淺議發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所面臨的問題及對(duì)策

[摘要]文章通過闡述我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，指出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要手段，是促進(jìn)農(nóng)民增收、保降農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)的有效措施，是農(nóng)業(yè)綜合支持保護(hù)體系的重要組成部分，是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要途徑。主張應(yīng)逐步建立多層次、多渠道、多主體經(jīng)營(yíng)的符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；應(yīng)適時(shí)建立農(nóng)業(yè)基金和再保險(xiǎn)運(yùn)作的機(jī)制等支持性政策措施；應(yīng)實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式多元化，因地制宜地選擇、確定經(jīng)營(yíng)模式。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；保險(xiǎn)公司

[作者簡(jiǎn)介]陸暉暉，上海師范大學(xué)商學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生，研究方向：國(guó)際直接投資，上海，200234

[中圖分類號(hào)]F840.66 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007－7723(2008)11－0151－0003

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要手段，是促進(jìn)農(nóng)民增收、保障農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)的有效措施，是農(nóng)業(yè)綜合支持保護(hù)體系的重要組成部分，是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要途徑。然而，由于農(nóng)業(yè)天然具有的弱質(zhì)性，構(gòu)建有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系已成為現(xiàn)代保險(xiǎn)領(lǐng)域中的難點(diǎn)課題。

2008年1月，我國(guó)南方一場(chǎng)罕見的雨雪冰凍災(zāi)害壓垮了數(shù)萬(wàn)間菜棚、農(nóng)舍，凍死了數(shù)萬(wàn)頭能繁母豬，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“保護(hù)傘”經(jīng)受了前所未有的考驗(yàn)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不僅要著力解決抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失的一系列現(xiàn)實(shí)問題，而且要高度重視建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)于1982年，在經(jīng)歷了近10年的發(fā)展后，1992年達(dá)到歷史高峰，此后一路下滑，陷入了長(zhǎng)期持續(xù)萎縮態(tài)勢(shì)中。正是在這樣的背景下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的重新構(gòu)建進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的探討和運(yùn)作階段。

2004年，按照“總體規(guī)劃、階段部署、抓好試點(diǎn)、逐步推進(jìn)”的工作方針，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。一方面，保監(jiān)會(huì)在上海、吉林、黑龍江先后批設(shè)了3家不同經(jīng)營(yíng)模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；另一方面，依靠地方政府的支持，在江蘇、四川、遼寧、新疆等省區(qū)開展了保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)辦、政府代辦以及保險(xiǎn)公司自營(yíng)等多種形式的農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn)。2005年，寧夏、內(nèi)蒙古、湖北、云南、北京、黑龍江、四川等地部分縣市相繼開展和深化了農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn)，全國(guó)當(dāng)年農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入7，29億元，同比增長(zhǎng)84.26％，首次扭轉(zhuǎn)了1994年以來農(nóng)險(xiǎn)逐年萎縮的局面。2006年全國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入8.46億元，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供風(fēng)險(xiǎn)保障733億元，同比增長(zhǎng)124％，全年賠款支出5.84億元，繼續(xù)保持了良好發(fā)展勢(shì)頭。目前，全國(guó)有近90％的省、市、區(qū)采取多種形式、多種渠道發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，已經(jīng)開辦的各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種達(dá)160余種，涵蓋了包括種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)、人身傷害、醫(yī)療健康等涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性經(jīng)營(yíng)方式不夠明確

迄今為止，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)一直沒有突破“政策性保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的框架，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”加政府補(bǔ)貼的思路一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這樣，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限，政府在提供補(bǔ)貼時(shí)無法準(zhǔn)確判斷經(jīng)營(yíng)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的虧損究竟是來自政策性業(yè)務(wù)，還是商業(yè)性業(yè)務(wù)，難以確定合適的補(bǔ)貼額度，難以科學(xué)評(píng)價(jià)商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)政策性保險(xiǎn)的績(jī)效，最終可能會(huì)影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)具有局域性

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)單位很大，水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多為數(shù)省一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位，較小的風(fēng)險(xiǎn)單位一省也不過幾個(gè)。因此，由一省、一地或一縣經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在空間上風(fēng)險(xiǎn)很難進(jìn)行分散，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故，往往造成巨大的損失。沒有足夠多的保險(xiǎn)標(biāo)的來分?jǐn)倱p失，以致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來賠付率居高不下，虧損嚴(yán)重。另外，我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展極不平衡，保險(xiǎn)市場(chǎng)的成熟程度也不同。面臨風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)戶傾向于投保，如沿海、臨河和荒漠等自然災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的地區(qū)，因而容易開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；而面臨風(fēng)險(xiǎn)較低的農(nóng)戶由于預(yù)期損失概率小于投保費(fèi)率很少投保或不投保，難以開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

