商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的弊端與基層央行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的優(yōu)勢比較

摘要：目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫都普遍由商業(yè)銀行代理，而商業(yè)銀行在代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的過程中不斷凸現(xiàn)出諸多弊端，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的健康發(fā)展。隨著財政國庫體制改革的深入和TCBS系統(tǒng)、TIPS系統(tǒng)、財政撥款電子支付系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，國庫集中支付的范圍將擴大到整個轄區(qū)。縣級人民銀行因其各種優(yōu)勢將會成為經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的最優(yōu)選擇，本文也提出了推進基層央行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫；代理；優(yōu)勢比較

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0086－03

一、引言

國庫，是國家金庫的簡稱，是專門辦理國家預(yù)算資金收納和支出的機關(guān)。按照“一級財政，設(shè)立一級國庫”的原則，從中央到地方共設(shè)立了總庫、分庫、中心支庫、縣支庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫等五級國庫。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫在貫徹財政政策、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和政府各項事業(yè)的發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，不僅增強了政府的財政管理功能，加速了財政資金周轉(zhuǎn)，而且有效地調(diào)動了政府理財?shù)姆e極性，較好地完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的收納和撥付工作。但是，隨著金融電子化和財稅征繳電子化建設(shè)步伐的加快，數(shù)據(jù)集中、核算集中、管理集中已經(jīng)逐步實現(xiàn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的職能和作用日益弱化，而商業(yè)銀行在代理鄉(xiāng)庫的過程中不斷凸現(xiàn)出諸多弊端，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的健康發(fā)展。因此，建議由縣級人民銀行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)，既符合財政國庫體制改革的要求，又可以解決目前所存在的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的現(xiàn)狀

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的作用逐漸弱化。隨著金融、財政體制改革的不斷深入，國庫單一賬戶的建立、國庫信息處理系統(tǒng)（以下簡稱TIPS）的順利開通，國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（簡稱TCBS系統(tǒng)）的正式上線，國庫集中收付業(yè)務(wù)政策的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅款全部上劃到縣支庫集中報解等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的業(yè)務(wù)量逐年萎縮，作用逐漸弱化。比如，目前樂東地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫只負責(zé)辦理轄區(qū)工資經(jīng)費的撥付工作。并且隨著財政撥款電子支付業(yè)務(wù)的推廣應(yīng)用，國庫集中支付工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫將沒有繼續(xù)存在的必要。截止2006年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫累計減少4967個，其中有部分是人民銀行收回經(jīng)理。[1]

2．商業(yè)銀行柜員制操作造成國庫崗位設(shè)置形同虛設(shè)。商業(yè)銀行在金融體制改革中，考慮到成本和收益的不對稱關(guān)系，紛紛撤并機構(gòu)、裁減人員，造成一所代理“兩庫”或“多庫”的現(xiàn)象，而現(xiàn)有人員又無法滿足國庫崗位設(shè)置的要求，只能實行柜員制業(yè)務(wù)操作，造成國庫崗位設(shè)置形同虛設(shè)，違規(guī)兼崗、“一手清”的現(xiàn)象在所難免。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的核算質(zhì)量和管理水平逐年下降。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫普遍都由商業(yè)銀行代理，業(yè)務(wù)上受人行領(lǐng)導(dǎo)，行政上由商業(yè)銀行直接管理，由于缺乏行政上的約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的業(yè)務(wù)開展和服務(wù)水平大打折扣。又因機構(gòu)撤并、人員崗位輪換，新業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作跟不上，憑證、賬表混合裝訂管理，對應(yīng)關(guān)系不明晰，國庫監(jiān)管乏力等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的核算質(zhì)量和管理水平逐年下降。

三、商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫存在的問題

1．商業(yè)銀行代理積極性不高。一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)急劇萎縮，財政資金的存量偏小，在代理行的資金沉淀較少，其經(jīng)營收益急劇降低；二是財政支付代理費用標準較低，彌補不了代理行為辦理業(yè)務(wù)而支付的成本費用；三是從2003年開始，財政性資金由財政性存款變?yōu)橐话阈源婵睿硇幸Ц秶鴰齑婵罾?，增加了代理行存款業(yè)務(wù)的成本費用。[2]如某代理行每年代理4900筆業(yè)務(wù)，按照財政部規(guī)定每筆按0.1元計算代理費，收入490元，每年辦理國庫業(yè)務(wù)的耗材大約8000元，專職人員工資1.5萬元，沉淀資金占存款總額約為1%～2%，繳存所得利差約2～3萬元，計入大賬，不能直接支出。[3]由于投入和產(chǎn)出的成本收益關(guān)系不成比例，嚴重影響了商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)的積極性。

