我國巨災(zāi)風險分擔機制雛議

摘要：我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，巨災(zāi)給人民的生命財產(chǎn)造成了重大的損失。長期以來，我國形成了以國家財政為后盾進行災(zāi)后救濟的救災(zāi)體制，這種以政府無償救濟為主體的救災(zāi)體制越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此有必要建立適合我國國情的巨災(zāi)風險分擔機制。由于地震帶來的危害巨大，因此本文將分析的重點放在了地震災(zāi)害這一方面，有針對性的提出了一套災(zāi)前和災(zāi)后風險分擔體系，并提出了一些相關(guān)的合理化建議。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)風險；巨災(zāi)保險基金；風險分擔

中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0062－03

一、引言

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，20世紀世界范圍內(nèi)54次最嚴重的自然災(zāi)害有8次發(fā)生在我國，其中地震、洪水、臺風帶來的損失最為慘重，同時我國也是世界上地震災(zāi)害最嚴重的國家之一。20世紀全球大陸35％的7.0級以上地震發(fā)生在我國；20世紀全球因地震死亡120萬人，我國占59萬人，居各國之首。我國大陸大部分地區(qū)位于地震烈度Ⅵ度以上區(qū)域，50％的國土面積位于Ⅶ度以上的地震高烈度區(qū)域，包括23個省會城市和2/3的百萬人口以上的大城市。2008年我國就遭受了三次重大的自然災(zāi)害：年初的雨雪冰凍災(zāi)害、“5.12”汶川特大地震災(zāi)害、“8.30”攀枝花－會理地震。特別是“5·12”汶川特大地震，是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震，四川省有52%的面積受災(zāi)，受災(zāi)人口占全省總?cè)丝诮?/3，受其影響其它的災(zāi)害也相應(yīng)發(fā)生，地震引發(fā)的山體滑坡、泥石流等這些災(zāi)害進一步將損失擴大。除了地震外，旱災(zāi)、洪水和臺風等災(zāi)難也頻頻發(fā)生，由此可以看出我國巨災(zāi)風險的特征是：巨災(zāi)類型多、影響范圍廣、造成的損失大（直接損失和間接損失）和災(zāi)害發(fā)生具有共生性。

長期以來，我國形成了以國家財政為后盾進行災(zāi)后救濟的救災(zāi)體制，巨災(zāi)之“巨”使得商業(yè)保險公司望而怯步，不敢貿(mào)然開展相應(yīng)的承保業(yè)務(wù)，因此巨災(zāi)風險大部分由國家財政來承擔，輔之以民間捐贈、國際捐贈和救援等慈善活動方式。但這些救助方式遠不能有效解決巨災(zāi)造成的損失，用財政來補償巨災(zāi)后的損失和單純以保險的形式對災(zāi)后的損失進行補償，都不能有效地解決問題。因此建立符合我國國情巨災(zāi)風險分擔機制勢在必行，本文正是在基于這種情況的基礎(chǔ)上，提出了一套符合我國的巨災(zāi)風險分擔體系，分災(zāi)前巨災(zāi)風險防范和災(zāi)后巨災(zāi)風險分擔機制兩方面加以說明。

二、我國巨災(zāi)風險分擔體系的構(gòu)建

（一）災(zāi)前巨災(zāi)風險防范機制的建立

1.提高建筑物質(zhì)量

每次巨災(zāi)的發(fā)生除了造成重大的人員傷亡外，房屋建筑倒塌更是十分嚴重，尤其是地震后，這種情況尤甚。當然這和巨災(zāi)的劇烈程度直接相關(guān)，但是從另外一個角度看，房屋等建筑物的建筑質(zhì)量很差，而且結(jié)構(gòu)不合理，許多建筑物在地震發(fā)生的時候瞬間倒塌，汶川地震已造成650多萬間房屋倒塌，2300多萬間房屋損壞，包括6900間中小學校舍。

地震后，建筑物質(zhì)量問題應(yīng)該引起政府的高度重視，它的是否牢固直接關(guān)系到人們的生命，相信如果建筑物完全或絕大部分合格的話，則大地震后人員傷亡數(shù)量要小得多，所以政府應(yīng)該定期舉行全國建筑質(zhì)量普查，尤其是對于人口密度較高的學校、醫(yī)院、住宅、宿舍樓等進行嚴格檢查，如果存在安全隱患，房屋開發(fā)單位需要出資進行加固、改造，而存在嚴重質(zhì)量問題的建筑甚至應(yīng)予以拆除重建，并追究開發(fā)單位和建筑企業(yè)的責任。對開發(fā)商建造的每一處樓盤都要嚴格的把關(guān)，防患于未然，要對人們的生命負責。