(三)保險(xiǎn)金額較低、保險(xiǎn)責(zé)任范圍較小

為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)，提高被保險(xiǎn)人責(zé)任意識(shí)，目前各農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種都把保險(xiǎn)金額規(guī)定在保險(xiǎn)標(biāo)的價(jià)值的60％～80％，甚至更低。但保險(xiǎn)金額和賠付金額太低，保障作用就不夠明顯，致使很多農(nóng)戶不愿投保。例如，大牲畜保險(xiǎn)條款規(guī)定：保險(xiǎn)人按當(dāng)?shù)卮笊蟮氖袌?chǎng)價(jià)格確定，但保險(xiǎn)金額最高不超過當(dāng)?shù)禺?dāng)年大牲畜市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格的60％。小麥雹災(zāi)保險(xiǎn)條款規(guī)定：保險(xiǎn)產(chǎn)量按被保險(xiǎn)人所在縣(市)前3～5年平均產(chǎn)量的20％～60％確定。這些都使得災(zāi)后的補(bǔ)償被限定在一個(gè)較低的水平，影響農(nóng)戶的投保積極性。

(四)業(yè)務(wù)開展費(fèi)用較高，經(jīng)營(yíng)技術(shù)水平較低

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的大都是活的生物，它們的生長(zhǎng)、飼養(yǎng)都離不開入的行為作用。因此，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇較難控制，保險(xiǎn)費(fèi)率不好厘定，保險(xiǎn)責(zé)任、定損理賠額度都難以確定，再加上標(biāo)的地域分散，自然條件各異，致使承保及理賠費(fèi)用較高。另外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)損失數(shù)據(jù)、精算技術(shù)以及費(fèi)率分區(qū)技術(shù)的要求都比較高，而就目前我國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體而言，技術(shù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。

三、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有管理風(fēng)險(xiǎn)、收入轉(zhuǎn)移等功能，世界各國(guó)都高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，并作為重要手段實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)。目前，從各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式來看，大體可以分為政府主導(dǎo)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式和市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。具體又可分為以下幾種類型：

(一)政府主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

這一模式以美國(guó)為代表。美國(guó)政府依據(jù)頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，取消了政府救濟(jì)計(jì)劃，通過提供基本保障的巨災(zāi)保險(xiǎn)、較高保障水平的擴(kuò)大保障保險(xiǎn)、集體保險(xiǎn)和非保險(xiǎn)作物保障計(jì)劃等4大險(xiǎn)種，將農(nóng)作物生產(chǎn)者納入農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃。還規(guī)定，不參加政府保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)戶，不能得到政府其他計(jì)劃的幫助。在運(yùn)作模式上，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，委托各商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行具體經(jīng)營(yíng)。政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)作物保險(xiǎn)推廣和教育費(fèi)用，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供20％～25％費(fèi)用補(bǔ)貼，并提供農(nóng)作物保險(xiǎn)免稅、比例再保險(xiǎn)和超額損失再保險(xiǎn)等政策扶持。

(二)政府主辦、政府成立公司經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

這一模式以加拿大、希臘、前蘇聯(lián)為代表。加拿大政府根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和《中央與地方政府協(xié)議》成立覆蓋各省的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，由其直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，保險(xiǎn)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用由政府承擔(dān)。聯(lián)邦政府和各地政府按照一定比例進(jìn)行負(fù)擔(dān)，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，并對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)實(shí)行免稅和再保險(xiǎn)政策。加拿大政府對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例為50％。政府對(duì)保險(xiǎn)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。

(三)政府補(bǔ)貼、社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

日本是這一模式的典型代表。根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟(jì)體制，組織形式采用“三級(jí)”村民共濟(jì)制度。即直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合會(huì)、承擔(dān)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的都道府縣共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、承擔(dān)各共濟(jì)聯(lián)合會(huì)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的是全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)。日本采取強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合，強(qiáng)制保險(xiǎn)為主，政府對(duì)主要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)的保險(xiǎn)都是強(qiáng)制性的，種植稻谷、小麥、養(yǎng)殖的農(nóng)戶，達(dá)到預(yù)定規(guī)模，必須參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，僅承擔(dān)很小部分的保費(fèi)，大部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)早稻補(bǔ)貼最高達(dá)80％。

從世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的不同模式來看，國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展盡管因國(guó)情不同存在較大的差異，但仍具有以下幾個(gè)共性的特點(diǎn)：(1)以完善的法律法規(guī)為主要基礎(chǔ)。(2)以強(qiáng)制性保險(xiǎn)為主要手段。(3)以政府政策支持為主要保障。(4)以政策性、商業(yè)性結(jié)合為主要方式。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展問題對(duì)策

