農(nóng)民養(yǎng)老問題探討

盤古開天以來，面朝黃土背朝天的中國農(nóng)民世襲著“養(yǎng)兒防老、家庭養(yǎng)老”的模式。20世紀90年代初，隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟體制的建立，構(gòu)建以養(yǎng)老保險為主的社會保障體系迫在眉睫。在當時，號稱中國養(yǎng)老保險的“三駕馬車”——企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險分別在勞動部、人事部和民政部啟動。時隔近二十年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險日益完善，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險只起了退休金的補充作用，農(nóng)村養(yǎng)老保險處于整頓探索階段。為什么會有如此大的差距？是農(nóng)村養(yǎng)老保險時機不成熟，是農(nóng)村養(yǎng)老保險農(nóng)民不歡迎，還是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計有問題？

20世紀90年代初實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是肯定行不通

實踐是檢驗真理的唯一標準。20世紀90年代初實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險之所以被有關(guān)方面叫停，答案是肯定的——制度設(shè)計有問題，導(dǎo)致農(nóng)民不歡迎。歸納起來問題應(yīng)出在以下幾方面：

一是籌資方式單一，政府沒有承擔應(yīng)有的責任。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險之所以受到城鎮(zhèn)職工的歡迎，是因為參保者個人僅出資了小部分（8%），單位（企業(yè)）出資了大部分（20%），國家對個人出資部分免除個人所得稅，對單位出資部分免除企業(yè)所得稅，事實上企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由三方出資，即個人出資8%，單位實際出資13.4%，國家實際出資6.6%。另外當企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金入不敷出時，政府財政承擔兜底義務(wù)。也就是說，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，參保者得到了實實在在的實惠。而農(nóng)村養(yǎng)老保險，民政部關(guān)于印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的通知指出：“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則?！边@句話本身就是說個人要出大頭，單位只起輔助性，國家不出錢只給予政策扶持。事實上，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟相當薄弱，在中西部地區(qū)基本上就沒有集體經(jīng)濟。據(jù)對某省調(diào)查，農(nóng)村養(yǎng)老保險集體繳費僅占3.28%，96.72%都是農(nóng)民掏腰包，國家在政策上也沒有什么看得見的扶持。這種養(yǎng)老模式，說到底就是農(nóng)民自己掏錢放在民政部門，民政部門到時分次付給你。這種辦法，農(nóng)民還不如直接把錢存入銀行省事、方便。一種讓農(nóng)民得不到任何實惠的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民怎么會樂意參加，一項不受農(nóng)民歡迎的政策怎么能長時間實施下去？

二是養(yǎng)老金太少，根本不及養(yǎng)老之需。農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，目的是老有所養(yǎng)，是希望喪失勞動能力后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能夠保證基本生活，實現(xiàn)自我養(yǎng)老。但民政部關(guān)于印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的通知規(guī)定“月交費標準設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇。各業(yè)人員的交費檔次可以有所區(qū)別。交費標準范圍的選擇以及按月交費還是按年交費，均由縣(市)政府決定?！睂嶋H執(zhí)行中繳費一元二元不嫌少，由于繳費額低，農(nóng)民月領(lǐng)取養(yǎng)老金根本不及養(yǎng)老之需。據(jù)某省調(diào)查顯示：人均累計繳費總額188元。2006年人均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金15.88元，最多的每月822元，最少的每月只有0.44元。月領(lǐng)取額在1元以下人數(shù)的占12.52%；月領(lǐng)取額在1～10元的人數(shù)占70.63%；月領(lǐng)取額在10～20元的人數(shù)占6.8%；月領(lǐng)取額在20～50元的人數(shù)占6.75%；月領(lǐng)取額在50～100元的人數(shù)占2.95%；月領(lǐng)取額在100元以上的人數(shù)占0.35%。人均每月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金15.88元，還不及該省農(nóng)村最低生活保障標準70元的四分之一。也就是領(lǐng)取養(yǎng)老保險金生活還不如享受最低生活保障，而享受最低生活保障還不需要從微薄的收入中繳納參保費。這樣的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能起到怎樣的作用？