2.改變應(yīng)對巨災(zāi)的理念需要

“人定勝天”的思想突現(xiàn)了人類與大自然做斗爭的勇氣和毅力，是一種美德。但是，巨災(zāi)的發(fā)生非人力所能抵御，筆者認為“抗震救災(zāi)”、“抗洪救災(zāi)”這樣的字眼值得商榷。地震、洪水、臺風、海嘯等天災(zāi)靠人力豈能抵抗，但就是這種思想理念的根深蒂固，使得當災(zāi)難來臨時，不是采取避其鋒芒的措施而是用人力去抵御，其結(jié)果可能造成更大的損失。所以我們應(yīng)該樹立及時“躲避”的思想，這并不是說逃避，比如當海嘯登陸時，這種威力靠人力是無法抵抗的，抵抗只會徒增人員的傷亡，所以應(yīng)借助預警手段，對海嘯何時來臨有個時間估計，及時疏離人員，盡可能降低人員及財產(chǎn)的損失。

3.加強災(zāi)前的預測能力

自然災(zāi)害的發(fā)生具有突然性，但在來臨之前都會有一些征兆，所以應(yīng)該增強預測水平，及早做好防范工作，采取有力措施提前做出有效地安排，而我國目前對自然災(zāi)害的預測能力還處于起步階段，仍不太成熟，這就需要政府在這方面發(fā)揮核心作用。

因此，通過提高建筑物質(zhì)量，改變一味的“人定勝天”的思想，避其鋒芒，“巨災(zāi)來，我退，巨災(zāi)退，我進”和加強災(zāi)前預測水平等就可以使巨災(zāi)真正到來時生命和財產(chǎn)損失降到低點。所以加強災(zāi)前的風險防范機制很重要，這也是構(gòu)建我國巨災(zāi)風險分擔體系的一個重要環(huán)節(jié)。

（二）災(zāi)后巨災(zāi)風險分擔體系的構(gòu)建

我國巨災(zāi)風險分擔機制形式比較單一，主要以政府財政承擔災(zāi)后損失為主，分擔機制還不完善，所以應(yīng)該根據(jù)我國的國情，建立不同層次的巨災(zāi)風險分擔體系，采取政府、商業(yè)保險、銀行、資本市場和社會捐贈相結(jié)合的形式。

1.發(fā)揮政府在巨災(zāi)風險分擔體系中的作用

政府應(yīng)該摒棄過去一味的災(zāi)后財政救濟的方式，有計劃地將每年的巨災(zāi)救災(zāi)款轉(zhuǎn)化為巨災(zāi)保險基金。巨災(zāi)保險基金的預算，可以根據(jù)巨災(zāi)發(fā)生的概率、損失率及過去幾十年國家在發(fā)生突發(fā)性巨災(zāi)時撥付的救災(zāi)款的數(shù)額來計算，每年提取并?？顚Ｓ?。同時在建立巨災(zāi)保險基金的基礎(chǔ)上，委托一家或相關(guān)保險公司專門經(jīng)營這種巨災(zāi)保險基金，受托專營巨災(zāi)保險的保險公司，利用已有的人力和技術(shù)，通過商業(yè)保險的方式向投保人或被保險人收取一定的巨災(zāi)保險費，補充國家撥付的巨災(zāi)保險基金。[1]上述兩部分基金，逐年滾存，在閑置年份可以交由專門的投資機構(gòu)進行投資運用，并通過法律保證其一定比例的投資盈利，盈利收入并入巨災(zāi)保險基金；在巨災(zāi)發(fā)生年份，則用來進行巨災(zāi)損失補償。同時，政府可以通過稅收優(yōu)惠對巨災(zāi)保險進行扶持，包括營業(yè)稅和所得稅的減免以及相關(guān)費用的稅前扣除。[2]此外，平常年份如果有社會各界對地震災(zāi)害損失進行捐款，則捐款也可以納入巨災(zāi)保險基金。對于巨災(zāi)保險基金投資機構(gòu)及經(jīng)營巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的保險公司，政府必須依據(jù)法律對其實行嚴格監(jiān)督管理，以避免財政撥付的巨災(zāi)保險基金流失或保險服務(wù)不到位。

