探討村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系

[摘要]在“鄉(xiāng)政村治”的新格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最低一級(jí)政權(quán)，村委會(huì)是群眾性自治組織，二者之間是“指導(dǎo)一協(xié)助”關(guān)系。然而，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村關(guān)系卻存在著沖突的一面。這種狀況嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。文章通過對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系現(xiàn)狀的分析，著重從理論上分析鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因和處理對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村關(guān)系；壓力型體制；對(duì)策

[基金項(xiàng)目]廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目，編號(hào)：A32060

[作者簡介]馮國卿，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府行為與公共政策，廣西南寧，530004

[中圖分類號(hào)]C912.82 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-7723(2008)12-0093-0003

一、鄉(xiāng)村關(guān)系的表現(xiàn)形式

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越權(quán)干預(yù)村委會(huì)選舉

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家權(quán)力的最低一層，它是連接國家與社會(huì)的紐帶，國家的意志主要通過它向農(nóng)村“市民社會(huì)”傳遞。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)總是力圖通過種種手段干預(yù)、操縱選舉，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。當(dāng)然，不同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對(duì)說來，實(shí)行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)選舉一般不定調(diào)子、不畫框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認(rèn)定、確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結(jié)果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預(yù)甚至操縱選舉的情況。這種干預(yù)一般不會(huì)激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預(yù)通常被認(rèn)為是合法的。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過村黨支部對(duì)村委會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。而非指導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說，在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前，都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。在村委會(huì)選舉過程中，作為村莊政治領(lǐng)導(dǎo)核心，很大程度上體現(xiàn)和貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意志的村黨支部進(jìn)行干預(yù)是順理成章的。在選舉期間，每個(gè)村都要成立選舉領(lǐng)導(dǎo)小組。選舉領(lǐng)導(dǎo)小組一般都由村黨支部書記任組長，成員主要由村黨支部的成員組成，諸如選舉工作人員的確定、選民資格審查、候選人資格審查等，都由領(lǐng)導(dǎo)小組執(zhí)行。因此，村黨支部對(duì)村委會(huì)選舉的影響是非常直接和有效的。而且有少數(shù)村黨支部還違背法定程序，干預(yù)、控制選舉過程。這是不容忽視的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)財(cái)政的控制和監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理者，可以通過不同方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行控制和監(jiān)督。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控，這較為普遍。二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”來強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。村財(cái)鄉(xiāng)管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督制約的力度，來重新調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系。推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”不利于鄉(xiāng)村干部改變過去那種對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)，不利于服務(wù)群眾。

二、在村民自治中鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系尚未達(dá)到《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)范與要求。出現(xiàn)上述問題的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，有直接的，也有間接的；有淺層的，也有深層的，需要深入研究分析。

(一)認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

按照1998年《村民委員會(huì)組織法》的制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新的國家基層政權(quán)依法行政，村民委員會(huì)作為村民自治組織依法自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間在法律上已明確不再是行政上的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)關(guān)系或者說鄉(xiāng)村關(guān)系正從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系向指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變，二者正在逐步進(jìn)入磨合期。但是在現(xiàn)實(shí)中，受傳統(tǒng)公社體制的影響，村委會(huì)和村民大部分認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)該接受黨政的領(lǐng)導(dǎo)。因此，村委會(huì)實(shí)際上仍處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的控制下，鄉(xiāng)村關(guān)系仍是一種上下級(jí)關(guān)系。

(二)法律與制度供給的缺失

健全的法律制度體系是保證村民自治運(yùn)作規(guī)范化的基本條件，也是形成規(guī)范化鄉(xiāng)村關(guān)系的前提條件。目前，雖然《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布，各省都依據(jù)該法制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，但從總體上來看規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的法規(guī)體系尚不健全，法規(guī)內(nèi)容對(duì)許多方面沒有涵蓋。如在村委會(huì)選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何發(fā)揮作用，選民資格如何確認(rèn)，競選如何規(guī)范，如何進(jìn)行介紹，如何認(rèn)定賄選，怎樣防止偽票造假等內(nèi)容，實(shí)際操作有很大的漏洞。這樣一來很容易造成鄉(xiāng)政與村治的問題，不利于村民自治。

