堅持依法治村，提高村民自治績效

[摘要]村民自治是黨和國家確立的鄉(xiāng)村政治發(fā)展目標(biāo)之一，是建設(shè)社會主義民主政治的戰(zhàn)略選擇。完全落實村民自治，取得村民自治的績效，關(guān)鍵就在于堅持依法治村。當(dāng)前，尤其需要加強農(nóng)村民主與法治建設(shè)，需要建立健全和完善村民自治的法律制度和操作規(guī)程等。

[關(guān)鍵詞]村民自治；依法治村

[基金項目]廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目，編號：A32060

[作者簡介]馮國卿，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析，廣西南寧，530004

[中圖分類號]D638 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1007－7723(2008)11－0067－0003

從理論上說，村民自治是我國社會主義政治體制改革和民主法制建設(shè)的重要組成部分，是發(fā)展社會主義民主政治的合乎邏輯的自然延伸，是擴大社會主義基層民主的大膽嘗試和偉大創(chuàng)新，是實現(xiàn)社會主義農(nóng)村小康社會的必由之路；從實踐上說，它是黨領(lǐng)導(dǎo)的參與人數(shù)最多、涉及地域最廣、影響最深刻最深遠(yuǎn)的革命實踐，是我國農(nóng)村以“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督”為特征的村民自治。實踐證明，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在依法治國方略指導(dǎo)下堅持依法治村的方針，是村民自治的關(guān)鍵。

一、依法治村在村民自治中的重要性

(一)依法治村有利于增強廣大人民群眾民主法制意識

長期以來，由于農(nóng)村的生產(chǎn)力水平低下，封建意識和宗族勢力比較嚴(yán)重，致使農(nóng)村的一些干部群眾法制意識淡薄，各種社會矛盾激化，在很大程度上阻礙著黨在農(nóng)村的各項方針政策的貫徹執(zhí)行和民主法制建設(shè)。實施依法治村，民主管理，便能較好地解決這一問題。依法治村，民主管理、依法管理的過程，實際上就是普法、學(xué)法、用法的過程。加上建立集有關(guān)法律法規(guī)于一身的“村民自治章程”，既規(guī)范著村級事務(wù)的管理，又規(guī)范著村民的生產(chǎn)生活。

(二)有利于從管理的“真空狀態(tài)”轉(zhuǎn)變到村級各方面事務(wù)有法可依、有章可循

依法治村是從解決計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)村行政體制解體后所形成的“管理真空”問題開始的。它一旦啟動便未停留在初期簡單的“治亂治難”上面，而要受事物內(nèi)在慣性驅(qū)動向更廣闊的方面發(fā)展，由此引出了全面建章建制、管理村民事務(wù)的新內(nèi)容。目前，依法治村包括村干部職責(zé)、村級財務(wù)管理、計劃生育、宅基地劃分使用、上繳提留款、外來人口管理、治安、村莊規(guī)劃、民事調(diào)解、征兵、獻血等眾多內(nèi)容。

(三)有利于從壓制型管理向依法管理轉(zhuǎn)變

由于受傳統(tǒng)體制的影響，過去農(nóng)村干部的法制觀念淡薄，管理手段簡單，遇到問題往往用簡單粗暴、甚至侵犯公民權(quán)利的違法手段管理群眾。通過依法治村，村干部懂得了過去的許多做法是違法犯法的，今后要使用新方法，要依法進行民主管理。通過制定村民公約，明確違反規(guī)定的處罰辦法，且由群眾表決通過。村民自己舉手同意的規(guī)定執(zhí)行起來總是容易一些，即使不遵守也可按規(guī)定處罰。通過制定管理章程，依法管理，使得過去的壓制型管理方式得到改變，而且開創(chuàng)了“棄人治，行法治；反對獨斷專行，提倡科學(xué)民主”的工作新局面。

(四)有利于從干部“治民”向“干部村民互治”轉(zhuǎn)變

在我國農(nóng)村，歷來是干部管群眾，群眾是被管理對象。村干部對上級黨政部門負(fù)責(zé)，不對村民負(fù)責(zé)，他們代表上級部門管理村民。實施依法治村后，一方面使村民的法律意識和民主意識有了提高，產(chǎn)生了“村民受法律約束，村干部也要受法律約束”的要求；另一方面，上級政府組織也要求村干部帶頭守法，使管理活動、財務(wù)活動、公款請客活動制度化、公開化。于是，還政于民、對村民負(fù)責(zé)、受村民監(jiān)督成為依法治村運動中逐步發(fā)展呈現(xiàn)的新內(nèi)容。建立村級事務(wù)“公告欄”，制定“十不準(zhǔn)”、“八公開”、“十議八公開”等制度規(guī)則，使約束、監(jiān)督村級干部成為依法治村的重要內(nèi)容。

二、加強農(nóng)村“兩委”班子建設(shè)是依法治村的關(guān)鍵

依法治村，關(guān)鍵在于加強村黨支部、村委會班子建設(shè)，使其適應(yīng)新形勢下農(nóng)村工作的需要。黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村實行了土地承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，解放了被桎梏的生產(chǎn)力。農(nóng)村經(jīng)濟改革之后各方面發(fā)生了重大變化：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對分散了，農(nóng)民生活相對獨立了，人財物的流動頻繁了。這在客觀上增大了對農(nóng)民的管理教育工作的難度，加重了維護治安的任務(wù)。要適應(yīng)這種變化了的形勢，農(nóng)村黨的基層領(lǐng)導(dǎo)必須改善和加強，基層政權(quán)必須強化。只要加強和改善了農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，強化了村委會建設(shè)，依法治村便有了根本保證。

三、依法治村的具體措施

依法治村是具體的，而不是抽象的。應(yīng)當(dāng)逐步使依法治村走上經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化的路子。具體來說，要抓好以下幾項工作：