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作

推進(jìn)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，市場(chǎng)運(yùn)作是核心議題之一。有了政策，有了主體，又有明確的服務(wù)對(duì)象，接下來市場(chǎng)這只“無形的手”如何起作用才是成敗的關(guān)鍵。這方面，各地可以借鑒浙江省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，即：“政府推動(dòng)+市場(chǎng)運(yùn)作+農(nóng)民自愿”的原則，采用“共保經(jīng)營(yíng)”和“互助合作”兩種方式?！肮脖＝?jīng)營(yíng)”是由在浙10家商業(yè)保險(xiǎn)公司組建“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”，共同經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，各自認(rèn)購(gòu)共保體的一定比例，由占最大比例的保險(xiǎn)公司受共保體委托，具體經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的日常業(yè)務(wù)。共保體制定統(tǒng)一的章程，實(shí)行“單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算、盈利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的管理核算制度；“互助合作”僅是一種輔助形式，是依托農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的單一農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“農(nóng)戶自愿繳費(fèi)、財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、合作共享、自負(fù)盈虧、自我管理”的互助合作保險(xiǎn)探索。

(二)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)減災(zāi)措施

開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，各地應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的防災(zāi)、防損的專業(yè)職能，將事后的災(zāi)害補(bǔ)償和災(zāi)害救助與事前的防災(zāi)減災(zāi)功能有機(jī)地結(jié)合起來，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的防災(zāi)減災(zāi)體系。第一，可以建立災(zāi)情預(yù)警機(jī)制，有效保證農(nóng)民免受大災(zāi)侵襲。由于自然災(zāi)害和大規(guī)模的動(dòng)物疫病對(duì)農(nóng)業(yè)的破壞較大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可以和各級(jí)政府有關(guān)部門共同制定當(dāng)?shù)貫?zāi)情預(yù)警機(jī)制。第二，建立有效的災(zāi)害救助體系，對(duì)承保地區(qū)的災(zāi)情數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)了解和監(jiān)控，加強(qiáng)災(zāi)害救助，切實(shí)為投保農(nóng)民解決難題。第三，做好災(zāi)前的防災(zāi)防損和災(zāi)后的定損理賠工作。這兩項(xiàng)工作是體現(xiàn)保險(xiǎn)服務(wù)水平，為農(nóng)民解決實(shí)際問題的最重要環(huán)節(jié)，也是多年來從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各家保險(xiǎn)企業(yè)尚未完全解決的難點(diǎn)問題。在災(zāi)后理賠方面，保險(xiǎn)公司應(yīng)認(rèn)真研究解決問題的方法，切實(shí)為受災(zāi)農(nóng)戶提供生產(chǎn)和生活方面的保障。

(三)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)水平

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)水平會(huì)直接影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展速度。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司來說，第一，應(yīng)拓展承保范圍和保險(xiǎn)責(zé)任。根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)農(nóng)戶最需要保障的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)險(xiǎn)種，提供相應(yīng)的保障，使農(nóng)戶感到參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能真正起到保障作用。利用再保險(xiǎn)避免巨災(zāi)發(fā)生時(shí)給保險(xiǎn)人帶來的高額賠償風(fēng)險(xiǎn)，解決高賠付率問題。第二，要加強(qiáng)管理，減少逆選擇?？梢越ｉT的評(píng)估機(jī)制來區(qū)別保險(xiǎn)標(biāo)的不同風(fēng)險(xiǎn)水平，收取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。還可以在條款中設(shè)計(jì)無賠款優(yōu)待等技術(shù)手段減少逆選擇帶來的不利影響。通過教育和宣傳，制定配套農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)廣大低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶參保，盡量增加風(fēng)險(xiǎn)單位以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)損失，形成規(guī)模效益。

(四)加強(qiáng)宣傳，提高全民保險(xiǎn)意識(shí)

各級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)加強(qiáng)宣傳，使人們從多方面認(rèn)識(shí)到減災(zāi)的可能性和可行性。目前，大災(zāi)后人們對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)主要來自賠付，層次還比較淺。應(yīng)加大宣傳力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對(duì)保險(xiǎn)職能的認(rèn)識(shí)，使其深刻體會(huì)到，保險(xiǎn)是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險(xiǎn)。今后的保險(xiǎn)宣傳應(yīng)采取普及教育，利用典型案例，突出宣傳農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)在抗災(zāi)、救災(zāi)與恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不可替代的作用。只有這樣才能進(jìn)一步提高全民的保險(xiǎn)意識(shí)，提高減災(zāi)的效果。