2．發(fā)揮商業(yè)保險在巨災(zāi)風險分擔體系中的作用

商業(yè)保險公司要站在更高的角度去理解和認識巨災(zāi)保險問題，在巨災(zāi)風險分擔上應(yīng)該發(fā)揮重要作用。由于其能適應(yīng)災(zāi)害的不平衡發(fā)生規(guī)律，具有自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能，可以將災(zāi)害損失的風險在全國乃至世界范圍內(nèi)分散，將災(zāi)害損失分散到最大可能的程度。巨災(zāi)保險具有再保險的優(yōu)勢，再保險公司能夠以準備金形式積累起大量的資金，為直保公司穩(wěn)定經(jīng)營構(gòu)建起有力屏障，通過再保險，使巨災(zāi)風險在更廣泛的區(qū)域內(nèi)分散，有效減少巨災(zāi)沖擊，提高保障程度。在保險意識逐漸加強且經(jīng)濟實力逐漸加大的今天，投保者所投保的金額也會逐漸提高甚至會趨向于足額投保，從這個意義上講，其災(zāi)害補償?shù)牧Χ纫矐?yīng)該逐漸加大。

3.發(fā)揮資本市場在巨災(zāi)風險分擔體系中的作用

巨災(zāi)造成的損失巨大，巨災(zāi)保險基金、保險費和其它的捐贈各項總額仍無法彌補巨災(zāi)造成的損失，因此，應(yīng)該尋找更有效地途徑來獲得資金。隨著金融業(yè)的發(fā)展，資本市場的資金實力和抵御風險的能力逐漸增強，隨著金融一體化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，應(yīng)該將保險市場和資本市場有機的結(jié)合起來。由于巨災(zāi)風險具有與資本市場風險不相關(guān)的特點，迎合了資本市場投資者分散風險，渴望風險多樣化的投資需求，因此，資本市場的強烈投資需求與巨災(zāi)風險自身的特點使得保險風險轉(zhuǎn)移到資本市場成為可能。[3]一方面可以以政府的巨災(zāi)保險基金為載體，發(fā)行國家地震債券，將巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移到資本市場，實現(xiàn)更大范圍的風險分散，解決巨災(zāi)風險化解過程中的資金制約問題，另一方面開發(fā)巨災(zāi)衍生產(chǎn)品（巨災(zāi)債券、巨災(zāi)互換、巨災(zāi)保險期貨和巨災(zāi)保險期權(quán)）在資本市場融資，以彌補巨災(zāi)風險資金的不足。[4]這樣，資本市場為保險資金的運用提供了多種渠道和資本市場雄厚的資金實力使其能夠為一些巨災(zāi)損失提供保障，從而為巨災(zāi)債券的發(fā)行奠定了融資基礎(chǔ)。將保險的風險轉(zhuǎn)移到資本市場有利于提高保險能力，充分發(fā)揮資本市場強大的融資與風險分散功能。而且由于資本市場存在一個重要的風險即系統(tǒng)風險，與自然災(zāi)害相關(guān)的衍生產(chǎn)品能夠?qū)崿F(xiàn)與傳統(tǒng)的資本市場系統(tǒng)風險的對沖，這也為投資技術(shù)組合的實施提供了產(chǎn)品環(huán)境。同時債券的發(fā)行可以將風險轉(zhuǎn)移給投資者，具有傳統(tǒng)的再保險功能，這樣，既可以發(fā)揮大數(shù)法則的作用，廣泛分散風險，充分滿足風險保障需求同時也為資本市場提供了新的投資品種，降低交易成本、減輕政府負擔。[5]

4.發(fā)揮銀行在巨災(zāi)風險分擔體系中的作用

銀行在這里主要指以營利為目的的商業(yè)銀行，其經(jīng)營以盈利為目的，從自身利益最大化出發(fā)，進行商業(yè)行為，而由于巨災(zāi)風險的風險比較大，如果由商業(yè)銀行自身從事與巨災(zāi)風險相關(guān)的項目，銀行會失去積極性，不會主動參與其中。因此，為了讓商業(yè)銀行能夠參與到巨災(zāi)風險中去，需要政府出面作擔保，給商業(yè)銀行承諾，在出現(xiàn)風險而使銀行出現(xiàn)較大的損失時，政府會給予補助，鼓勵銀行向受災(zāi)地區(qū)發(fā)放貸款。對于銀行貸款項目，應(yīng)當在貸款合同中明確巨災(zāi)風險管理問題，對于高風險區(qū)域，應(yīng)該制定更加具體的巨災(zāi)風險管理辦法。

