銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行中應(yīng)注意的若干法律問題

摘 要：本文對銀行機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的法律文件進行了簡要梳理，剖析了當(dāng)前銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行糾紛的成因，同時對銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行中若干典型法律問題進行了探討，以期對銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行工作能有所借鑒。

關(guān)鍵詞：銀行；協(xié)助執(zhí)行；法律問題

中圖分類號：F832.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)02-0056-05

依法協(xié)助有權(quán)機關(guān)的執(zhí)行工作是商業(yè)銀行的一項法定義務(wù)。銀行業(yè)機構(gòu)在日常經(jīng)營中常會遇到有權(quán)機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的請求。但近一段時期以來，銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行過程中糾紛屢有發(fā)生，引發(fā)部分銀行業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人被司法拘留、機構(gòu)被處以罰款、甚至被變更為被執(zhí)行人代為履行巨額償付義務(wù)等嚴(yán)重后果的發(fā)生。協(xié)助執(zhí)行過程中不和諧因素增多以及摩擦的升級，對銀行業(yè)機構(gòu)的正常經(jīng)營和運行產(chǎn)生了消極的影響。協(xié)助執(zhí)行糾紛的增多一方面是社會生活與經(jīng)濟活動愈加密切聯(lián)系趨勢下所不可避免的，另一方面則折射出當(dāng)前協(xié)助執(zhí)行中法制狀況的不統(tǒng)一。因此，梳理相應(yīng)的法律規(guī)定，對協(xié)助執(zhí)行中糾紛成因予以剖析，總結(jié)實踐中銀行在協(xié)助執(zhí)行中遇到的若干典型法律問題，對銀行業(yè)機構(gòu)更加積極、有效地履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)會有所裨益。

一、銀行業(yè)協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的法律依據(jù)

規(guī)范銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的法律文件眾多，涉及不同效力層級，包括10多部法律及行政法規(guī)，90多個司法解釋、規(guī)章及通知。由于法律是憲法之下最高效力等級的文件，是銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助義務(wù)設(shè)定的最終根據(jù)。法律層級文件的規(guī)定構(gòu)成了銀行業(yè)協(xié)助執(zhí)行法定義務(wù)的來源。目前，規(guī)范協(xié)助執(zhí)行的法律，主要包括如下幾部：《商業(yè)銀行法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《價格法》、《證券法》、《海關(guān)法》、《國家安全法》、《行政監(jiān)察法》、《會計法》、《稅收征管法》等。作為規(guī)范商業(yè)銀行運行、設(shè)定其經(jīng)營活動相關(guān)權(quán)利義務(wù)的基本法律，《商業(yè)銀行法》在第二十九條和第三十條規(guī)定：“對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人的查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！薄皩挝淮婵?，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權(quán)拒絕任何單位或者個人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！币陨弦?guī)定是確立銀行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)最根本的法律依據(jù)，該規(guī)定明確界定了要求銀行協(xié)助執(zhí)行的單位之權(quán)利來源，即法律、行政法規(guī)可以直接賦予執(zhí)法機關(guān)對單位存款的查詢權(quán)，而其他協(xié)助，包括對個人儲蓄存款的查詢、凍結(jié)和扣劃，以及對單位存款的凍結(jié)和扣劃，則必須有法律的明確規(guī)定。

二、銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行糾紛產(chǎn)生的原因剖析

銀行業(yè)機構(gòu)作為執(zhí)行協(xié)助的主體之一，負(fù)有協(xié)助有權(quán)機關(guān)進行查詢、凍結(jié)、扣劃的法定義務(wù)。然而實踐中，銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行中與執(zhí)行機關(guān)常產(chǎn)生糾紛和摩擦，由此引發(fā)執(zhí)行效率不高以及銀行業(yè)機構(gòu)遭受處罰等事件的發(fā)生。究其原因，主要有以下幾點。

