試論主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)際立法及中國(guó)的對(duì)策

[摘 要] 隨著全球金融資本不斷吸收來(lái)自主權(quán)財(cái)富基金的資金，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始圍繞主權(quán)財(cái)富基金這個(gè)特殊投資載體進(jìn)行各種形式的立法努力，或展開(kāi)相關(guān)的立法研究。迄今為止，這些國(guó)際立法努力絕大部分尚未形成正式的立法文件。但是，關(guān)注這些國(guó)際性的立法活動(dòng)和研究動(dòng)態(tài)，并去努力適應(yīng)這些立法趨勢(shì)，對(duì)于起步中的中國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金，無(wú)疑是具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義的。

[關(guān)鍵詞] 主權(quán)財(cái)富基金 國(guó)際立法 對(duì)策

一、與主權(quán)財(cái)富基金有關(guān)的國(guó)際立法

1.IMF框架下的立法。2008年5月1日，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）設(shè)立了主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際工作組，以由該工作組在2008年10月之前形成關(guān)注主權(quán)財(cái)富基金投資行為和目標(biāo)的準(zhǔn)則。IMF希望自己制定的行為準(zhǔn)則有助于提高主權(quán)財(cái)富基金的專業(yè)性，使它們能像私有投資基金那樣運(yùn)作。準(zhǔn)則中的一些內(nèi)容涉及投資策略的制定，以及確保主權(quán)財(cái)富基金的投資決策符合其投資策略。還有一部分內(nèi)容涉及主權(quán)財(cái)富基金的結(jié)構(gòu)（對(duì)基金的監(jiān)事會(huì)和管理購(gòu)買(mǎi)行為的委員會(huì)都有明文規(guī)定）。IMF還將就應(yīng)披露何種金融信息、向哪些機(jī)構(gòu)披露，以及披露的頻率提出建議。

2.WTO框架下的立法。華盛頓智庫(kù)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的高級(jí)研究員阿文德·薩勃拉曼尼亞(Arvind Subramanian)建議，應(yīng)由世界貿(mào)易組織(WTO)制定強(qiáng)制主權(quán)財(cái)富基金遵守的行為準(zhǔn)則。他認(rèn)為，現(xiàn)有WTO法律框架下關(guān)于國(guó)際直接投資的多邊立法已經(jīng)能夠部分涵蓋主權(quán)財(cái)富基金所進(jìn)行的投資，尤其是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》就可以被認(rèn)為已經(jīng)涉及到了主權(quán)財(cái)富基金對(duì)服務(wù)業(yè)的投資。比如，美國(guó)關(guān)于GATS的承諾表中列明，政府所有或控制的保險(xiǎn)公司(無(wú)論來(lái)自美國(guó)或其他國(guó)家)均不得在美國(guó)大部分州開(kāi)展?fàn)I業(yè)，不允許外國(guó)政府擁有25%股權(quán)以上的公司持有廣播或電視執(zhí)照。在此基礎(chǔ)下，在WTO框架下開(kāi)展主權(quán)財(cái)富基金的立法，就無(wú)須對(duì)現(xiàn)有法律制度進(jìn)行大的變革。

應(yīng)該看到，盡管經(jīng)過(guò)多年的研究和談判，在WTO框架下制訂新的多邊投資協(xié)議的時(shí)機(jī)至今仍未成熟。因此筆者認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)性考慮，由于主權(quán)財(cái)富基金受到關(guān)注還只是近兩年的事情，各國(guó)之前對(duì)這一問(wèn)題的討論及各方面的理論準(zhǔn)備尚很不充分，要在WTO框架下展開(kāi)關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金的多邊立法，則似乎是一件更加遙遠(yuǎn)的事情。但是，由于WTO在當(dāng)今所有國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織中具有最為進(jìn)步的爭(zhēng)端解決機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，最終國(guó)際社會(huì)在WTO框架下開(kāi)始圍繞主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行多邊立法探索也并非不可能。WTO規(guī)則下的市場(chǎng)準(zhǔn)入、非歧視原則等，如果能成功適用于主權(quán)財(cái)富基金，也確實(shí)將為主權(quán)財(cái)富基金的發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

3.OECD框架下的立法。與IMF擬制定的行為準(zhǔn)則主要針對(duì)主權(quán)財(cái)富基金本身的運(yùn)作不同，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金的立法則立足于規(guī)范投資東道國(guó)接受主權(quán)財(cái)富的角度，并主要遵循四條基本原則：(1)避免保護(hù)主義，無(wú)論投資者是否將在被投資公司中擁有控制權(quán)，東道國(guó)均不應(yīng)為投資設(shè)置投資壁壘；(2)建立公平、透明的投資框架、投資政策和程序，尤其是關(guān)于國(guó)家安全影響的評(píng)判，應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)、精確、非歧視并具有可預(yù)見(jiàn)性的；(3)尊重投資者的決定，東道國(guó)不應(yīng)對(duì)投資者如何投資指手畫(huà)腳，而將如何對(duì)投資資產(chǎn)進(jìn)行分配的決定權(quán)留給主權(quán)財(cái)富基金的管理者；(4)平等對(duì)待投資者，在稅收待遇、監(jiān)管等方面不應(yīng)在國(guó)內(nèi)和外國(guó)公司之間形成歧視。

