論我國(guó)戶籍制度的法治化建設(shè)

[摘要]加快和深化我國(guó)戶籍制度改革是必然趨勢(shì)，其重要任務(wù)就是要進(jìn)行戶籍制度的法治化建設(shè)。文章從四個(gè)方面提出戶籍制度的法治化建設(shè)：確立法治和人本的觀念；樹(shù)立憲法和法律的權(quán)威；取消暫住證制度；制定新的《戶籍法》。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度；法治化；建設(shè)

[作者簡(jiǎn)介]張晨郁，唐山學(xué)院社科部講師，碩士研究生，研究方向：思想政治理論，河北唐山，063000

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007—7723(2008)12—0096—0002

隨著30年的改革開(kāi)放，我國(guó)的戶籍制度也在不斷地改革和完善。盡管我國(guó)在很大程度上放開(kāi)了公民的“自由流動(dòng)”，但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到“自由流動(dòng)”不等于自由遷徙。自由遷徙是公民可以取得居住地的戶籍，享有與居住地居民相同的“國(guó)民待遇”。我國(guó)戶籍制度嚴(yán)格控制公民居住和遷徙自由，劃分公民身份地位及福利待遇的本質(zhì)依然沒(méi)有任何改變。因此，我國(guó)在未來(lái)加快和深化戶籍制度改革的過(guò)程中，尤其要加強(qiáng)戶籍制度的法治化建設(shè)，以適應(yīng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口戰(zhàn)略發(fā)展、法治化以及構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。加強(qiáng)戶籍制度的法治化建設(shè)，筆者以為應(yīng)該從以下方面進(jìn)行。

一、確立法治和人本的觀念

我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍身份制度將人們分割成不同的社會(huì)群體并將他們限定在各自的活動(dòng)領(lǐng)域，雖然對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)有一定的好處，但限制了人們的自由發(fā)展，從而導(dǎo)致了社會(huì)整體發(fā)展的緩慢。農(nóng)民的兒女永遠(yuǎn)是農(nóng)民，城鄉(xiāng)隔離的當(dāng)代戶籍制度制造了中國(guó)的世襲農(nóng)民制度。農(nóng)民沒(méi)有遷徙自由和居住自由，被長(zhǎng)期禁錮于農(nóng)村。更殘酷的是，作為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)一個(gè)最大的弱勢(shì)群體，中國(guó)農(nóng)民(包括他們的子女)沒(méi)有機(jī)會(huì)改變自己的命運(yùn)。這顯然是封建社會(huì)人治思想在當(dāng)代的殘留和作用。因此，我們要加強(qiáng)戶籍制度的法治化建設(shè)，就首先要改變傳統(tǒng)的人治觀念，樹(shù)立法治觀念。法治與人治最大的區(qū)別就是崇尚的權(quán)威不同。人治崇尚的最大權(quán)威是掌握統(tǒng)治權(quán)的“人”，法治崇尚的權(quán)威是法律。

法治觀念包括平等自由和公平正義。因此，我國(guó)的戶籍制度改革應(yīng)該確立遷徙自由和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。政府應(yīng)該致力于取消關(guān)于流動(dòng)人口或外來(lái)人口在法規(guī)和政策上的歧視，讓城市外來(lái)人口享受城市平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利。

人治思想下的制度設(shè)計(jì)必然是為了管理人或管制人。由于受傳統(tǒng)人治思想的影響，所以，我國(guó)的戶籍制度在建立之初就具有“管”人色彩的社會(huì)治安管理職能。黨的十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的奮斗目標(biāo)。構(gòu)建和諧社會(huì)的核心是“以人為本”，最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，我國(guó)戶籍制度改革要轉(zhuǎn)變“管”人的觀念，確立“服務(wù)”人的“以人為本”的新觀念。

