小產(chǎn)權(quán)房“扶正”信號(hào)明顯

[2008年8月，一份由國(guó)土資源部成文的小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查報(bào)告已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院將根據(jù)這份報(bào)告，對(duì)大有“星火燎原”之勢(shì)的小產(chǎn)權(quán)房做出最后處置。作為頭頂18億畝耕地紅線(xiàn)的土地主管部門(mén)，國(guó)土資源部似乎更傾向于用“新老劃斷”的方式，在維持現(xiàn)有土地制度與社會(huì)和諧穩(wěn)定之間，努力尋求平衡。]

“新老劃斷“將要啟動(dòng)

2008年夏初，北京市政府批轉(zhuǎn)的一則北京市發(fā)改委文件，讓人看到了小產(chǎn)權(quán)房合法化甚至流轉(zhuǎn)的些許可能。因?yàn)槭掳l(fā)于小產(chǎn)權(quán)房存量較大的北京，故此令人猜測(cè)頗多。

文件題為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，在這份文件當(dāng)中，明確提出有條件地允許已轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民自住房上市交易，而建設(shè)于宅基地上的“農(nóng)民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產(chǎn)權(quán)房。

不過(guò)，這并不影響國(guó)土資源部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處置方式的探索。國(guó)土資源部有關(guān)人士表示，在提交國(guó)務(wù)院的報(bào)告中，國(guó)土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)“原則建議”，其中之一便是新老劃斷——對(duì)于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房，一律嚴(yán)格查處、整頓；而對(duì)于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房，則要妥善予以處理。對(duì)于這部分小產(chǎn)權(quán)房，很可能采取補(bǔ)繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份?！皩?duì)于那些新建的小產(chǎn)權(quán)房，一定會(huì)堅(jiān)決處理?！眹?guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶強(qiáng)調(diào)?！斑@其中有一個(gè)基本條件，就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃，但在土地屬性仍為非國(guó)有建設(shè)用地上形成規(guī)模入住的小產(chǎn)權(quán)房，要妥善處理?！彼忉尩馈?/p>

目前，由于中國(guó)城市化進(jìn)程速度較快，而同時(shí)又采取了最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在很多規(guī)劃中已經(jīng)列入城市區(qū)劃的范圍內(nèi)，仍然存在著大量未履行轉(zhuǎn)用手續(xù)而繼續(xù)保持著非城鎮(zhèn)建設(shè)用地屬性的土地，而在這一類(lèi)土地上，即有大量小產(chǎn)權(quán)房存在。

目前處置小產(chǎn)權(quán)房的主體，主要是當(dāng)?shù)氐膰?guó)土、建設(shè)部門(mén)，以及區(qū)縣級(jí)基層政府。而鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下政府，由于很多屬于小產(chǎn)權(quán)房的受益者，很難在處置的過(guò)程中保持公正，因此未被委以處置權(quán)，至于商業(yè)力量也就更加不予考慮。

“先堵后疏”路徑初現(xiàn)

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，無(wú)論是國(guó)土資源部還是國(guó)務(wù)院，態(tài)度向來(lái)強(qiáng)硬。但這一次，促使國(guó)土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的，是全國(guó)大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實(shí)”的現(xiàn)狀，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國(guó)村鎮(zhèn)住房總量的20%。在北京、成都、濟(jì)南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。

“這次調(diào)查工作的主要方式是抽樣，不是普查?！眹?guó)土資源部的一位官員解釋。據(jù)了解，這次調(diào)查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟(jì)南等城市，國(guó)土資源部認(rèn)為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)的現(xiàn)狀。報(bào)告中“點(diǎn)明”小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題比較集中的城市包括北京、天津、濟(jì)南、鄭州等。其中的規(guī)律是城市規(guī)模越大、城區(qū)擴(kuò)張速度越快、小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題也就越突出。

這份報(bào)告所針對(duì)的小產(chǎn)權(quán)房，主要是指開(kāi)發(fā)、建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)用地上，銷(xiāo)售給非農(nóng)業(yè)人口的住房。很多近郊的小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)有了很長(zhǎng)的歷史，已經(jīng)入住了不少城鎮(zhèn)居民，報(bào)告里面也重點(diǎn)反映了這一情況，因?yàn)橹醒胍髽?gòu)建和諧社會(huì)，因此，在小產(chǎn)權(quán)房的處置過(guò)程中，要充分注意這一點(diǎn)的影響。

實(shí)際上，此項(xiàng)調(diào)查早在2007年下半年就陸續(xù)展開(kāi)，此間，國(guó)務(wù)院多次明確下發(fā)文件，強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不具有合法性，違反現(xiàn)行的土地管理制度，要堅(jiān)決予以整頓。不過(guò)，對(duì)于已經(jīng)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房究竟總體現(xiàn)狀如何，國(guó)務(wù)院也十分關(guān)心，而國(guó)土資源部的此份調(diào)查報(bào)告，恰恰是要首先回答國(guó)務(wù)院的這個(gè)問(wèn)題。

據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)上的文字資料顯示：陜西省人均建設(shè)用地和戶(hù)均宅基地面積偏大，村民違規(guī)建房現(xiàn)象普遍，關(guān)中地區(qū)“空心村”現(xiàn)象突出，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村尤其是城鄉(xiāng)接合部私自購(gòu)買(mǎi)宅基地或住房問(wèn)題比較嚴(yán)重。

只有加強(qiáng)對(duì)宅基地的管理，才能有效杜絕小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)。目前國(guó)土資源部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處理的總體思路是“先堵后疏”?！岸隆笔嵌沤^小產(chǎn)權(quán)房在今后繼續(xù)發(fā)生，“疏”是對(duì)歷史遺留下來(lái)的小產(chǎn)權(quán)房研究分類(lèi)、區(qū)分處理。