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全機構(gòu)

村支部、村委會每年都將法治建設(shè)納入工作的重要議事日程，組建由村支書任組長的村法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立村法治辦，配備專職法治建設(shè)工作人員1名，由村文書具體辦公和處理日常事務(wù)。同時加強領(lǐng)導(dǎo)小組成員自身學(xué)習(xí)，切實提高他們的法律素質(zhì)。每年制定依法治理實施方案和依法治理年度工作意見，使依法治理工作做到有章可循。

另外，各村按照《村民委員會組織法》可設(shè)立四個工作組：即思想工作組、普法工作組、糾紛調(diào)解組、治安管理組。充分發(fā)揮這些組織的作用，做好思想政治工作，抓好普法工作，調(diào)解好各種民間糾紛，落實防范措施，做好村民管理，維護良好的農(nóng)村社會秩序。

(二)建章立制，規(guī)范行為，把各項工作納入法治化管理軌道

依法建章立制是實施依法治村的重要手段。嚴(yán)格按照村委會組織法的規(guī)定，經(jīng)過村民大會和村民代表會議制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，將村民的權(quán)利和義務(wù)、村級組織之間的關(guān)系與工作程序以及社會治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計劃生育等內(nèi)容納入其中。以制度管理村級事務(wù)，使村級重大事務(wù)不因村干部的換屆而隨意改變。同時實行村務(wù)公開，要從農(nóng)民群眾普遍關(guān)心的和涉及群眾利益的實際問題人手。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，凡屬群眾關(guān)心的熱點問題以及村里的重大問題都應(yīng)向村民公開。實行村務(wù)公開和民主管理，極力防止村干部以權(quán)謀利，克服不正之風(fēng)，密切干群關(guān)系，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。

(三)建立和健全村規(guī)民約，促進村民自治

依法治村涉及的對象是村。由于范圍小、涉及事物多，在村規(guī)民約中，規(guī)定村務(wù)管理的方方面面，而且各村都有自己的村規(guī)民約。村規(guī)民約是介于國家成文法與民間習(xí)慣性之間的一種“準(zhǔn)法律”，它是兩者的一個有機結(jié)合，它是依法治國方略的延伸和補充，是村民自治的必然要求。村民通過對村規(guī)民約的遵守，養(yǎng)成習(xí)慣，也就提高了遵守國家其他法律的自覺性，提高了依法辦事的自覺性。目前，我國農(nóng)村村規(guī)民約建設(shè)的滯后和不規(guī)范，使一些村鎮(zhèn)難以走上規(guī)范化管理軌道，也使村民自治形同虛設(shè)，嚴(yán)重地阻礙了基層民主建設(shè)的進程，也妨礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。其主要表現(xiàn)：一是村規(guī)民約制定主體不規(guī)范。一些村領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散，各種工作無人管，村務(wù)管理制度化更是無從談起；還有的村雖然制定了村規(guī)民約，但內(nèi)容不符合本村實際情況，形同虛設(shè)。也有些村的村規(guī)民約是村干部一個人或幾個人閉門造車造出來的，并強制村民執(zhí)行，廣大村民缺乏認(rèn)同感。二是村規(guī)民約的實施缺乏組織和程序的保障，效果欠佳。比如，對違反村規(guī)民約的行為如何懲處，由誰負(fù)責(zé)懲處等等，均缺乏相應(yīng)的規(guī)定。三是一些村規(guī)民約的內(nèi)容不符合國家憲法和法律的原則以及有關(guān)規(guī)定，個別的村規(guī)民約甚至與國家法律相抵觸。還有，立約技術(shù)普遍欠缺。針對村規(guī)民約建設(shè)中存在的問題，要采取的主要措施是：在抓以教育為主的思想政治工作的同時，還必須依據(jù)憲法和刑法、民法、以及和農(nóng)村生產(chǎn)生活有直接關(guān)聯(lián)的土地法、森林法、人口與計劃生育法、稅法、野生動物保護法治安管理處罰條例等法律、法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定出村規(guī)民約，廣泛征求群眾意見，通過反復(fù)修訂后公布于眾，做到家喻戶曉、人人皆知，使其共同遵守，以確保依法治村，提高自治績效。

(四)深入持久地開展普法教育，提高法制意識

在開展普法教育中，“兩委”班子成員要充分認(rèn)識到要把普法教育工作扎實有效地開展下去，深入人心、深得人心，就必須緊緊圍繞黨的農(nóng)村中心工作來開展，否則就會偏離方向，不受村民歡迎。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，結(jié)合農(nóng)村不同季節(jié)、不同層次、不同人員，因人而宜、因時而宜，有針對性地開展普法教育，使普法教育更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。首先，明確普法的指導(dǎo)思想、學(xué)習(xí)目的和意義，改變和解決農(nóng)民只管種地，普法教育與己無關(guān)的錯誤認(rèn)識。通過開展“法律進農(nóng)戶”活動以及廣播電視、報刊、板報、法制講座等多種法制宣傳活動，廣泛普及以《憲法》為核心的與村民生產(chǎn)密切相關(guān)的法律法規(guī)和黨的方針政策，提高村民的法律意識，增強依法辦事的意識，能夠注重運用法律手段維護自己的合法權(quán)益。其次，黨支部、村委會成員帶頭學(xué)法用法，做全村依法辦事的帶頭人，結(jié)合農(nóng)村實際，有重點地學(xué)習(xí)村委會組織法、土地承包法、合同法、民法通則等法律知識。

四、結(jié)語

依法治村工作是一項長抓不懈的工作，關(guān)系到農(nóng)村社會的持久穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。因此，在村民自治中必須堅持依法治村，切實提高村民自治的績效。