1.銀行業(yè)機構(gòu)在協(xié)助執(zhí)行中存在角色悖論。銀行業(yè)機構(gòu)作為資金融通的中介，其負(fù)債主要來源于存款。保護存款人賬戶安全和利益不受侵犯是銀行業(yè)機構(gòu)自身運營得以維系的前提，同時也是一項法定職責(zé)。然而，另一方面，作為協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)主體，銀行業(yè)機構(gòu)負(fù)有協(xié)助公權(quán)力機關(guān)依法介入私權(quán)益的義務(wù)。因此，存款人利益維護者與公權(quán)力介入?yún)f(xié)作者角色沖突不可避免。

2.銀行業(yè)機構(gòu)在協(xié)助執(zhí)行中面臨利益博弈。銀行是商業(yè)性機構(gòu)，維護儲戶的合法權(quán)益與追求自身利益最大化是一體的。然而，作為資金融通和交易的重要中介，銀行也需承擔(dān)合理的社會責(zé)任以協(xié)助實現(xiàn)社會利益的最大化。協(xié)助執(zhí)行就是銀行社會責(zé)任的體現(xiàn)。銀行常游走于自身經(jīng)濟利益與社會公眾利益博弈的邊緣。

3.規(guī)范協(xié)助執(zhí)行的法律文件政出多門，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。目前規(guī)范銀行協(xié)助義務(wù)的法律文件包括法律、行政法規(guī)、司法解釋、規(guī)章及通知等。尤其在司法解釋、規(guī)章層級，共存在90多部法律文件，這些法律文件制定部門眾多，相關(guān)司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)之間又缺少溝通，出臺規(guī)定的界定不統(tǒng)一，相同效力層級法律文件就同一問題的規(guī)定常有抵觸和不一致，造成了執(zhí)行主體與協(xié)助主體的執(zhí)行依據(jù)不一，易引發(fā)雙方糾紛的產(chǎn)生。

4.相關(guān)主體法制觀念淡薄。協(xié)助執(zhí)行中，協(xié)助者與執(zhí)行者法制觀念淡薄也是糾紛的成因之一。法制觀念淡薄在銀行業(yè)方面表現(xiàn)為從業(yè)人員，特別是基層機構(gòu)負(fù)責(zé)人法治意識不高，對于協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的認(rèn)識不到位，協(xié)助執(zhí)行中抵觸情緒和不合作態(tài)度強烈；在執(zhí)法人員方面表現(xiàn)為野蠻執(zhí)法、態(tài)度粗暴蠻橫，稍遇不周便以罰款、拘留相威脅，導(dǎo)致沖突升級、對立尖銳。

5.地方保護主義思想作祟。這種現(xiàn)象常出現(xiàn)在異地執(zhí)行機關(guān)要求銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行本地儲戶存款過程中。出于地方保護主義，本地銀行業(yè)機構(gòu)往往采取阻礙執(zhí)行或通風(fēng)報信等方式，與異地執(zhí)行機關(guān)作對，引發(fā)執(zhí)行沖突。

三、銀行業(yè)金融機構(gòu)在協(xié)助執(zhí)行過程中應(yīng)注意的若干法律問題

積極、有效地協(xié)助執(zhí)行是每個法定協(xié)助主體的義務(wù)所在，銀行業(yè)機構(gòu)作為經(jīng)濟生活中資金流轉(zhuǎn)融通的重要平臺，更是概莫能外。因此，把握好協(xié)助工作的界線以及尺度，需要銀行業(yè)從業(yè)者在認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上著重注意以下幾個問題。

1.注意申請協(xié)助主體及權(quán)限范圍。請求協(xié)助執(zhí)行的機關(guān)僅限于法律明文規(guī)定的相關(guān)主體，且同時要注意其法定的權(quán)限范圍(見表1、表2)。

2.注意協(xié)助執(zhí)行標(biāo)的的范圍。對于以下特殊性質(zhì)及類型的存款，不屬于執(zhí)行標(biāo)的范圍，不宜協(xié)助，應(yīng)向執(zhí)行機關(guān)說明理由(見表3)。

表1 有權(quán)對個人儲蓄存款采取措施的部門、權(quán)限及依據(jù)

表2有權(quán)對單位存款采取措施的部門、權(quán)限及依據(jù)