人本觀念要求積極轉(zhuǎn)變政府的職能。我國(guó)的戶籍制度改革就是以人本觀念為指導(dǎo)，取消戶籍制度上的社會(huì)治安管理職能，使戶籍制度恢復(fù)其人口信息統(tǒng)計(jì)功能。公安部門基于其傳統(tǒng)的戶籍制度上的治安管理職能，天然排斥城市的外來(lái)流動(dòng)人口。這與我們所堅(jiān)持的無(wú)罪推定、公民法律地位平等的法治觀念和人本觀念是相違背的，這種歧視必然不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。北京“流動(dòng)人員登記表”事件的出現(xiàn)就是最好的證明。2007年3月北京推行“流動(dòng)人員登記表”，該表中要求非北京籍員工填寫諸如“綽號(hào)”、“高危信息”、“違法可疑行為”和“被打擊處理情況”等歧視性內(nèi)容。從而引起了廣大社會(huì)成員的強(qiáng)烈譴責(zé)和輿論的質(zhì)疑。我國(guó)戶籍制度不再承擔(dān)原有的社會(huì)治安管理職能，戶籍制度的核心理念也應(yīng)由“管人”轉(zhuǎn)為“服務(wù)人”。那么，這種理念的轉(zhuǎn)變與政府職能轉(zhuǎn)變后的理念是一致的。所以，應(yīng)該由民政部門負(fù)責(zé)當(dāng)前的戶籍登記和管理。同時(shí)也從職能部門上去除了原來(lái)“管人”和“控人”的強(qiáng)烈色彩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“各國(guó)民事登記工作由內(nèi)務(wù)部門主管的占40.3％，司法部門主管的占33.7％，衛(wèi)生部門分管的占10.8％，其他由統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)、計(jì)劃部門分管的占15.1％，其中也包括個(gè)別自成體系，直屬國(guó)家的獨(dú)立機(jī)構(gòu)”。

二、樹(shù)立憲法和法律的權(quán)威

法治最首要的要求是樹(shù)立憲法和法律至上的觀念。其根本就是樹(shù)立憲法在國(guó)家政治生活的最高權(quán)威。同時(shí)，法治觀念還包含民主、公平正義、平等自由和保障人權(quán)的觀念。

我國(guó)目前基于戶籍劃分而形成的公民在身份、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等諸多方面的不平等，嚴(yán)重違反了我國(guó)憲法中規(guī)定的公民權(quán)利的平等和自由。尤其農(nóng)民在事實(shí)上是中國(guó)二等公民這樣的制度安排下，能夠說(shuō)中國(guó)是一個(gè)公民擁有平等和自由的國(guó)家嗎?如同美國(guó)的黑奴制架空了美國(guó)自由與平等的憲法原則一樣，中國(guó)公民的平等與自由被事實(shí)上的戶籍制度所確立的“二等公民”制度架空了。從1787年到1954年，在經(jīng)過(guò)了近一個(gè)半世紀(jì)后，美國(guó)黑人在憲法上的權(quán)利終于落實(shí)了。那么，中國(guó)農(nóng)民的憲法權(quán)利何時(shí)才能落實(shí)呢?恩格斯指出：“一切人，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和平等的社會(huì)地位?！敝俅筌娫谂u(píng)中國(guó)的戶籍制度時(shí)說(shuō)，現(xiàn)在的問(wèn)題“不是落實(shí)政策的問(wèn)題，而是落實(shí)憲法的問(wèn)題了”。這一評(píng)論確實(shí)點(diǎn)到了當(dāng)今中國(guó)戶籍制度改革問(wèn)題的要害。因此，我們首要的是重新樹(shù)立憲法的權(quán)威。

樹(shù)立憲法的權(quán)威首先必須建立和強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)制度，其核心是確立通過(guò)司法裁判進(jìn)行救濟(jì)的原則。瑞士人權(quán)學(xué)者托馬斯·弗萊納強(qiáng)調(diào)：“一旦把人權(quán)托付給法院這種制度設(shè)置，人權(quán)就有保障?！逼浯?，推進(jìn)憲法司法化。憲法司法化是指憲法規(guī)范由人民法院加以適用的過(guò)程和狀態(tài)。我國(guó)憲法一直被排除在司法適用之外。這也是當(dāng)初雖然憲法賦予了公民遷徙自由權(quán)，但是以《戶籍登記條例》為核心的戶籍制度實(shí)質(zhì)上已經(jīng)剝奪了公民的這一基本憲法權(quán)利時(shí)，沒(méi)有任何一位公民向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院裁決公民享有這一權(quán)利的原因了。這也正好說(shuō)明了“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。所以，我們必須建立憲法訴訟制度。再次，確立正當(dāng)法律程序原則。美國(guó)憲法規(guī)定，“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。這就是著名的正當(dāng)法律程序條款。它主要針對(duì)政府，用以排除政府隨意剝奪、恣意侵犯公民權(quán)利的行為。如果政府行為的程序不合法，行為就會(huì)被宣布無(wú)效。而不管動(dòng)機(jī)是多么高尚，目的是多么合理?！胺ㄖ恍校陨戏钢?。我國(guó)法律施行的最大障礙就是政府權(quán)力在法律的關(guān)系中占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。因此，我國(guó)必須加強(qiáng)依法行政。最后，必須建立違憲審查制度。對(duì)侵害公民自由和平等權(quán)的法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策以及各種行為進(jìn)行有效的司法審查。嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定和基本精神重新審查戶籍制度的法規(guī)和政策，如與憲法相違背應(yīng)盡快廢止。同時(shí)，政府的行為不僅應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)前政策的需要，更要契合憲政和法治的要求，保障社會(huì)各階層、各群體的利益。政府的行為不得恣意妄為，不可隨意犧牲部分民眾的利益來(lái)滿足另一部分人的利益。所以，必須盡快在現(xiàn)行憲法中恢復(fù)公民居住和遷徙的自由。只有這樣才能增強(qiáng)憲法在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威地位。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)戶籍制度的法治化。

