災(zāi)害審計(jì)的問題與對策研究

［摘 要］ 汶川地震發(fā)生之后，救災(zāi)款物源源不斷送往災(zāi)區(qū)，但最近在救災(zāi)款物使用過程中卻暴露出一些問題，因此，為確保救災(zāi)款物管理有效、合理使用，有必要對救災(zāi)款物審計(jì)。筆者試從救災(zāi)款物審計(jì)的背景與意義、問題及應(yīng)對策略3方面對救災(zāi)款物審計(jì)做了全新的梳理和探討。

［關(guān)鍵詞］ 救災(zāi)款物；審計(jì)；策略

［中圖分類號］F239［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）18-0056-03

汶川大地震發(fā)生之后，災(zāi)區(qū)人民的生活、重建情況一直牽動著社會各界的心，海內(nèi)外各界朋友紛紛通過各種方式向?yàn)?zāi)區(qū)表達(dá)愛心，救災(zāi)物資和資金也源源不斷從各地向?yàn)?zāi)區(qū)匯集而來，因此，如何合法、合規(guī)、合理且充分有效地用好救災(zāi)物資及資金，不辜負(fù)愛心者的期望，應(yīng)是有關(guān)部門應(yīng)盡的職責(zé)。所以，審計(jì)署為了確保救災(zāi)資金、物資按要求及時(shí)到位、嚴(yán)格管理和合理使用，決定組織對汶川地震救災(zāi)資金和物資進(jìn)行審計(jì)。

近日，審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)情況發(fā)現(xiàn)：（1）河南省安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會負(fù)責(zé)人擅自將捐贈資金用于購買救災(zāi)物資，涉嫌以權(quán)謀私；（2）工行綿陽涪城支行用“抗震救災(zāi)特別費(fèi)”購買名牌運(yùn)動鞋。這些問題的暴露，不僅挫傷了愛心者的積極性和期望，筆者認(rèn)為更重要的是暴露出救災(zāi)款物審計(jì)中的一些問題。因此，有必要對救災(zāi)款物進(jìn)行審計(jì)，本文試從救災(zāi)款物審計(jì)的背景與意義、問題及應(yīng)對策略3方面對救災(zāi)款物審計(jì)進(jìn)行分析與探討。

一、救災(zāi)款物審計(jì)的背景與意義

救災(zāi)款物的籌集、管理和使用是抗震救災(zāi)工作中很重要的一個(gè)方面。由此，救災(zāi)款物審計(jì)的意義和重要性不言而喻。

從審計(jì)職能部門角度看，救災(zāi)款物籌集、管理和使用的如何關(guān)系到抗震救災(zāi)工作能否順利開展，關(guān)系到災(zāi)民安置和救災(zāi)款物重建的物資保障能否落實(shí)。審計(jì)長劉家義指出：“救災(zāi)款物審計(jì)的根本目的是確保救災(zāi)款物不出問題、少出問題，特別是不出大問題?！蓖瑫r(shí)，此次審計(jì)還應(yīng)在堅(jiān)持和維護(hù)審計(jì)公信力的基礎(chǔ)上，秉持實(shí)事求是，不能馬虎、含糊，更不能弄虛作假的原則，全方位、全過程跟蹤審計(jì)，并且重點(diǎn)關(guān)注重災(zāi)區(qū)、大額資金和重點(diǎn)物資，確保救災(zāi)款物的管理程序、流程合法有序，及時(shí)采取措施糾正、處理發(fā)現(xiàn)的問題，把問題和隱患消滅在萌芽之中。

從大國政府角度出發(fā)，救災(zāi)款物審計(jì)是維護(hù)和捍衛(wèi)國家政府形象，特別是大國權(quán)威和尊嚴(yán)的重要保障。此次汶川地震發(fā)生之后，中國政府應(yīng)對危機(jī)公關(guān)能力的反應(yīng)之迅速、決策之果斷、援救之及時(shí)以及國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的親力親為等，受到了世界各國的廣泛好評和肯定。隨著救災(zāi)款物重建工作的開展，審計(jì)作為國家財(cái)產(chǎn)的“看門狗”，在救災(zāi)款物工作中的地位可見一斑，救災(zāi)款物審計(jì)質(zhì)量的高低、程序是否得當(dāng)、措施是否及時(shí)有效都將對重建工作帶來重要影響。同時(shí)，救災(zāi)款物重建中的審查統(tǒng)計(jì)，也是賑災(zāi)過程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，它的準(zhǔn)確與否、分配調(diào)運(yùn)是否公正、公開、公平也將在一定程度上影響重建工作的進(jìn)展；為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正重建過程中的問題，盡可能提高救災(zāi)款物的使用效率，提高審計(jì)的時(shí)效性，救災(zāi)款物審計(jì)應(yīng)重視事中審計(jì)和全過程跟蹤審計(jì)的模式；重建工作中有效的審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)管措施也是有益于災(zāi)款物的高效使用，并且高效廉潔的重建工作還可提升國家的形象。