2．商業(yè)銀行內(nèi)控制度不健全，加大國庫資金風(fēng)險。制度是行為的規(guī)范，商業(yè)銀行既沒有建立國庫四級目標管理責(zé)任制，也沒有遵守業(yè)務(wù)交接、憑證傳遞、重要會計事項審批和國庫賬務(wù)檢查等各項國庫規(guī)章制度，而是以商業(yè)銀行的現(xiàn)行的規(guī)章制度來約束國庫業(yè)務(wù)，缺乏國庫規(guī)章制度的約束。同時，執(zhí)行對賬制度不到位，不對賬、虛假對賬的現(xiàn)象時有發(fā)生，會加大國庫資金風(fēng)險隱患。

3．國庫資金在途時間較長，使用效率較低。比如，從縣支庫撥款到鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位。首先，縣支庫要在當(dāng)天（最遲下一工作日）對審核無誤的撥款憑證做同城提出處理；其次，商業(yè)銀行縣支行要在規(guī)定時間參加同城票據(jù)交換，提入國庫資金；其三，商業(yè)銀行縣支行將同城提入的資金在當(dāng)天最遲次日劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫；其四，財政所確認款項已經(jīng)到達賬戶后，才能開具財政撥款憑證送達鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫辦理資金劃轉(zhuǎn)；其五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫收到撥款憑證審核無誤后才在當(dāng)天（最遲下一工作日）將款項劃撥到預(yù)算單位。這樣一來，一筆撥款，經(jīng)過層層撥付，快也要兩至三天，慢則一個星期不等。不僅增加了國庫資金的在途時間，而且也影響到國庫資金的使用效率。

4．商業(yè)銀行占用財政資金的行為較難控制。商業(yè)銀行在政策允許的范圍內(nèi)，盡量拖延財政資金的入庫時間，對于其占用財政資金的行為很難控制。而且商業(yè)銀行利用占用的政府資金一般直接注入金融市場，影響社會資金流量及資金供求，從而影響中央銀行貨幣政策的實施。[4]

四、基層央行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的優(yōu)勢分析

隨著財政國庫體制改革的深入和TCBS系統(tǒng)、TIPS系統(tǒng)、財政撥款電子支付系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，國庫集中支付的范圍將擴大到整個轄區(qū)，商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫將沒有存在的必要，縣級人民銀行因其優(yōu)勢將成為經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的最優(yōu)選擇。

1.縣級人民銀行具有人員優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。首先，縣級人民銀行營業(yè)室人員配備一般為6至8人，基本滿足國庫崗位設(shè)置的要求，并且人員的綜合素質(zhì)較高。其次，縣級人民銀行具有先進的TCBS系統(tǒng)和大額、小額支付系統(tǒng)，能夠確保數(shù)據(jù)集中化管理和通暢的資金清算渠道，只需設(shè)立“一機多庫”，就可以方便、快捷、安全地處理各級國庫業(yè)務(wù)。

2.先進的TCBS系統(tǒng)有利于保障國庫資金的安全。2008年12月1日，TCBS系統(tǒng)在海南省正式上線運行，國庫間接參與支付系統(tǒng)資金清算，財政撥款可實時到達對方賬戶；強大的接口功能，為實現(xiàn)國庫集中支付、財政撥款電子支付業(yè)務(wù)的全面推廣打下堅實的基礎(chǔ)。該套資金清算系統(tǒng)在處理速度上、安全性能上都比現(xiàn)有的設(shè)備更為完善。

3.國庫監(jiān)管職能到位，有利于消除安全隱患。監(jiān)管是國庫工作的重中之重?？h級國庫可以通過柜面監(jiān)督和事后監(jiān)督兩層關(guān)口，改變原來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分散監(jiān)管的被動局面，加大對不合規(guī)撥款的監(jiān)管力度，提高國庫資金的安全系數(shù)。

