對城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化改革的思考

城市網(wǎng)絡(luò)各個部分的投資，可分為政府投資和商業(yè)投資。其中的政府投資，即政府財政和政府借款進行的投資，主要對象是城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的公共產(chǎn)品部分，如城市交通道路等。而其中的商業(yè)投資，則是指對私人產(chǎn)品的投資，如商品住宅的投資。但是，有時公共產(chǎn)品，或者準公共產(chǎn)品，商業(yè)性投資可以以BOT形式進入公共產(chǎn)品的投資領(lǐng)域。比如，城市道路先由私人投資進行建設(shè)，建成后出售給政府，由政府運營。在中國現(xiàn)階段，城市網(wǎng)絡(luò)的投資市場化改革不可能直接達到帕累托最優(yōu)，為達到社會公益事業(yè)總量提高和公用品使用的公平性，避免公用地悲劇，目前只能達到帕累托有效。只能是以少數(shù)免費使用者處境的變壞，來避免公用地悲劇并增加短缺設(shè)施的供給。因此，中國城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化改革的關(guān)鍵是要建立合理的收費收益機制，這有利于擴大城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化的范圍，并由此增強城市網(wǎng)絡(luò)項目對社會投資者的吸引力。

1建立合理的收費收益機制。城市網(wǎng)絡(luò)的投資市場化改革涉及到地方政府、民間資本、市民公眾這三個主體。產(chǎn)出服務(wù)價格是最敏感的因素，不僅與項目盈利性密切相連，而且基礎(chǔ)部門價格變動會產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，引起較大的社會反響。因此，確定合理的定價模式至關(guān)重要。

公用事業(yè)產(chǎn)品原有定價模式的原則是成本加微利，但在實際操作中存在一定的困難，比如成本如何界定，政府、居民和企業(yè)三方之間存在著信息不對稱的問題。為避免公用事業(yè)生產(chǎn)企業(yè)以成本上升為由倒逼政府定價，必須建立成本約束機制。根據(jù)現(xiàn)代規(guī)制理論，對具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)有不同的定價模式。其中，激勵性規(guī)制理論中的價格上限規(guī)制是值得推薦的方案。

價格上限規(guī)制即“最高限價法”，或者叫“RPI－X法”（Retail Price Index）調(diào)節(jié)。RPI表示零售價格指數(shù)即通貨膨脹率，X表示由管制者確定的在一定時期內(nèi)企業(yè)預期生產(chǎn)效率增長的百分比，RPI與X相減的值決定企業(yè)調(diào)價的幅度。這一方法的基本優(yōu)點是在合理的投資回報率基礎(chǔ)上，一定時期內(nèi)固定價格的上漲幅度，從而刺激企業(yè)只能通過降低成本才能取得較多的利潤。這種有意識的控制價格與利潤的行為，也可使其避免競爭性行業(yè)那樣大起大落地波動，整個行業(yè)的生產(chǎn)與投資運行將比較穩(wěn)定。

2明確公共財政政策的方向。政府預算分為經(jīng)常預算和資本預算。經(jīng)常預算主要來源于稅收，支出側(cè)重于公共產(chǎn)品和服務(wù)。資本預算收入來源于債務(wù)性收入和其他非稅收入（如土地收益、國資變現(xiàn)、預算外費用收費等），支出是政府投資，一般以城市網(wǎng)絡(luò)投資為主。

長期以來，我國政府在公共支出上偏重于對盈利性的經(jīng)濟類城市網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，而對社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等社會類公共產(chǎn)品的投入長期嚴重不足。因此，公共財政政策應(yīng)該以經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)閷颉?/p>

公共財政的首要職能就是要保證全體社會成員公共利益最大化，有效提供公共品和公共服務(wù)，而這是以政府與市場明確分工為基礎(chǔ)的。通過城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化改革，使公共財政在建設(shè)型財政中（實踐證明政府在此領(lǐng)域的投資建設(shè)是存在政府失靈的）釋放出來，除一部分構(gòu)建財政模擬收益機制外，增加社會福利保障事業(yè)支出（而這恰恰是市場完全失靈領(lǐng)域），從而改變目前建設(shè)資金和社會福利保障雙低、財政支出顧此失彼的困境。

所以，城市網(wǎng)絡(luò)應(yīng)按照其自身的生產(chǎn)屬性和服務(wù)性屬性良性發(fā)展，為城市經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)性動力。只要符合“社會公益事業(yè)總量不斷增加”的目標，城市網(wǎng)絡(luò)就應(yīng)該根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，根據(jù)城市自然、資源等稟賦和具體情況，靈活地采取多種方式推進城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化改革。

3建立財政“模擬收益機制”。目前，由于城市網(wǎng)絡(luò)價格機制或收益機制缺失或不到位，需要從社會公平角度加大推進商品化概念和有償使用性。在逐步到位過程中，前期應(yīng)通過購買協(xié)議安排，運用公共財政統(tǒng)一構(gòu)建財政補償基金，模擬經(jīng)營收益機制即以財政購買（按模擬市場的產(chǎn)品數(shù)量和價格）來暫時代替將來可能條件下的實際用戶購買。從較廣義的角度來分析，財政貼息和稅收免除已具備模擬收益機制的雛形。但“模擬收益機制”更著重于財政補貼的資本化或經(jīng)常性收入化，更加符合投資市場化的財務(wù)表現(xiàn)要求。

