農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)

編者按：十七屆三中全會(huì)聚焦農(nóng)村，中國改革30年后也再次從農(nóng)村上路。而與30年前相似的是，農(nóng)村改革的主要問題仍糾結(jié)于土地之中。土地經(jīng)營是否直接向資本開放？農(nóng)地轉(zhuǎn)非收益如何分配？……本期，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山對這些問題的思考，加之他在上篇中“誰來代表集體行使土地權(quán)利？”的追問，其實(shí)都在試圖回答農(nóng)民在未來改革中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)的問題。而這正是30年后再次啟動(dòng)農(nóng)村改革“凍土層”的關(guān)鍵。

中國農(nóng)村土地制度改革的本質(zhì)就是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，探索更加公平、有效的農(nóng)村各類土地不同的市場化形式。而土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、農(nóng)地轉(zhuǎn)非中的收益分配、農(nóng)村宅基地的權(quán)屬問題則是其中亟待突破的幾個(gè)重要方面。

向龍頭企業(yè)還是向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中

中央一直倡導(dǎo)有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，并提出要健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。國家的法律亦有明確的規(guī)定。2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二章專門用一節(jié)19項(xiàng)條款談土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。 2005年中央一號(hào)文件指出，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中。各省、自治區(qū)、直轄市要盡快制定農(nóng)村土地承包法實(shí)施辦法。2008年的中央一號(hào)文件指出，農(nóng)村土地承包合同管理部門要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，完善土地流轉(zhuǎn)合同、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境。

中央的政策和國家的法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都有明確的闡述，關(guān)鍵是如何具體化，使雙方都能信守土地流轉(zhuǎn)合同，切實(shí)保護(hù)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的利益，特別是使轉(zhuǎn)入方有一個(gè)長期穩(wěn)定的預(yù)期，能在轉(zhuǎn)入的土地上放心投資，從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地的綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種思路就是要在農(nóng)村中培育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，促使一部分有能力、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的農(nóng)民能在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，尊重和保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和主力軍。

但在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí)，長期以來也存在另一種思路和做法，認(rèn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體形式應(yīng)當(dāng)是企業(yè)，要形成一大批大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。在一些地方，大公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)，取得大片農(nóng)地的使用權(quán)，直接雇工從事規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一些利益相關(guān)者還在基本農(nóng)田的利用形式上做文章，違規(guī)操作，搞鄉(xiāng)村酒店、度假村和房地產(chǎn)等。與工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)、大規(guī)模租賃農(nóng)戶承包地相聯(lián)系的是從事農(nóng)業(yè)的主體由家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)為雇傭工人，有些地方也提出大力培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。

針對工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的問題，2001年12月30日，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），并規(guī)定該《通知》一直要傳達(dá)到村一級(jí)?！锻ㄖ分赋觯醒氲恼呤置鞔_，不提倡工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。同時(shí)還明確：“不能用少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄承包權(quán)或改變承包合同?！?（《人民日報(bào)》第二版，2002年1月10日）。而1個(gè)月之后，《人民日報(bào)》又報(bào)道和贊揚(yáng)了福建省惠安縣“走馬埭農(nóng)業(yè)示范區(qū)”大公司參與土地經(jīng)營，“帶來了革命性的變化”（《人民日報(bào)》，2002年2月11日，第二版）。在這個(gè)問題上，兩種不同的觀點(diǎn)和實(shí)踐中的不同做法的爭論可能將長期進(jìn)行下去。2008年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決防止和糾正強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過“反租倒包”等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為。

在開展適度規(guī)模經(jīng)營上，有一點(diǎn)應(yīng)該明確，在鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，必須防止一些工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的事件發(fā)生。

農(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益如何分配

無論是農(nóng)用土地的使用，如促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、連片開發(fā)，還是非農(nóng)建設(shè)用地（包括宅基地、企業(yè)用地、水利用地、道路用地，也包括公益事業(yè)用地等）的開發(fā)利用，當(dāng)前各地在實(shí)踐中都在進(jìn)行各種探索和試驗(yàn)。一些探索在不同程度上存在與現(xiàn)行法律和政策不協(xié)調(diào)甚至相違背的地方。同時(shí)，在這種試驗(yàn)和探索的過程中，侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的行為也時(shí)有發(fā)生。盡管中央三令五申要保護(hù)農(nóng)民的利益，保護(hù)耕地，但上有政策，下有對策。在土地問題上，各地對中央政府的號(hào)令有令不行，有禁不止，表現(xiàn)得最為突出；政府的公信力和執(zhí)行力受到極大挑戰(zhàn)。