表3 特殊款項協(xié)助執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定

3.注意協(xié)助執(zhí)行程序性規(guī)定的法律依據(jù)問題。對于銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的法定程序，在1993年人民銀行、最高院、最高檢、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于查詢、凍結(jié)、扣劃企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體銀行存款的通知》(銀發(fā)[1993]356號通知)(以下簡稱356號通知)以及2000年最高人民法院和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和金融機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的通知》(法發(fā)[2000]21號通知)(以下簡稱21號通知)中都有相應(yīng)規(guī)定。但兩份文件的規(guī)定也存在些許差別之處，這也是實踐中引發(fā)銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行困惑所在。例如，對于查詢?nèi)俗C件出示問題：356號通知要求查詢?nèi)顺鍪颈救斯ぷ髯C或執(zhí)行公務(wù)證之一即可，而21號通知則明確查詢?nèi)藨?yīng)當(dāng)出示本人工作證和執(zhí)行公務(wù)證兩份證件；再如，是否需要金融機構(gòu)負(fù)責(zé)人簽字問題，按21號通知精神，銀行業(yè)機構(gòu)在收到法律文書后應(yīng)當(dāng)立即協(xié)助執(zhí)行，無需辦理簽字手續(xù)，而356號通知則規(guī)定必須經(jīng)行長簽字。類似這類協(xié)助執(zhí)行程序性規(guī)定的差別，筆者主張：由于兩份通知都屬于部委聯(lián)合發(fā)文，具有相同的法律效力，鑒于356號通知的發(fā)文主體還包含最高檢、公安部兩家機關(guān)，其規(guī)范主體的范圍更廣一些，因此在協(xié)助公安、檢察兩家機關(guān)執(zhí)行工作時，應(yīng)嚴(yán)格按照356號通知的程序性規(guī)定辦理；而銀行業(yè)機構(gòu)協(xié)助法院執(zhí)行中，由于21號通知出臺較356號通知晚，屬于新法，依據(jù)“同一效力層級新法優(yōu)于舊法”的原則，應(yīng)按照21號通知的規(guī)定履行程序。

4.協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃中應(yīng)注意的幾個問題。

(1)查詢中只提供戶名未能提供賬號的問題。一是有權(quán)機關(guān)在查詢單位存款情況時，只提供被查詢單位名稱而未提供賬號的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)賬戶管理檔案積極協(xié)助查詢，沒有所查詢的賬戶的，應(yīng)如實告知有權(quán)機關(guān)。[1]二是對個人存款查詢時，原則上查詢機關(guān)要提供賬號，由于自然人重名現(xiàn)象比較普遍，如有權(quán)機關(guān)僅提供存款人姓名即給予查詢，則有可能會侵害相關(guān)重名儲戶的存款秘密。這也是出于確認(rèn)存款人真實身份，保護存款人利益的目的而要求的。但有權(quán)機關(guān)對自然人存款的查詢權(quán)是法律賦予的，有權(quán)機關(guān)往往由于工作的性質(zhì)或偵查、調(diào)查取證的需要，對自然人存款僅能提供姓名而不能提供賬戶或其它相關(guān)證件號碼，且許多情況下，有權(quán)機關(guān)從查詢自然人存款情況而發(fā)現(xiàn)許多重要的線索，所以在《金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》中，對有權(quán)機關(guān)查詢自然人存款并沒有作出限制性的規(guī)定，如果有權(quán)機關(guān)僅提供自然人姓名而堅決要求查詢的，銀行機構(gòu)應(yīng)根據(jù)本系統(tǒng)賬戶管理檔案實際情況，能夠查詢的，必須予以查詢，有權(quán)機關(guān)對儲戶的存款秘密和相關(guān)后果負(fù)責(zé)。三是特別注意，以上只是對查詢而言，當(dāng)有權(quán)機關(guān)要求凍結(jié)或扣劃自然人賬戶存款的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求有權(quán)機關(guān)提供該自然人的居民身份證號碼或其它足以確定該個人存款賬戶的情況。如有權(quán)機關(guān)不能提供，金融機構(gòu)則不予協(xié)助劃撥。對有權(quán)機關(guān)要求凍結(jié)的，金融機構(gòu)應(yīng)予以凍結(jié)，但可以督促有權(quán)機關(guān)盡快補充提供或向有權(quán)機關(guān)或有權(quán)機關(guān)的上級提出復(fù)議。[2]

