探析現(xiàn)行國有企業(yè)出資人財務(wù)制度

[摘要] 國家出資人財務(wù)管理是指國家以出資人的身份對國有企業(yè)實(shí)施的財務(wù)管理。企業(yè)財務(wù)制度應(yīng)當(dāng)調(diào)整，建立面向國有企業(yè)的出資人財務(wù)制度，在充分研究傳統(tǒng)企業(yè)財務(wù)制度弊端的情況下，對其制定主體、性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行重大調(diào)整。文章探討國有企業(yè)出資人財務(wù)制度的建立方式和實(shí)踐意義，同時指出改革財務(wù)管理制度需要事先明確的各種現(xiàn)實(shí)問題。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；出資人；宏觀管理；財務(wù)制度

[作者簡介]陸陽俊，南京市新港高科技股份有限公司計(jì)劃財務(wù)部會計(jì)師，中國注冊會計(jì)師，研究方向：財務(wù)與審計(jì)制度。江蘇南京，210038

[中圖分類號]F275 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-7723(2008)12-0006-0002

國家是企業(yè)財務(wù)活動的社會管理者，需要對企業(yè)的財務(wù)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控，而企業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)的組成細(xì)胞，企業(yè)財務(wù)行為離不開宏觀財務(wù)政策的指導(dǎo)；國家作為國有企業(yè)的出資人行使出資人職責(zé)或授權(quán)投資主體行使出資人職責(zé)，也需要根據(jù)出資人的職責(zé)來規(guī)范企業(yè)的財務(wù)行為。至于財務(wù)制度究竟何去何從，根本途徑是調(diào)整企業(yè)財務(wù)制度，建立面向國有企業(yè)的出資人財務(wù)制度，徹底革新企業(yè)財務(wù)制度。

一、建立國有企業(yè)出資人財務(wù)制度的必要性

所謂國家出資人財務(wù)管理是指國家以出資人的身份對國有企業(yè)實(shí)施的財務(wù)管理。所謂企業(yè)出資人即企業(yè)所有者，實(shí)際上就是為實(shí)現(xiàn)其利益追求而出資建企業(yè)的股東。本文討論以國家作為國有或國有控股企業(yè)出資人，而制定的國有企業(yè)出資人財務(wù)制度。這個層次的制度必須具有強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)。現(xiàn)代企業(yè)財務(wù)制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度的特點(diǎn)，以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)自主發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會體制不斷創(chuàng)新為前提；總結(jié)和吸取制度建設(shè)的成功實(shí)踐和歷史經(jīng)驗(yàn)，以服務(wù)于企業(yè)經(jīng)營管理、實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益最大化和發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會為宗旨。

企業(yè)財務(wù)制度應(yīng)當(dāng)調(diào)整，建立面向國有企業(yè)的出資人財務(wù)制度。在充分研究傳統(tǒng)企業(yè)財務(wù)制度弊端的情況下，對其制定主體、性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行重大調(diào)整，建立面向國有企業(yè)的出資人財務(wù)制度。新的企業(yè)財務(wù)制度主要針對國有企業(yè)發(fā)揮作用，是所有者財務(wù)的重要體現(xiàn)，是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中兩權(quán)分離的產(chǎn)物，是國有企業(yè)的財務(wù)行為規(guī)范，應(yīng)該由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以國有企業(yè)所有者的身份來制定，而不是由財政部來制定。

(一)對“大會計(jì)觀”的否定以及企業(yè)財務(wù)制度存在的必要性

由于會計(jì)準(zhǔn)則的頒發(fā)實(shí)行，強(qiáng)調(diào)了會計(jì)國際化和地位突出化，“大會計(jì)觀”的呼聲日益高漲，“認(rèn)為‘會計(jì)準(zhǔn)則’基本上可以包攬代替財務(wù)制度了，代替不了的則可以由稅法、公司法等法規(guī)來規(guī)定，并由此進(jìn)一步認(rèn)為，財務(wù)管理是企業(yè)內(nèi)部自主理財行為，政府應(yīng)該完全退出，完全交給企業(yè)”。持有這種觀點(diǎn)的人沒有將企業(yè)財務(wù)置于市場經(jīng)濟(jì)體制這個大背景下進(jìn)行深刻的思考。(I)在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，國有經(jīng)濟(jì)仍是我國國民經(jīng)濟(jì)的主體。國家作為所有者，應(yīng)當(dāng)對任何影響所有者利益變動的任何行為作出規(guī)范。因而，財務(wù)制度也將長期存在；(2)由于我國經(jīng)濟(jì)的多元化，行業(yè)差距仍很大，并且這種差距不可能在短時期內(nèi)消失，因而國家需要通過財務(wù)制度，以所有者的身份對其進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，發(fā)揮一種其他經(jīng)濟(jì)杠桿所沒有的特殊調(diào)節(jié)作用，尤其是在加入WTO后及平等國民待遇的壓力下；(3)國家作為所有者，還需要從宏觀經(jīng)濟(jì)范圍，對國有資產(chǎn)的變動及收益分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而增強(qiáng)調(diào)控能力，并達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)社會效益增長的目的。顯然企業(yè)財務(wù)制度不是企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，而是國家對國有企業(yè)進(jìn)行有效管理的手段。