(三)壓力型體制方面的原因

村民自治后，壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的特殊地位和村兩委體制是造成鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的重要原因。多年以來，上級(jí)政府往往將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治任務(wù)指標(biāo)逐一分解下達(dá)給下級(jí)政府并與之簽訂責(zé)任書，并以這些指標(biāo)任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)考核和衡量下級(jí)政府政績的主要依據(jù)。其中最嚴(yán)厲的一種考核方式莫過于用某一指標(biāo)對(duì)下級(jí)政府采取一票否決制，從而在上下級(jí)政府之間自上而下地形成一種壓力型體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型體制中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)計(jì)劃和任務(wù)最終都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。這些目標(biāo)計(jì)劃和任務(wù)是國家通過行政命令的方式由各級(jí)政府層層下達(dá)的，其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作績效，決定其升降去留的一項(xiàng)主要指標(biāo)。特別是目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核普遍實(shí)行三個(gè)一票否決制，即計(jì)劃生育一票否決制、信訪社會(huì)治安一票否決制、發(fā)展經(jīng)濟(jì)一票否決制，這三項(xiàng)工作都被量化為一些具體指標(biāo)。這些指標(biāo)是自上而下制定的，制定后逐級(jí)分解并落實(shí)任務(wù)和責(zé)任到人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只能完成或超額完成，否則不僅升遷無望，還可能烏紗帽難保。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織特別是村委會(huì)的滲透影響和控制，包括采用強(qiáng)有力的行政命令手段以保證上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)。

三、理順鄉(xiāng)村關(guān)系的對(duì)策

鄉(xiāng)村矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。也就是說，擁有基層政權(quán)的行政權(quán)力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。筆者就此提出如下對(duì)策：

(一)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“鄉(xiāng)政民治”的指導(dǎo)和監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會(huì)。村委會(huì)委員原則上應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表，村委會(huì)主任、副主任則是其當(dāng)然代表，從而將村委會(huì)納入國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，使之由完全的體制外力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系捏w制內(nèi)力量。一方面，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會(huì)成員可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)和體現(xiàn)村民的愿望和要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項(xiàng)決定更充分地反映廣大村民的意愿和要求；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)作為人大代表的村委會(huì)成員又有一定的組織上的約束力，使之更主動(dòng)、自覺、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，由此實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的良性互動(dòng)關(guān)系。其中，村委會(huì)主任、副主任、委員只是以個(gè)人身份參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，這并不會(huì)改變村委會(huì)作為村民自治組織的性質(zhì)。

(二)建立正確的政績考核制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為法制化

上級(jí)政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)時(shí)，既要符合中央政策精神，又要真正做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些數(shù)字化考核指標(biāo)大都要落實(shí)到每個(gè)村民，因此事先應(yīng)與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標(biāo)才易于贏得村委會(huì)和村民的理解和支持，也才切實(shí)可行。同時(shí)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將為謀求自身利益而作出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令也以國家任務(wù)的名義下達(dá)給村委會(huì)，要求村委會(huì)完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，如“政績”工程等。這是造成鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的根源。因此，應(yīng)通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來，以此保護(hù)村民利益不受侵害。

(三)具體規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限

在我國目前的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，制定出上合國家大法、下合社情民意，簡單明了、便于操作的制度，對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，已經(jīng)制定了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作、村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)政府工作的規(guī)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)地銜接起來，也就使村委會(huì)的雙重角色能達(dá)到基本的平衡。在此基礎(chǔ)上，還要考慮“增加、補(bǔ)充有關(guān)法律責(zé)任后果的條款，明確規(guī)定無正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務(wù)和非法干涉村內(nèi)事務(wù)的有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任”，以防止村委會(huì)“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向。

(四)逐步提高鄉(xiāng)村干部和村民的素質(zhì)

由于我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展極不平衡，在一些地區(qū)，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不協(xié)調(diào)，同鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾素質(zhì)較低存在著某種內(nèi)在的聯(lián)系。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中，主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私、享樂主義等；表現(xiàn)在村民群眾中，則是文化水平低，缺乏契約和合作意識(shí)以及一定程度上的放任主義傾向。要改變這一狀況，應(yīng)提高鄉(xiāng)村干部和群眾的素質(zhì)，使之形成比較成熟的現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干群的教育和培訓(xùn)固然是一個(gè)有效手段，但從根本上說，則是要在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理和村民自治的良性互動(dòng)，從而為鄉(xiāng)村干群政治素質(zhì)的提高提供制度實(shí)踐的機(jī)會(huì)。

四、總結(jié)

村民自治是我國基層民主建設(shè)的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉。這一“草根民主”是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的，得到中央肯定之后載入《憲法》的。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是國家行政的末端，對(duì)上負(fù)責(zé)，村委會(huì)是農(nóng)民自治組織，對(duì)下負(fù)責(zé)，從而形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村關(guān)系新格局。可見正確理順鄉(xiāng)村關(guān)系是村民自治的極為重要的一環(huán)。