二、中國(guó)應(yīng)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際立法的對(duì)策

目前無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，對(duì)于是否需要主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)際立法尚存在爭(zhēng)議，比如，中國(guó)投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理兼首席風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)汪建熙曾回應(yīng)道，國(guó)際社會(huì)提出的行為守則建議是“不公平的”。他還表示，“不需要外界告訴我們應(yīng)該如何去做?！泵鎸?duì)當(dāng)前國(guó)際上圍繞主權(quán)財(cái)富基金所進(jìn)行的國(guó)際立法形勢(shì)，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)最為關(guān)鍵的問(wèn)題不在于是否需要主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際立法，而在于如何才能從我國(guó)利益出發(fā)，更好地參與主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際立法。中國(guó)已被列為2008年5月1日成立的IMF主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際工作組的成員之一，這必將有利于中國(guó)參與主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際立法的進(jìn)程。

1.推動(dòng)多邊立法、限制單邊立法。相對(duì)于多邊立法，主權(quán)財(cái)富基金的單邊立法至少存在著以下兩點(diǎn)明顯弊端：(1)單邊更容易體現(xiàn)投資東道國(guó)的保護(hù)主義傾向；(2)由于不同投資東道國(guó)之間的單邊立法是分別進(jìn)行、互不干涉的，不同東道國(guó)對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金可能會(huì)施加不同的標(biāo)準(zhǔn)，主權(quán)財(cái)富基金為了適應(yīng)或遵守不同國(guó)家的規(guī)定，必然會(huì)造成不必要的合規(guī)成本。

因此，面對(duì)不可避免的針對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)際立法趨勢(shì)，我們的基本態(tài)度應(yīng)是，這種立法應(yīng)盡可能地置于多邊框架下進(jìn)行，并且多邊框架下的立法應(yīng)確保主要利益方的廣泛參與，反對(duì)少數(shù)國(guó)家把持有關(guān)的國(guó)際立法場(chǎng)所。

2.尊重各國(guó)國(guó)情、保持行為準(zhǔn)則的靈活性和原則性。由于主權(quán)財(cái)富基金本身的類型、目的可能存在差異，建立主權(quán)財(cái)富基金的各國(guó)之間在政治體制、法律體制、運(yùn)營(yíng)能力等方面都存在差異，在制定主權(quán)行為準(zhǔn)則的過(guò)程中，我們應(yīng)防止這種準(zhǔn)則的規(guī)定過(guò)于具體、僵硬。比如，對(duì)于呼吁最多的主權(quán)財(cái)富基金透明度的問(wèn)題，一方面，我們承認(rèn)主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)逐步提高信息披露水平，增強(qiáng)透明度；另一方面，對(duì)于一些剛剛起步的主權(quán)財(cái)富基金，他們的信息披露將受到市場(chǎng)條件的限制，對(duì)他們不切實(shí)際的要求將引起市場(chǎng)波動(dòng)。因此，透明度原則對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金來(lái)說(shuō)，應(yīng)更多是一種原則性、漸進(jìn)性的要求。因此，我們應(yīng)在參與多邊立法活動(dòng)的過(guò)程中堅(jiān)持保持行為準(zhǔn)則的原則性和靈活性，防止相關(guān)國(guó)際立法脫離各國(guó)具體實(shí)際，或強(qiáng)行要求各國(guó)達(dá)到特定的具體標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn):

[1]Arvind Subramanian and Aaditya Mattoo， Currency Undervaluation and Sovereign Wealth Fund: A New Role for the World Trade Organization， Center for Global Development Working Paper Number 142 (February 2008)

[2]Robert M. Kimmitt， Public Footprints in Private Markets – Sovereign Wealth Funds and the World Economy， Foreign Affaires (January/February 2008)

[3]Victoria Ruan， China’s Investment Fund Pushes Back， Wall Street Journal (March 7， 2008)

[4]International Working Group of Sovereign Wealth Funds is Established to Facilitate Work on Voluntary Principles， IMF Press Release No. 08/97， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2008/pr0897.htm (May 1， 2008)

[5]魏本華:外匯儲(chǔ)備管理與主權(quán)財(cái)富基金[J].中國(guó)外匯，2008(4)上半月刊，P12