4.國庫數(shù)據(jù)的集中，有利于提高統(tǒng)計分析的真實性和可靠性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫由縣級人民銀行辦理后，對收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集會更加完整便捷，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的狀況會更便于了解和掌握，統(tǒng)計分析人員做出的分析會更加直接、具體和充分，能夠更好地為上級決策提供真實、可靠的依據(jù)。

5.可以縮短資金的在途時間，提高資金的使用效率?！耙徊降轿弧钡馁Y金清算方式，縮短了原來國庫資金層層劃撥的在途時間，提高了資金的使用效率。通過TCBS系統(tǒng)，只需幾分鐘的時間，財政撥款就可到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位或經(jīng)銷商等單位賬戶，極大地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫資金的使用效率；其次，延長了清算時間，給代理行提交支付清算信息留有足夠的時間；其三，緊急撥款打破了交換時間的限制，可在網(wǎng)點簽退前辦理，增加了財政支出的時性性和靈活性。

6.基層央行不以盈利為目的，能夠有效地保證貨幣政策和財政政策的實施。縣級人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)，不以盈利為目的，具有較強的獨立性，不受地方財政行為的影響，能夠積極配合國家經(jīng)濟金融政策的要求，確保國家經(jīng)濟平穩(wěn)、健康發(fā)展。

五、推進基層央行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的對策建議

1．加快出臺相關(guān)配套的制度措施?；鶎友胄幸浞掷脤W(xué)習(xí)踐行科學(xué)發(fā)展觀的契機，在現(xiàn)有的國庫法律體系框架下，不斷探索國庫法制建設(shè)的新思路、新方法，加快制訂并完善新的國庫業(yè)務(wù)制度，使得新業(yè)務(wù)的操作有法可依，減少制度缺失風(fēng)險。

2．建立溝通協(xié)調(diào)機制。為了確?？h級人民銀行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)工作的有效開展，有必要與政府、財政等相關(guān)部門建立溝通協(xié)調(diào)機制。通過溝通，讓參與者了解縣級人民銀行經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的優(yōu)勢所在和具有的現(xiàn)實意義，及時協(xié)調(diào)解決工作出現(xiàn)的問題，確保國庫工作在推進社會主義公共財政體系建設(shè)進程中發(fā)揮的巨大作用。

3．?dāng)U大國庫集中支付范圍，認真做好試點推廣工作。TCBS系統(tǒng)的成功上線，為國庫集中支付工作提供了堅強的后盾。在此基礎(chǔ)上，國庫部門要與當(dāng)?shù)刎斦块T加強溝通，達成共識，積極拓展國庫集中支付業(yè)務(wù)范圍，不但要將縣本級工資納入到國庫集中支付系統(tǒng)，還要將國庫集中支付的范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。并且采取“以點帶面”的方式，把縣城地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的工資、經(jīng)費支出納入到國庫集中支付系統(tǒng)，然后，本著“成熟一個，推廣一個”的原則，把國庫集中支付的范圍擴大到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為日后全部上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)工作打好基礎(chǔ)。

4．加快軟件和接口開發(fā)，全面實現(xiàn)國庫預(yù)算收支電子化。結(jié)合國稅、地稅部門電子繳稅的成功經(jīng)驗，財政部門要加快軟件和接口開發(fā)，盡快把契稅和非稅收入等納入TIPS系統(tǒng)，為早日取消同城票據(jù)交換業(yè)務(wù)，全面實現(xiàn)國庫預(yù)算收支電子化、無紙化打好基礎(chǔ)?！?/p>

參考文獻：

[1]中國人民銀行國庫局.中國國庫業(yè)務(wù)發(fā)展報告(2007)[M].北京:中國金融出版社，2008.

[2] 國庫科. 秦皇島市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫業(yè)務(wù)與管理中存在的問題及解決建議[DB/OL]. http://11.54.48.22/Article_Print.asp?ArticleID=350，2004-10-12.

[3][4]中國人民銀行國庫局，西南財經(jīng)大學(xué).國庫改革與發(fā)展[M].北京:中國金融出版社，2007.