“任何旨在為歧視某一部分居民而制定的法律、政策，到頭來(lái)會(huì)讓所有人遭受損害?！狈勺鳛槿藗冏詈蟮臋?quán)利訴求保障，如果它可以人為地肆意更改，對(duì)每一個(gè)生活在其中的社會(huì)成員無(wú)疑是非常危險(xiǎn)的。我們?nèi)绻麩o(wú)視法律制度、政治體制或制度對(duì)任何一個(gè)人平等權(quán)利的肆意剝奪，誰(shuí)又能保障我們自己不是下一個(gè)受害者呢?所以，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照法律公平正義的精神認(rèn)真梳理我們的法律和制度，尤其與憲法規(guī)定和基本精神相違背的法律法規(guī)和政策盡快地完全廢棄，以實(shí)現(xiàn)我們?cè)O(shè)定的社會(huì)目標(biāo)——法治化社會(huì)和國(guó)家。

三、取消暫住證制度

加強(qiáng)戶籍制度的法治化，必須取消現(xiàn)在實(shí)行的暫住證制度。當(dāng)代中國(guó)戶籍制度人為地把公民固定在戶口所在地，在戶口所在地以外工作和生活必須辦理暫住證才能在自己的國(guó)家合法“暫住”。甚至更糟糕和可笑的是在自己所買的房子中長(zhǎng)期合法“暫住”。這顯然嚴(yán)重違背了法治關(guān)于公平正義的基本要求。

四、制定新的《戶籍法》

為了加強(qiáng)戶籍制度的法治化，目前我國(guó)應(yīng)該盡快制定出一部有中國(guó)特色的戶籍法。與世界各國(guó)相比，我國(guó)的戶籍立法顯得比較落后脫節(jié)。我國(guó)一直沿用的仍是50年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的《戶口登記條例》。雖然我國(guó)的改革開(kāi)放取得了巨大成就，但是我國(guó)的《戶口登記條例》一直沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的修改。該條例的一些內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)，而且隨著我國(guó)憲法和刑法的修改，其中的一些法律術(shù)語(yǔ)早已廢止。例如，條例二十一條所指“反革命分子”，隨著憲法，尤其是新刑法中取消“反革命罪”已被廢止。另外，諸如條例第三條規(guī)定的“農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、林業(yè)、牧畜業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)合作社的戶口，由合作社指定專人，協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理戶口登記”，第四條規(guī)定的“農(nóng)村以合作社為單位發(fā)給戶口簿；合作社以外的戶口不發(fā)給戶口簿”，這些內(nèi)容早已與現(xiàn)實(shí)情況不符，已經(jīng)自然失效了。我國(guó)現(xiàn)行《戶口登記條例》這種與現(xiàn)實(shí)情況不符，同時(shí)與相關(guān)法律也不統(tǒng)一的狀況，顯然嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威。世界各國(guó)都有相關(guān)的戶籍法規(guī)，而且隨著本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及相關(guān)法律的變化不斷進(jìn)行修改。例如，日本在1987年就修訂了《戶籍法》，我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也分別于1973年、1992年、1997年和2000年修訂了《戶籍法》。我國(guó)《戶籍法》應(yīng)包含以下內(nèi)容：公民依法享有居住和遷徙自由；戶籍登記的類別和立戶原則；戶籍登記的變更、更正、撤銷及注銷；戶籍登記的申請(qǐng)；戶籍登記主管機(jī)關(guān)及管轄設(shè)置；戶籍登記的內(nèi)容；居民身份證、戶口簿、戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)制度；法律責(zé)任等。

如果要設(shè)定取得戶籍的準(zhǔn)入門檻，可以根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在《戶籍法》中作出明確規(guī)定。比如戶籍遷移人應(yīng)具有合法固定住所或固定的職業(yè)。但是，固定住所和固定職業(yè)要有衡量的標(biāo)準(zhǔn)，可以居住在某地或從事某一職業(yè)的時(shí)間長(zhǎng)短作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。