三是經(jīng)辦機構(gòu)定性不合理。農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)是開展好農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的先決條件。事實上，一開始農(nóng)保機構(gòu)的設(shè)置和定性就不合理。據(jù)某省調(diào)查顯示：自收自支事業(yè)單位個數(shù)占35%，全額撥款事業(yè)單位個數(shù)65%（全額撥款大多只撥工資）。將農(nóng)保機構(gòu)定性為自收自支事業(yè)單位，這些單位到哪里去收，有什么創(chuàng)收項目？唯一創(chuàng)收的地方就是農(nóng)民繳納的保費和資金存入銀行產(chǎn)生的利息。由于農(nóng)保機構(gòu)定性為事業(yè)單位，許多有“辦法”的人就想方設(shè)法鉆進農(nóng)保機構(gòu)。據(jù)某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個籌集農(nóng)保基金累計不足1 600萬元的縣，高峰時編制內(nèi)經(jīng)辦人員45人，編制外還有22人，按規(guī)定只能提取管理費60萬元，為了機構(gòu)運轉(zhuǎn)挪用基金384萬元。一個經(jīng)辦農(nóng)保工作的機構(gòu)，如果全靠農(nóng)民來養(yǎng)活，農(nóng)民怎么受得了？

四是監(jiān)管機制不健全，基金侵蝕嚴重。民政部關(guān)于印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的通知規(guī)定：“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機制。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶，專賬專管，專款專用。民政部門和其它部門都不能動用資金。養(yǎng)老保險基金除需現(xiàn)支付部分外，原則上應(yīng)及時轉(zhuǎn)為國家債券。國家以償還債務(wù)的形式返回養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險基金用于地方建設(shè)，原則上不由地方直接用于投資，而是存入銀行，地方通過向銀行貸款，用于建設(shè)?！鄙鲜鰲l款，看似有嚴格的監(jiān)管制度，實際上全是一些“原則上”。經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費不夠——挪，地方政府需要幫扶地方企業(yè)——借，民政部門需要興建土木——拿，經(jīng)辦機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)朋友經(jīng)營周轉(zhuǎn)困難——借，資金存入地方信用社、信托公司——說沒了就沒了。據(jù)某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)：違規(guī)投資、抵押、擔保及違規(guī)存放基金；管理部門違規(guī)占用、使用基金；違規(guī)出借基金；個人貪污挪用等占全部籌集資金10%以上。

探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是全面建設(shè)小康社會的必然選擇

從黨的十七大提出：“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”到溫家寶總理在政府工作報告中強調(diào)：“更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生”，一項項改善民生的政策措施，向人們展示了構(gòu)建和諧社會的新畫卷。

健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是黨向全社會發(fā)出的號令。沒有農(nóng)民參加的養(yǎng)老保險就不能實現(xiàn)“全體人民老有所養(yǎng)”，農(nóng)民不能享受老有所養(yǎng)，就談不上農(nóng)村的全面小康，沒有農(nóng)村的全面小康就不是全社會的全面小康。要解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題，必須對舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進行揚棄，建立新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

建立新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，政府應(yīng)承擔應(yīng)有的出資責任，隨著我國經(jīng)濟實現(xiàn)又好又快發(fā)展，各級財政應(yīng)該有能力投入農(nóng)村養(yǎng)老保險，出資比例可以比照新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險?；I集資金的應(yīng)能確保農(nóng)民喪失勞動能力后得到的養(yǎng)老金能保證其基本生活，下限應(yīng)不低于農(nóng)村最低生活保障線。應(yīng)理順農(nóng)保機構(gòu)管理體制，保障經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費，提高經(jīng)辦人員素質(zhì)，控制經(jīng)辦人員數(shù)量。按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度、規(guī)定監(jiān)管新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，確保資金安全、增值。

（作者單位：江西省審計廳）