(二)國有資產(chǎn)管理體制

改革凸顯企業(yè)財務(wù)制度的內(nèi)在缺陷。傳統(tǒng)的企業(yè)財務(wù)制度是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期制定的，并沒有區(qū)分政府職能和所有者職能，這種制度設(shè)計(jì)顯然無法滿足“政企分開”的要求。隨著國有企業(yè)出資人制度的確立，在企業(yè)財務(wù)管理領(lǐng)域，迫切需要在制度上對國家的社會公共管理職能和出資人職能予以明確劃分。

(三)國家必須對國有企業(yè)進(jìn)行財務(wù)管理——建立面向國有企業(yè)的出資人財務(wù)制度是國有企業(yè)所有者的職能，或者通過法人行使所有者職能

國家必須對國有企業(yè)進(jìn)行財務(wù)管理。理由是：(1)所有者對其資本的管理和控制，是市場經(jīng)濟(jì)賴以正常運(yùn)行的保證；(2)國有企業(yè)是實(shí)現(xiàn)社會主義經(jīng)濟(jì)社會目的的重要途徑，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、平抑物價、解決就業(yè)等。這些都需要通過國家對國有企業(yè)進(jìn)行財務(wù)管理來實(shí)現(xiàn)；(3)相對于非國有企業(yè)，國有企業(yè)的自我約束機(jī)制要弱得多，承受的經(jīng)營失敗風(fēng)險也比非國有企業(yè)大得多，國有企業(yè)的道德風(fēng)險比非國有企業(yè)大得多。這就有必要改善和加強(qiáng)國家對國有企業(yè)財務(wù)的管理和監(jiān)督，規(guī)定和監(jiān)控負(fù)債比率、流動性比率等。

因此，國家應(yīng)當(dāng)也必須對國有企業(yè)進(jìn)行財務(wù)管理，以法律或行政法規(guī)的形式作出規(guī)定，并賦予其足夠的權(quán)威性和強(qiáng)制性。國有企業(yè)出資人財務(wù)制度與國家宏觀財務(wù)管理有明顯區(qū)別。國有企業(yè)出資人財務(wù)制度不能代替國家宏觀財務(wù)管理。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，經(jīng)濟(jì)法律尚未健全，缺乏共同的財務(wù)行為規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營者關(guān)系的行為準(zhǔn)則。因此，需要通過國家宏觀財務(wù)管理來解決這一系列問題。

二、構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度

構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。從理論上講，委托代理理論要求建立國家出資人財務(wù)管理制度。在新國有資產(chǎn)管理體制下，實(shí)行“兩權(quán)分離”，自然就形成了所有者與經(jīng)營者之間的委托一代理關(guān)系。作為委托方，出資人應(yīng)該將資本經(jīng)營權(quán)授予經(jīng)營者；但是，由于委托一代理雙方利益及目標(biāo)的不一致，出資人仍要保留選擇經(jīng)營者、收益分配、重大決策等權(quán)力，對經(jīng)營者行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督，以達(dá)到控制投出資本的目的，這就需要利用財務(wù)管理的方法和手段。從現(xiàn)實(shí)來看，我國國有企業(yè)財務(wù)管理伴隨著企業(yè)的改革，從企業(yè)基金制度到利潤留成和盈虧包干制度，從兩步利改稅到承包經(jīng)營責(zé)任制等，先后經(jīng)歷了幾個階段。然而不管哪一階段，一直都是在“放權(quán)讓利”上繞圈子，雖然制定了多項(xiàng)擴(kuò)大企業(yè)理財自主權(quán)的政策，但始終未能建立健全企業(yè)的財務(wù)管理機(jī)制，沒有理順國家出資人和企業(yè)經(jīng)營者的財務(wù)關(guān)系，沒有將財務(wù)管理的責(zé)權(quán)利具體分解，落實(shí)到企業(yè)所有者、經(jīng)營者乃至企業(yè)財務(wù)部門，結(jié)果造成國有企業(yè)會計(jì)信息失真，國有資產(chǎn)大量流失，嚴(yán)重?fù)p害了國家的利益。