(2)凍結(jié)中的幾個問題。一是期限問題。人民法院凍結(jié)銀行存款賬戶期限不得超過6個月，凍結(jié)期限從辦理凍結(jié)手續(xù)次日起計算；延長凍結(jié)期限的，人民法院應(yīng)在凍結(jié)期限屆滿前辦理續(xù)凍手續(xù)，續(xù)凍期限不得超過前款規(guī)定期限的二分之一；凍結(jié)期限屆滿，人民法院未辦理延期手續(xù)的，凍結(jié)的效力消滅，可以辦理支付；檢察機關(guān)和公安機關(guān)凍結(jié)存款的期限為6個月，有特殊原因需要延長的，應(yīng)當(dāng)在凍結(jié)期滿前辦理繼續(xù)凍結(jié)手續(xù)。每次續(xù)凍期限不超過6個月。逾期不辦理續(xù)凍手續(xù)的，視為自動撤銷凍結(jié)。[3]二是凍結(jié)數(shù)額問題。如被凍結(jié)賬戶當(dāng)日存款不足凍結(jié)數(shù)額的，應(yīng)在凍結(jié)期內(nèi)凍結(jié)可以凍結(jié)的存款，直到達(dá)到需凍結(jié)的數(shù)額。凍結(jié)效力從凍結(jié)手續(xù)辦結(jié)之時開始；如被凍結(jié)賬戶的存款超過凍結(jié)數(shù)額，凍結(jié)通知無特別指令的，超過部分仍可以支付。三是凍結(jié)利息問題。凍結(jié)的款項，不屬于贓款的，凍結(jié)期間應(yīng)計算利息。

(3)兩份扣劃通知的處理。兩個以上有權(quán)機關(guān)或部門對同一存款扣劃時，應(yīng)根據(jù)最先收取的協(xié)助執(zhí)行通知書辦理扣劃手續(xù)，如兩個扣劃人均為人民法院時，按照其共同的上級人民法院的最終協(xié)調(diào)意見辦理。[4]

5.法律責(zé)任問題。對于銀行業(yè)機構(gòu)未能履行或有效履行協(xié)助義務(wù)，相關(guān)法律規(guī)定了明確的法律責(zé)任、行政責(zé)任以及經(jīng)濟責(zé)任。根據(jù)民事訴訟法、最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，銀行在此過程中，沒有依法提供協(xié)助或無正當(dāng)理由拒不提供協(xié)助、擅自轉(zhuǎn)移或者解凍已經(jīng)凍結(jié)的存款、為當(dāng)事人通風(fēng)報信、協(xié)助其轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)等行為的，構(gòu)成妨礙公務(wù)、擾亂公共秩序，將會受到訓(xùn)誡，責(zé)令具結(jié)悔過、罰款、拘留、追究刑事責(zé)任以及行政紀(jì)律處分等。這里要著重指出的是，新修訂的《民事訴訟法》對于不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)等妨害民事訴訟的處罰規(guī)定的變化，修訂后的《民事訴訟法》增加了不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的處罰措施，加大了處罰力度：一方面是擴大了拘留的適用對象，將妨害民事訴訟的主體擴大到協(xié)助執(zhí)行人，可以對協(xié)助單位負(fù)責(zé)人拘留(本條應(yīng)當(dāng)注意的是對協(xié)助單位主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員拘留的前置條件是罰款，罰款后仍不協(xié)助才能拘留)；另一方面是提高了對拒不協(xié)助執(zhí)行相關(guān)主體的罰款額度，修訂后對個人罰款金額提高到1萬元以下，對單位罰款金額提高到1萬以上30萬以下，與修改前相比，額度均提高了十倍。