另外，建立財政“模擬收益機制”將對很大一部分先前財政投入形成但賬面上已核銷的資產(chǎn)（沉沒資產(chǎn)）進行激活，盤活這部分以前認為是非經(jīng)營性的存量是政府尋求財政來源的巨大資源，可以擴大城市網(wǎng)絡(luò)投資市場化的范圍。如城市道路和橋梁一直是市政公用設(shè)施中最短缺的供給。改革比較領(lǐng)先的城市最多也是采用BT這類融資主導型的而非純粹投資市場化的方式，主要原因是政府規(guī)定城市道路、橋梁不能收費（過去曾允許“城市四自”收費，目前都已不再審批），因此城市道路橋梁的投資市場化改革比較適合以“財政模擬收益機制”來配套。目前應(yīng)該允許經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對城市道路、橋梁進行合理收費。因為與高速公路相比，城市道路、橋梁與高速公路只是按區(qū)域經(jīng)濟劃分不同，它們的功能和特性基本類似。城市道路、橋梁收費可以采用整體在高速公路上搭票，因為高速公路通行量大小和投資效益與目的地城市網(wǎng)絡(luò)投入是正相關(guān)的。對于特定城市道路、橋梁的投資市場化，可模仿新加坡、香港設(shè)置雷達收發(fā)機，在不影響通行效率的情況下對使用者進行逐次計費、按年收費。當然，由于城市道路、橋梁的網(wǎng)絡(luò)性也較強，在一般行車情況下也無替代品，定價就必須合理。過高定價會損害收費的效率，減少社會福利。

再如，垃圾處理在中國大部分城市目前可行的還是末端集中處理。垃圾處理基本無網(wǎng)絡(luò)性，是強中心型，由規(guī)模經(jīng)濟決定的壟斷行業(yè)。沃特森（Waterson，1998）認為，一個產(chǎn)業(yè)不僅僅可以通過技術(shù)基礎(chǔ)的改變，也可以通過需求改變而成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。如果需求不斷增長，一個產(chǎn)業(yè)可以從自然壟斷狀況脫離出來。當一個城市垃圾處理量達到一定程度，可以通過投資市場化方式建立兩個以上的集中處理廠，從循環(huán)經(jīng)濟和無害化、減量化角度，應(yīng)首選垃圾焚燒發(fā)電處理工藝。在同一標準下，政府可施行“比較競爭”模式進行價格規(guī)制。垃圾處理不同于污水處理可以直接在自來水費中附加，因為污水的產(chǎn)出與水消費直接相關(guān)，有其科學性和合理性。而垃圾收費附加載體就很難確定，技術(shù)上暫時運用模擬收益機制來推動垃圾處理的投資市場化改革。

4化解地方政府的“行為悖論”。隨著市場經(jīng)濟的不斷推進，很多地方政府已經(jīng)認識到對城市網(wǎng)絡(luò)進行細分，通過明晰產(chǎn)權(quán)的激勵，采取市場化方式進行投資、建設(shè)和經(jīng)營，是解決城市網(wǎng)絡(luò)不足問題的惟一出路，逐步開始了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的制度創(chuàng)新。但是值得注意的是，地方政府在推進城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域市場化和作為制度創(chuàng)新“第一行動集團”的過程中存在行為悖論，一方面大力提倡進行城市網(wǎng)絡(luò)投資、建設(shè)和經(jīng)營的市場化改革，力圖通過競爭提高城市網(wǎng)絡(luò)的供給效率和服務(wù)水平；另一方面卻又基于政治目標、短期利益和集團利益，從各個方面干預城市網(wǎng)絡(luò)的市場化運作，強調(diào)壟斷，妨礙競爭。

現(xiàn)代西方經(jīng)濟學認為，地方政府一旦形成自己的利益需求，在利益目標的指引下，其行為也會表現(xiàn)出一個“經(jīng)濟人”的特征，也會追求自身利益的最大化，而這種自利性往往會成為制度創(chuàng)新的障礙和阻力。地方政府在城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域制度創(chuàng)新中的“行為悖論”，是新制度學派“國家悖論”理論在城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的微觀反映，地方政府在多重目標引導下的矛盾行為會導致其在制度變遷中偏離合法和效率的路徑，引致創(chuàng)新行為的異化。

美國著名經(jīng)濟學家諾思認為：國家具有雙重目標，一方面通過向不同的利益集團提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產(chǎn)出的最大化，從而達到國家稅收的增加。地方政府在城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域制度創(chuàng)新中的“行為悖論”之所以存在，根源在于指引地方政府行為的雙重目標存在著尖銳的內(nèi)在沖突。一方面，作為制度創(chuàng)新的推動者，地方政府要通過界定產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)，形成有效率的組織來實現(xiàn)城市網(wǎng)絡(luò)的最佳配置，通過競爭提高經(jīng)濟效率，從而維護自身的統(tǒng)治；另一方面，以市場化為目標的制度創(chuàng)新又妨礙了地方政府相關(guān)利益集團壟斷利潤的實現(xiàn)，導致利益的重新分配，而且市場化也使得地方政府對城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的直接干預受到限制。

我國現(xiàn)在正處在經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，計劃和市場兩種體制相互交錯，在城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域作為制度創(chuàng)新主體的地方政府從自身收益最大化的角度考慮必然會在計劃和市場方式中進行選擇。于是在制度創(chuàng)新過程中，當?shù)胤秸淖陨砝媾c社會利益發(fā)生矛盾時出現(xiàn)犧牲宏觀經(jīng)濟利益和在公共政策上錯位的現(xiàn)象也就不難理解。進行制度創(chuàng)新和市場化運作提高城市網(wǎng)絡(luò)的供給效率與“政府管制”、“行業(yè)壟斷”已成為地方政府在城市網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的兩難困境。

（作者單位：中央黨?？粕绮浚?/p>