要從根本上解決這些問題，必須建立起國家出資人財務(wù)管理制度，管資產(chǎn)、管人、管事都離不開對國有企業(yè)的財務(wù)管理。首先，財務(wù)控制是“管資產(chǎn)”的有力手段。通過加強(qiáng)財務(wù)管理，對國有資本的投資進(jìn)行控制，合理確定國有資本的投向和規(guī)模，監(jiān)督企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)的變化，決定國有資本的投入、退出、轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)。其次，財務(wù)決策是“管事”的重要內(nèi)容。通過加強(qiáng)財務(wù)管理，審批或決定企業(yè)的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃，審批企業(yè)的年度財務(wù)預(yù)算和決算方案以及年度財務(wù)報告，審批企業(yè)的利潤分配方案及彌補(bǔ)虧損方案，對重大財務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行決策。再次，財務(wù)考核是“管人”的基本依據(jù)。通過加強(qiáng)財務(wù)管理，確定企業(yè)經(jīng)營者的財務(wù)責(zé)任，制定業(yè)績評價指標(biāo)及獎懲制度，實(shí)施對經(jīng)營者的激勵政策，根據(jù)經(jīng)營能力和經(jīng)營業(yè)績?nèi)斡谩⒖己私?jīng)營者。

加強(qiáng)國家出資人財務(wù)管理有助于建立起管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度，必須對管理主體、規(guī)范對象和制度功能等問題加以明確。(1)國家出資人財務(wù)管理制度的制定主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國務(wù)院公布施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“可以制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度”；(2)國家出資人財務(wù)管理制度的規(guī)范對象是國有獨(dú)資及國有控股企業(yè)；(3)國家出資人財務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)所有者利益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值。國家作為出資人管理國有企業(yè)的目標(biāo)是確保國有資產(chǎn)的保值和增值，這與其他出資人對企業(yè)管理的目標(biāo)是沒有區(qū)別的。這一目標(biāo)也正是出資人財務(wù)管理的目標(biāo)，制定國家出資人財務(wù)管理制度當(dāng)然要服從和服務(wù)于這一目標(biāo)。

目前，國務(wù)院已經(jīng)公布施行了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)這一《條例》制定國有企業(yè)財務(wù)管理制度，通過制度的制定和執(zhí)行建立起有效的財務(wù)管理機(jī)制。然而，改革現(xiàn)行國家宏觀財務(wù)管理制度，需要明確幾個問題：(1)國家宏觀財務(wù)管理制度的制定主體是政府?，F(xiàn)行的宏觀財務(wù)制度缺乏較高層次的法律法規(guī)，缺乏權(quán)威性，使財政部制定具體的財務(wù)管理辦法沒有依據(jù)；(2)國家宏觀財務(wù)管理制度的規(guī)范對象是全社會的所有企業(yè)。國家出資人財務(wù)管理內(nèi)容主要是針對國有獨(dú)資及國有控股企業(yè)；而國家宏觀財務(wù)管理制度則應(yīng)當(dāng)適用全社會的所有企業(yè)，不僅約束企業(yè)經(jīng)營者的行為，而且約束企業(yè)出資人的行為，也包括約束國家出資人的行為；(3)國家宏觀財務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傊?，國家作為宏觀調(diào)控者所制定的財務(wù)管理制度，其主要功能應(yīng)是從公共利益出發(fā)，規(guī)范企業(yè)及其相關(guān)利益主體的財務(wù)行為，保障企業(yè)公平、合理地對待不同利益主體的權(quán)益，協(xié)調(diào)企業(yè)財務(wù)關(guān)系，處理好與出資人、債權(quán)人、債務(wù)人、供應(yīng)商、銷售商、國家稅收及內(nèi)部職工的關(guān)系，使企業(yè)財務(wù)行為符合國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策要求，保證經(jīng)濟(jì)有秩序地運(yùn)行，促進(jìn)社會穩(wěn)定健康發(fā)展。