6.銀行在審查執(zhí)行機關(guān)法律手續(xù)時的審查標(biāo)準(zhǔn)問題。銀行在履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時，對于執(zhí)行機關(guān)法律文書及證明材料的審查標(biāo)準(zhǔn)，實踐中有不同做法。而且立法尚未對銀行審查失誤所造成的儲戶資金損失責(zé)任負(fù)擔(dān)問題有明確的規(guī)定。限于協(xié)助執(zhí)行中銀行扮演角色的雙重性，為了穩(wěn)妥起見，部分銀行對于執(zhí)行機關(guān)工作人員提供的法律手續(xù)及證明材料的審核采取了實質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到執(zhí)行文書內(nèi)容、效力等問題，實踐中易引發(fā)執(zhí)行主體和協(xié)助主體之間爭執(zhí)和沖突的發(fā)生。需要明確的一點是，銀行在履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時，雖然有權(quán)要求有權(quán)機關(guān)依法提供有關(guān)法律手續(xù)，并對有關(guān)法律手續(xù)的是否完備進行必要審查，但無權(quán)對有關(guān)法律文書(判決或裁定書)內(nèi)容是否存在錯誤進行實質(zhì)審查，也無權(quán)以有關(guān)法律文書存在錯誤為由拒絕履行。只要有權(quán)機關(guān)出具的有關(guān)法律手續(xù)完備，即使銀行發(fā)現(xiàn)有關(guān)法律文書存在明顯的錯誤，銀行業(yè)應(yīng)當(dāng)先依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，但從保護客戶合法權(quán)益的角度出發(fā)，銀行可在事后將有關(guān)問題告知被執(zhí)行人，又被執(zhí)行人通過有關(guān)法律途徑維護自身的合法權(quán)益。因此，銀行在協(xié)助執(zhí)行中應(yīng)嚴(yán)格遵循形式審查標(biāo)準(zhǔn)。

7.司法機關(guān)外借銀行原始憑證問題。根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)第十四條規(guī)定，金融機構(gòu)協(xié)助有權(quán)機關(guān)查詢的資料限于存款資料，有權(quán)機關(guān)根據(jù)需要可以抄錄、復(fù)制、照相，但不得帶走原件。然而在實踐中，司法機關(guān)往往以司法調(diào)查的名義外借原件。其法律依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》第六十五條的規(guī)定：“人民法院有權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，有關(guān)單位和個人不得拒絕?！钡诹藯l規(guī)定：“書證應(yīng)當(dāng)提交原件，物證應(yīng)當(dāng)提交原物。提交原件或原物確有困難的，可以提交付制品、照片、副本、節(jié)錄本?！笨梢?，法院以司法調(diào)查名義外借原件是有上位法律依據(jù)，由于《管理規(guī)定》系部門規(guī)章，是下位法，遵循“上位法優(yōu)先”的原則，對于法院以司法調(diào)查名義外借原件的問題，應(yīng)當(dāng)予以配合。

8.收取協(xié)助執(zhí)行費用的問題。對于協(xié)助執(zhí)行的費用，銀行業(yè)機構(gòu)在實踐中常予以忽略。鑒于協(xié)助執(zhí)行中弱勢地位，銀行業(yè)機構(gòu)普遍持有息事寧人的心態(tài)，多一事不如少一事，常忽略這部分權(quán)益。需要明確的是，根據(jù)《金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)和扣劃工作的規(guī)定》第14條規(guī)定：“金融機構(gòu)協(xié)助復(fù)制存款資料等支付了成本費用的，可以按相關(guān)規(guī)定收取工本費?！边@一條規(guī)定是金融機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行中收取提供資料成本費用的法律依據(jù)。因為實踐中，有的賬戶開戶時間長的，賬務(wù)往來資料較多，打印復(fù)印起來少的幾百張，多的上千張，這些成本費用完全由銀行來承擔(dān)是不合理的，銀行完全有權(quán)力向執(zhí)行機關(guān)收取該費用。[5]因此，協(xié)助執(zhí)行中成本費用的收取是銀行業(yè)機構(gòu)的應(yīng)有權(quán)利，這是銀行的法定權(quán)利，但這并不成為銀行業(yè)機構(gòu)放棄自身權(quán)利的障礙?！?/p>

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