對村民自治中的權力制約機制的研究

[摘要]在村民自治中，不可避免地存在著行政權、領導權、管理權、自治權的博弈。其中，村民自治權是至關重要的。在實施過程中，村民自治權常常受到人為的侵犯，使得村民自治流于形式。可見，在村民自治中，進行權力制約非常有必要。文章著重闡述權力制約的機制，以期提高村民自治的績效。

[關鍵詞]村民自治；權力制約；機制

[基金項目]廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目，編號：A32060

[作者簡介]馮國卿，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析，廣西南寧，530004

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1007－7723(2008)11－0070－0002

一、權力制約的內涵和原因

權力制約，從一般意義上講，就是對權力的限制與約束。具體地說，權力所有者運用民主法治手段，通過多種有效途徑，對權力行使者進行限制和約束。權力的特性決定了它的行使一旦超越授權范圍就必然表現(xiàn)出無限制的擴張和濫用導致權力腐敗，使權力蛻變?yōu)橐环N危害社會和公眾利益的力量。在村民自治中，村民的自治權常常受到村干部的侵犯，因此必須對其權力加以限制和制約，防止濫用權力對村民造成損失，從而影響農村穩(wěn)定。

權力之所以需要制約，首先是因為行使權力的人需要制約。人的本性有私欲和貪欲的一面，人對金錢、名望、地位等因素的追求和欲望是無止境的，而行使權力能夠滿足人的利益要求。從這個角度來說，制約權力也正是為了制約人的欲望。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。其次，權力具有支配性，任何權力都可以支配一定的對象。而作為權力支配對象的客觀事物，無不處在一種相互聯(lián)系之中。如果任憑權力在支配對象上隨意發(fā)展，就會使權力對象無限蔓延，以至于越界變質。因此，需要對權力支配的客觀對象進行合理的限制，以達到約束權力的目的。

二、權力制約的迫切性和必要性

歐洲資產(chǎn)階級啟蒙思想家孟德斯鳩在深入研究歐洲各國的政治實踐后說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經(jīng)驗?！庇袡嗔Φ娜藗兪褂脵嗔ψ非髠€人利益，一直遇到有界限的地方才休止。英國歷史學家艾克頓也認為，權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。從現(xiàn)實來看，可以說絕大部分村干部們竭力爭奪權力的動機就是“可以腐敗”。農村中的公共財務可以支持干部的吃喝，公共資源可以承包變賣，給誰不給誰，要么看親情，要么看誰出的賬外金錢多，任何經(jīng)濟機會自己及其親戚都可以首先占據(jù)，只要掌握了權力，什么事情都是好辦的。村民自治普遍實施前，村干部還受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管；自治實施后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的退卻沒有轉移到村民的自治權上，而是擴大了村干部的絕對權力。

鄉(xiāng)村的這種權力個人化、任人唯親、裙帶關系、意識形態(tài)淡出、村官權力不受限制等現(xiàn)象常常發(fā)生。這種體制會從根本上破壞掉經(jīng)濟進步的必要條件，也會產(chǎn)生極大的社會不公。我們知道村民自治會對經(jīng)濟效率產(chǎn)生重大影響。如果村民自治權不能很好執(zhí)行或者說村官的管理權任意踐踏村民自治權，村民自治將是空架子，農村社會勢必不和諧，農村經(jīng)濟勢必不發(fā)達。

三、實施村民自治中的權力制約機制

制度就是約束人們的社會行動的游戲規(guī)則，這些規(guī)則是在實踐中通過無數(shù)次的試錯而逐漸定型下來的。有效的制度是在社會中出現(xiàn)了問題、矛盾和困境以后，為解決問題的手段和方法而產(chǎn)生的，這是一個適應環(huán)境的不斷的試錯過程的結晶。國家宏觀政策和治理體制的改變，為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。中央政府只要給出足夠的空間，并輔之以法律調整和體制完善，完全可以將自治權還于農民。

(一)人大加大對權力的監(jiān)督和制約力度，形成權力制約機制

我國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國根本的政治制度。憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民代表大會的監(jiān)督深刻地體現(xiàn)了我國人民民主專政的本質特色，體現(xiàn)和維護了廣大人民群眾的利益，是人民群眾主人翁地位體現(xiàn)的最大現(xiàn)實途徑。根據(jù)憲法和代表機關組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權，制定監(jiān)督制度。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作和村委會工作的監(jiān)督和制約，推行其工作的健康有序進行，有利于國家政治社會和社會生活的民主法治進程，進而維護人民的根本利益和憲法法律的尊嚴。