中國(guó)房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌表示，此前建設(shè)和國(guó)土主管部門(mén)的專(zhuān)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題往往著眼于前期遺留問(wèn)題的處理上，“相信最終獲批的處理報(bào)告也離不開(kāi)這個(gè)的大框架”。地方國(guó)土部門(mén)的一些意見(jiàn)與此大致相同。北京市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)張維表示，小產(chǎn)權(quán)房的解決方案不可能一刀切。

就目前來(lái)看，各部門(mén)的工作重點(diǎn)仍舊集中在對(duì)新近出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房的“堵”字上。

“變革土地”時(shí)機(jī)成熟

小產(chǎn)權(quán)房背后，又蘊(yùn)藏著怎樣的變革現(xiàn)行土地制度的大機(jī)會(huì)？

顧云昌則認(rèn)為，要徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，需要制定一個(gè)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的正式流轉(zhuǎn)機(jī)制。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心、長(zhǎng)江商學(xué)院教授周其仁表示，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象說(shuō)明現(xiàn)行制度是個(gè)令人尷尬的制度。這種制度碰到房?jī)r(jià)高企的現(xiàn)實(shí)，就逼出一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房來(lái)。從常識(shí)看，小產(chǎn)權(quán)房增加了供給，滿(mǎn)足了部分住房需求，肯定是平抑房?jī)r(jià)的因素。要是這部分住房需求沒(méi)被滿(mǎn)足，那么市場(chǎng)的住宅需求一定更大，房?jī)r(jià)的壓力就會(huì)更大。目前它的平抑作用沒(méi)有從數(shù)據(jù)上體現(xiàn)出來(lái)，因?yàn)楝F(xiàn)在計(jì)入各地房?jī)r(jià)指數(shù)的，僅僅只是國(guó)有土地上大產(chǎn)權(quán)的房?jī)r(jià)。順勢(shì)給小產(chǎn)權(quán)房合法通道，在承認(rèn)的基礎(chǔ)上規(guī)范、完善，是值得考慮的。

他還表示，小產(chǎn)權(quán)房對(duì)現(xiàn)有國(guó)家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實(shí)際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開(kāi)辟了另外一個(gè)體系。“不管我們承認(rèn)不承認(rèn)，被這幾年的地價(jià)房?jī)r(jià)逼的，小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點(diǎn)，不再是農(nóng)民個(gè)別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開(kāi)發(fā)。買(mǎi)房和蓋房的人都看到了一個(gè)新選擇、新機(jī)會(huì)。這是一個(gè)拐點(diǎn)，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！?/p>

從世界范圍的工業(yè)化和城市化進(jìn)程來(lái)看，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)要靠三個(gè)來(lái)源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國(guó)經(jīng)過(guò)這么多年的改革，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少分享城市化帶來(lái)的地租收益。“城里的房子買(mǎi)不起，鄉(xiāng)下的房子賣(mài)不掉”。這個(gè)困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒(méi)有打通造成的。

如果漸進(jìn)地改革現(xiàn)行土地制度，又該從哪里突破？

周其仁表示，“可以?xún)蓷l路并進(jìn)。一條路，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范和合法化。另外一條路，開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在試點(diǎn)區(qū)域建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易市場(chǎng)。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行土地用途管制的國(guó)家，為了保護(hù)有限的耕地，法律要求城鎮(zhèn)搞建設(shè)占農(nóng)地的，一定要占多少、補(bǔ)多少，也就是土地管理的占補(bǔ)平衡原則。補(bǔ)農(nóng)地的辦法，一種是到人口密度不高的農(nóng)村去造田造地，還有就是重新整理、建設(shè)現(xiàn)有農(nóng)村，把大量未經(jīng)有效利用的農(nóng)村建設(shè)用地騰出來(lái)，再?gòu)?fù)墾為農(nóng)地。用后一種辦法，這塊復(fù)墾為農(nóng)地的土地，所有權(quán)還是農(nóng)民集體的，還可以由農(nóng)戶(hù)承包耕作，但從中也“分解”出一個(gè)建設(shè)用地的“指標(biāo)”來(lái)。農(nóng)村地價(jià)不值錢(qián)，此指標(biāo)就無(wú)人問(wèn)津。但是，城市地價(jià)大漲，旺盛的需求就推動(dòng)買(mǎi)方爭(zhēng)奪這高度稀缺的指標(biāo)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓這份指標(biāo)可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的動(dòng)力。多騰土地，多賣(mài)指標(biāo)，就可以籌措更多資本，來(lái)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和幫助農(nóng)民進(jìn)城。通過(guò)土地指標(biāo)交易傳遞的市場(chǎng)信號(hào)，還可以?xún)?yōu)化城市建設(shè)規(guī)劃，不再完全按照行政級(jí)別規(guī)劃。行政主導(dǎo)的工業(yè)化城市化，有可能帶來(lái)第二層意義上的土地資源浪費(fèi)，比如規(guī)劃和指令失誤，劃定的“城市”沒(méi)有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過(guò)是個(gè)縣級(jí)市，可是萬(wàn)商云集，那里的地價(jià)就高得離譜。如果競(jìng)價(jià)取地，義烏勝出的機(jī)會(huì)大，與經(jīng)濟(jì)的實(shí)際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說(shuō)，義烏商業(yè)用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標(biāo)的“老辦法”也重新激活了。

星火燎原的小產(chǎn)權(quán)房，迫使決策層不得不出手改革農(nóng)村集體建設(shè)用地，在這個(gè)各方利益糾結(jié)難以理順的領(lǐng)域，我們似乎可以窺見(jiàn)中國(guó)體制改革的共性，而這恰是關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)命運(yùn)的價(jià)值所在。