這樣的話，就將政府、商業(yè)保險，銀行、資本市場納入了巨災(zāi)風險分擔體系中，使得巨災(zāi)發(fā)生時有足夠的資金支持受災(zāi)地區(qū)，盡快地恢復生產(chǎn)。

三、對我國巨災(zāi)風險分擔機制的相關(guān)建議

1．在一定區(qū)域試行巨災(zāi)保險。地震雖然是我國頻發(fā)災(zāi)種，但并不是每年形成巨災(zāi)，往往是幾十年一遇，但地震巨災(zāi)一旦發(fā)生，其損失是毀滅性的。因此，基于經(jīng)濟實力、經(jīng)營巨災(zāi)保險的技術(shù)能力和消費者的巨災(zāi)保險意識等方面的限制，目前不宜將所有震級的地震、所有城鄉(xiāng)的地震災(zāi)害都納入保險范圍，但可以先在一些地區(qū)進行試運作，先易后難，待試驗地區(qū)的地震保險運行成功后，再逐步推廣到更大的區(qū)域甚至全國。

2.完善相應(yīng)立法，建立法律保障體系。通過建立相應(yīng)的法律規(guī)范，明確政府部門、保險行業(yè)、企業(yè)和個人在巨災(zāi)風險管理體系中的地位和職責，確保損失分擔體系的切實建立和有效運行。

3.增強防災(zāi)減災(zāi)意識，豐富巨災(zāi)保險產(chǎn)品。在借鑒國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，開發(fā)滿足不同地域、不同群體的巨災(zāi)保險產(chǎn)品；通過多種方式幫助人民群眾提高風險意識和增強防范風險技能；積極開發(fā)巨災(zāi)風險數(shù)據(jù)資源，建立科學的分析評估平臺。此外，還要加強對巨災(zāi)保險基金、巨災(zāi)保險證券化等相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃和探索。

4.加強巨災(zāi)投險意識。1998年發(fā)生的大洪水，造成直接經(jīng)濟損失2000多億元，國內(nèi)保險公司共支付水災(zāi)賠款30億元左右。2005年我國各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失2042.1億元，相應(yīng)的保險賠款為100億元左右，占災(zāi)害損失的比例不到5%。2008年年初南方冰雪凍災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失達1516.5億元，僅獲得了保險業(yè)3%的賠付，直接經(jīng)濟損失達8451億元的“5.12汶川大地震“僅獲得來自保險業(yè)賠付的18.06億元，中國的保險賠付占巨災(zāi)損失的比例遠低于國際平均水平。2007年全球因巨災(zāi)造成的經(jīng)濟損失約為706億美元，最后保險業(yè)賠付了276億美元，占經(jīng)濟損失的39%。2005年，美國卡特里娜颶風后，保險賠付更是達到了其直接經(jīng)濟損失的50%。可見問題的關(guān)鍵是投保財產(chǎn)的比例太低，使得絕大多數(shù)財產(chǎn)損失得不到保險補償。應(yīng)該讓全民意識到巨災(zāi)的危害性，積極投保，加大投保力度，逐漸改變?nèi)藗冿L險意識淡薄和過度依賴政府的思想。

5.明確政府在巨災(zāi)分擔體系中的職能定位問題。從市場經(jīng)濟制度的原理看，社會的巨災(zāi)保險屬于公共或準公共產(chǎn)品的范疇，這種產(chǎn)品的供給需要公共資源的配給，而政府是掌握和控制公共資源的主體，離開了政府或缺乏政府實質(zhì)有效的推動，這種體系便不能有效地運行。

6.發(fā)行巨災(zāi)彩票。發(fā)行巨災(zāi)彩票是籌集巨災(zāi)資金的一個有效的和可行的方式，類似于體育彩票一樣讓全民參與，我們知道，彩票中獎屬于小概率事件，中巨額獎金的幾率更小，而且用少量的貨幣就可以買到彩票，對普通民眾來說不存在經(jīng)濟上的負擔，但是這種參與購買巨災(zāi)彩票的行動卻可以積聚起巨額的資金，然后將這些資金專門劃入巨災(zāi)保險基金中，用于災(zāi)后的損失補償。■

參考文獻：

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[3]謝家智.我國自然災(zāi)害損失補償機制研究[J].自然災(zāi)害學報，2004，（8）.

[4]劉紅，趙忠良.利用資本市場分散保險風險[J].保險研究專題，2003，(12).