太多的資金進行建設。加之國有商業(yè)銀行實行集約式管理，收縮縣級和農(nóng)村機構業(yè)務，使城鎮(zhèn)發(fā)展深受“失血”之痛。而且由于受地理、各種環(huán)境條件等因素影響，不能為科學技術人員提供優(yōu)越的研究條件，難以吸引人才。大學生畢業(yè)回縣城工作的不多，愿意去鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的就更少。在待遇和事業(yè)留人方面，缺乏強久的吸引力，人才流失嚴重。既缺乏一般人才，更缺高層次、復合型人才，尤其缺乏具有現(xiàn)代市場意識和開拓創(chuàng)新能力的經(jīng)濟型人才。人才缺乏導致了科技力量的薄弱，科技創(chuàng)新難，科技基礎差。加上投資軟硬環(huán)境相對較差，吸引資金、技術也相對較少。

三、加快海南省定安縣小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議

1.提高認識是基礎。首先在各級黨委政府中確定“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的理念，將小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略提高到破解“三農(nóng)經(jīng)濟”難題，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快縣域經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重要政治高度來認識。要將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段來把握，要緊緊抓住新一輪解放思想運動的契機，全面掃除阻礙小城鎮(zhèn)發(fā)展的思想觀念、體制、機制方面的問題，加強各級領導干部在發(fā)展小城鎮(zhèn)方面的理論和業(yè)務培訓，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部發(fā)展小城鎮(zhèn)的本領，讓他們在實施小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略中想干事、能干事、干成事。

2.規(guī)劃先行是前提。各鎮(zhèn)要將規(guī)劃作為小城鎮(zhèn)建設的首要任務來抓，要按照“五十年不落后，一百年不遺憾”的要求，盡快完善城鎮(zhèn)建設規(guī)劃體系，突出科學超前、特色、節(jié)約和生態(tài)的理念，在已經(jīng)完成的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基礎上，盡快修編城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃或修建性規(guī)劃，統(tǒng)籌安排好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿、文化、教育、生活、娛樂、水、電、路、氣以及排污、綠化等基礎設施的規(guī)劃布局。

3.增加投入是關鍵。由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展相對水平落后，銀行、居民資金積累能力有限，地方財政基本上是吃飯財政，進行建設的能力有限，需要政府加大財政、資金扶持力度。要改進和完善轉移支付制度，積極培育稅源，多渠道增加財政收入。要積極研究促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的投資體制，通過多渠道增加小城鎮(zhèn)建設的投入。在小城鎮(zhèn)建設中，政府既要增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。如土地使用權有償出讓，房地產(chǎn)商帶資開發(fā)，公用事業(yè)實行“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”，舊城改造盤活存量，以項目為載體采用股份合作方式直接融資等。

4.發(fā)展模式是手段。要積極研究如何促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度，重點研究如何促進農(nóng)村集體建設用地開發(fā)利用問題，結合社會主義新農(nóng)村建設和文明生態(tài)村建設的契機，引導農(nóng)村集體自主開發(fā)或合作開發(fā)建設小城鎮(zhèn)。另一方面，要積極探索農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮(zhèn)應建立健全三大保障體系：一是農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，逐步建立起以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。二是農(nóng)村合作醫(yī)療體系。盡快完善以個人出資和政府補助相結合的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現(xiàn)基本生活保障。

5.經(jīng)濟發(fā)展是目的。各鎮(zhèn)要因地制宜，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)文化特色，作到一鎮(zhèn)一品、一鎮(zhèn)一策，做大做強域鎮(zhèn)經(jīng)濟。定城鎮(zhèn)，要借助縣委縣政府打造仙溝片區(qū)的契機，研究如何帶動仙溝片區(qū)農(nóng)村集體發(fā)展，研究潭黎瓜菜批發(fā)基地和龍州洋瓜菜基地的產(chǎn)業(yè)特色，推動龍州墟的發(fā)展。雷鳴鎮(zhèn)要依托南麗湖風景名勝區(qū)和文筆峰旅游區(qū)，積極做好產(chǎn)業(yè)延伸服務，研究如何發(fā)展旅游風情小鎮(zhèn)。龍門鎮(zhèn)要利用特殊的交通樞紐位置，積極研究如何承上啟下，承接全縣南北經(jīng)濟發(fā)展，打造特色的商貿小城鎮(zhèn)。黃竹鎮(zhèn)要抓住南海農(nóng)場合并的契機，充分利用高速路出口的交通優(yōu)勢，研究如何做大旅游、房產(chǎn)、加工業(yè)，打造定安通往三亞的門戶形象。龍河鎮(zhèn)是定安的南部重鎮(zhèn)，要充分研究茶根糖廠和部隊駐軍的因素，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，做大做強小城鎮(zhèn)。

6.綜合整治是抓手。在推進小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中，要以城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治為抓手。提升城鎮(zhèn)功能，建設和諧城鎮(zhèn)，以縣城、龍河、雷鳴、黃竹、新竹等城鎮(zhèn)為重點，爭取每年打造2個示范小城鎮(zhèn)，用5年時間全面完成第一輪小城鎮(zhèn)建設。在城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治上，力爭每個鎮(zhèn)做到“六個一”工程，即衛(wèi)生潔化、美化、亮化、暢通、綠化、飲水工程，全面打造宜居城鎮(zhèn)。在努力打造城鎮(zhèn)市政設施的基礎上，還要狠抓社會公用設施建設，包括學校、醫(yī)院、商店、市場、金融、文化體育、娛樂等基礎設施建設，做到布局合理而不凌亂，建筑集中而不分散，用科學發(fā)展觀統(tǒng)領小城鎮(zhèn)建設。■

參考文獻：

1.《定安縣2007年度統(tǒng)計報告》.