農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的運(yùn)作程序問題主要的爭論是集體建設(shè)用地能否入市。

2005年6月，廣東以省長令的形式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，于該年10月1日起在全省范圍內(nèi)實(shí)施。這部地方規(guī)章提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)將與國有建設(shè)用地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，通過招、拍、掛等方式進(jìn)行土地交易。在此之前，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際已超過集體建設(shè)用地的50%，存在著一個(gè)龐大的土地隱形市場。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》其中第六十三條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》的實(shí)施實(shí)際上是對該法的修正，于是有人撰文指出，“此舉一出，國家法律的權(quán)威性將受到挑戰(zhàn)，程序正面臨著慘遭破壞的危險(xiǎn)” 。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)，比運(yùn)作程序更為重要的問題是增值收益的分配。

在城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一方面一部分農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地；另一方面，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，計(jì)劃生育工作的深入，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和空間分布出現(xiàn)了“三減一增”的趨向，即村莊人口總數(shù)、行政村個(gè)數(shù)和自然村數(shù)量逐步減少，村莊平均人口規(guī)模不斷增加。在這個(gè)大趨勢下，再通過鄉(xiāng)村行政管理體制改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策的引導(dǎo)，一些自然村出現(xiàn)了合并集中，中心村和小城鎮(zhèn)逐漸成為農(nóng)村人口集聚的中心。 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、土地整治和村莊建設(shè)，農(nóng)村必將增加一部分土地。

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)非后增值收益的分配問題，一種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸公”；另一種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸私”； 我個(gè)人同意第三種觀點(diǎn)，“私公兼顧”，即公平分配農(nóng)地自然增值。在公平補(bǔ)償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分主要用于支援全國農(nóng)村建設(shè)（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)）并兼及城鎮(zhèn)建設(shè)。

2007年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要繼續(xù)高于上年。建設(shè)用地稅費(fèi)提高后新增收入主要用于“三農(nóng)”。 2008年的中央一號(hào)文件又再次強(qiáng)調(diào)，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。

但好的政策關(guān)鍵在于落實(shí)。真正屬于公共利益的強(qiáng)制性的征地，也必須遵守“征地按市價(jià)補(bǔ)償”的基本原則，按市場形成的集體建設(shè)用地價(jià)格，給農(nóng)民以補(bǔ)償，以保障被征地農(nóng)民的利益。

2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。第132條規(guī)定，“ 承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。這就從法律上保障了集體的成員（承包經(jīng)營權(quán)人）的權(quán)利。

農(nóng)村宅基地的權(quán)屬問題

改革開放以后，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民宅基地以及住房的權(quán)屬問題逐漸突出。《物權(quán)法》對此也沒有明確規(guī)定。2007年12月11日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。國土資源部2007年12月14日也重申了這點(diǎn)。

回溯歷史，1962年9月27日頒布的《人民公社60條》的第21條規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！钡?5條也規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。”此后1963年3月20日，中央發(fā)布了一個(gè)關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知，提出，“ 宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”

現(xiàn)實(shí)情況是許多城市郊區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成為混居社會(huì)；傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)解體。農(nóng)村的房屋也由不同類型的人口居住。如根據(jù)北京市第二次農(nóng)業(yè)普查， 村以下居住人口501萬，比上一次普查增加101萬人。其中260萬人是本市農(nóng)業(yè)戶籍人口，83萬人是本市非農(nóng)業(yè)人口，130多萬人屬于外地常住人口，農(nóng)民有31萬人已進(jìn)城居住。即在501萬人中，31% 是外地人口，16.6%是本市非農(nóng)業(yè)人口，本地 農(nóng)民占52%。不同的居住構(gòu)成必然要求房屋的產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化，而房與地是聯(lián)系在一起的，宅基地的權(quán)屬問題無法回避。如果今后土地制度的改革在保持宅基地的所有權(quán)不變的前提下，宅基地使用權(quán)能與其附著物一起進(jìn)入市場，則農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入將大大增加。

探索農(nóng)村集體的成員——從事不同行業(yè)、處于不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)之中的幾種類型的農(nóng)民（從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民、土地被征用或占用的農(nóng)民、進(jìn)城打工的農(nóng)民）——對農(nóng)村各類不同土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不同實(shí)現(xiàn)形式。這種探索對農(nóng)民來說既是至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)問題，也是至關(guān)重要的政治問題。可以說，農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程。