(二)黨內對權力的監(jiān)督和制約，形成組織制約機制

很多村官是黨員，因此要加強對黨員的監(jiān)督。黨內監(jiān)督是指黨員、黨的組織、黨的機關包括黨的專門監(jiān)督機構根據(jù)黨章、黨的紀律及相關規(guī)定，對黨的組織及黨員執(zhí)行黨規(guī)黨紀，黨的路線、方針和決議，發(fā)揮其領導核心作用等方面所進行的檢查和督促。切實加強黨內監(jiān)督，就應該嚴格執(zhí)行黨章，全面貫徹黨內監(jiān)督條例和黨員權利保障條例。黨支部和鄉(xiāng)黨委要加強對黨內監(jiān)督工作的領導，注重對下一級黨組織及其領導班子特別是主要負責人進行監(jiān)督。紀委要協(xié)助鄉(xiāng)黨委協(xié)調黨內監(jiān)督工作，對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監(jiān)督。與此同時，大力拓寬黨員參與黨支部內部事務的渠道，切實保障黨員的知情權、參與權與監(jiān)督權。大力發(fā)展黨內民主，為黨內監(jiān)督廣開言路。深入開展黨風廉政建設和反腐敗，對于提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，具有十分重要的意義。

(三)加強社會輿論的宣傳、監(jiān)督，形成道德制約機制

失去監(jiān)督的權力必然導致腐敗，所以加強權力監(jiān)督與制約機制以防止權力濫用導致腐敗是權力內在特性的要求。信息時代的到來，新聞輿論的第四種權力的屬性越發(fā)明顯?，F(xiàn)在國家控制著主要的媒體，可以動員它們宣傳村民自治的實踐成果，告訴農民他們應該享有的權利，讓農民看到“好處”，并通過揭露反面典型實現(xiàn)對村公共權力現(xiàn)狀的監(jiān)督，樹立良好的道德標準，以法治代替人治。已經(jīng)在市場經(jīng)濟下具備經(jīng)濟理性的農民們會站出來主張自己的利益、討回公道。自從進入20世紀90年代以來，農民集體抗爭的事件層出不窮，這也充分說明農民是有自己的利益訴求的，只是除了上訪沒有其他的表達渠道，而且上訪難以討回說法并且困難重重，所以出現(xiàn)了大量的“體制外抗爭”(指不符合法律規(guī)定的正當救濟渠道的方法，甚至出現(xiàn)暴力沖突)，威脅到農村的穩(wěn)定。不過總的來說，當前我國的新聞輿論監(jiān)督已經(jīng)步入法制、民主、自由的良性發(fā)展軌道，并且在促進思想變革、消除腐敗現(xiàn)象、凈化社會環(huán)境等方面發(fā)揮了不可忽視的作用。

(四)完善相關法律制度，形成法律制約機制

在《村組法》的基礎上，明確規(guī)定村民會議與村委會、村委會與黨支部、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，保證自治權的實現(xiàn)，不僅要從定性上明確其法律關系，更要給出具體的操作規(guī)范，以及違反法律規(guī)定的救濟方法，讓農民有辦法能夠進行救濟且糾正村干部對于村民自治權的剝奪。行政救濟機關不能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是縣人大常委會和縣級政府和人民法院，讓村民自己根據(jù)情況選擇救濟機關。必須在《村組法》中增加司法救濟的相關規(guī)定，因為司法訴訟是給村民公正的最有力也是最后一道保障。

另外，對訴訟程序法也要做出相應的修改。我國行政訴訟法是1989年制定的，在修改時要增加有關村民自治司法救濟程序的相關規(guī)定?？梢詫Α胺ㄔ簩Υ迕駮h所制定的規(guī)范性文件和決議違法情況予以司法審查”予以肯定，并能撤銷違法的規(guī)范性文件。如果能夠實現(xiàn)，將是我國向真正的司法審查制度邁進的重要一步。同時，還要完善程序性法律，如村民委員會選舉法，規(guī)范選舉程序，切實保障村民選舉權的實現(xiàn)；如果有條件，還要制定村民自治的基本法律——村民自治法。

沒有法律有效實現(xiàn)的救濟手段，再完善的法律制度也只是一紙空文。即使具有了救濟的條件，如果司法不能實現(xiàn)公正，也將摧毀人們的所有期望。司法公正的實現(xiàn)必然要求司法的獨立，國家應該通過司法體制改革使得司法機關擺脫行政機關的控制。如果有條件，法院可以為自治權的救濟開通快捷通道，有效地引導農民維護自己的權益，給他們利益的表達渠道。同時因為權力機關和行政機關救濟存在的弊端，也只有有效地調動通暢的司法救濟，才能在實現(xiàn)社會公正的角度切實實現(xiàn)農民應有的權利。

在活躍的村民自治中，行政機關的救濟和司法機關的救濟起到“保駕護航”的作用。從而形成由村內部沖突解決程序一上級行政調節(jié)程序一司法程序相配合和互動的良性循環(huán)體制。

四、結語

總之，在村民自治中，村干部的權力過分集中不僅難以實現(xiàn)農村經(jīng)濟的高質量增長，反而會造成更大的社會不公，危及農村穩(wěn)定，權力的制約勢在必行。而且中央就新農村建設而做出的重大戰(zhàn)略調整，又為村民自治創(chuàng)造了極好的歷史機遇。所以，為了搞好新農村建設運動，在村民自治中就要大力推進農村權力制約法治化，以實現(xiàn)真正的村民自治。