二、救災(zāi)款物審計(jì)所面臨的問題

劉家義審計(jì)長強(qiáng)調(diào)：對救災(zāi)款物實(shí)施審計(jì)，既是法律賦予審計(jì)的職責(zé)，也是一項(xiàng)政治任務(wù)，更是審計(jì)的社會責(zé)任。因此，我們更應(yīng)該看清和認(rèn)識到救災(zāi)款物審計(jì)可能面臨的困難和問題。在堅(jiān)持救災(zāi)款物審計(jì)透明、公正、效率的原則基礎(chǔ)之上還應(yīng)推進(jìn)“陽光審計(jì)”。其中救災(zāi)款物審計(jì)可能面臨的重要問題有：

1. 由于有關(guān)抗震救災(zāi)的應(yīng)急機(jī)制不健全、不夠細(xì)化、可操作性不強(qiáng)容易造成救災(zāi)款物濫用、亂用等不公平、不公正、不公開現(xiàn)象，易滋生暗箱操作，導(dǎo)致隱瞞、截留、挪用、擠占救災(zāi)款和倒賣救災(zāi)物等問題，出現(xiàn)營私舞弊、優(yōu)待親友現(xiàn)象。

2. 信息溝通渠道不暢和信息不對稱等原因，容易導(dǎo)致有的災(zāi)區(qū)救災(zāi)物資相對存量較多，而有的地區(qū)則出現(xiàn)短缺和不足，從而造成了資金物資損失浪費(fèi)和效益發(fā)揮不佳的情況，不能把最急需的物資資金送到最急需的地方和災(zāi)民手中。

3. 職能部門內(nèi)部管理中存在的重大疏漏問題。由于可能存在審計(jì)人員和被審計(jì)主體對救災(zāi)款物審計(jì)意識的淡薄，并且缺乏上下級、同級之間的有效溝通和相互監(jiān)督機(jī)制，造成職能部門在內(nèi)部管理救災(zāi)款物時(shí)出現(xiàn)疏漏、管理不善等問題。

4. 公共舉報(bào)鼓勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制不健全。媒體、群眾舉報(bào)信息是審計(jì)工作的重要的線索，如何提高公共舉報(bào)和監(jiān)督的內(nèi)在能動力，是救災(zāi)款物審計(jì)是否高效、及時(shí)的重要影響因素之一。

5. 對救災(zāi)款物審計(jì)的特殊性認(rèn)識不充分。救災(zāi)款物審計(jì)是一次非常規(guī)審計(jì)，在審計(jì)程序上與常規(guī)審計(jì)有所不同，有些審計(jì)相關(guān)證據(jù)是消耗性物資，損毀和變賣、私分要區(qū)分對待。

6. 審計(jì)思路和流程重視不夠，優(yōu)化不到位。審計(jì)的方法不能根據(jù)救災(zāi)的進(jìn)度進(jìn)行必要和及時(shí)的調(diào)整，例如審計(jì)過程只重視跟蹤審計(jì)，而忽視專項(xiàng)審計(jì)；審計(jì)過程中的問題重要性混淆，不能分層次、有側(cè)重點(diǎn)的進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。

7. 救災(zāi)款物審計(jì)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督的措施和制度不健全。擔(dān)負(fù)著“經(jīng)濟(jì)警察”職責(zé)的審計(jì)，如果其監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制不科學(xué)、不完善，勢必會影響到審計(jì)的質(zhì)量，而救災(zāi)款物審計(jì)的自身特殊性和緊迫性也對審計(jì)監(jiān)督帶來新的挑戰(zhàn)和問題。

三、救災(zāi)款物審計(jì)應(yīng)對策略

面對已經(jīng)發(fā)生的個(gè)案以及救災(zāi)款物審計(jì)可能存在的問題，我們有必要對其應(yīng)急預(yù)防機(jī)制和策略進(jìn)行探討和分析，同時(shí)還應(yīng)兼顧健全長效運(yùn)行機(jī)制方面的問題。

1. 從部門內(nèi)部到外部，從上級領(lǐng)導(dǎo)到下級領(lǐng)導(dǎo)，從媒體到社會群眾建立一套立體有效的信息溝通和約束機(jī)制。在審計(jì)部門內(nèi)部，審計(jì)過程中應(yīng)建立一定的層級劃分（如圖1所示），確保各層級之間保持及時(shí)溝通，層層查實(shí)，全過程跟蹤，確保款物用得其所，并指定專人負(fù)責(zé)與上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)系，確保聯(lián)絡(luò)暢通；在審計(jì)部門外部，應(yīng)建立一套信息舉報(bào)的暢通渠道，與此同時(shí)，在審計(jì)部門內(nèi)部派專人負(fù)責(zé)整理舉報(bào)信息，每天都要進(jìn)行一次匯總，當(dāng)天線索當(dāng)天處理。在向?qū)徲?jì)署領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后，進(jìn)行分類處理。并且，在審計(jì)過程中定期向社會公布審計(jì)情況。

2. 加強(qiáng)對審計(jì)統(tǒng)計(jì)方法的應(yīng)用，以便指導(dǎo)救災(zāi)款物審計(jì)工作，提高救災(zāi)款物審計(jì)效率。審計(jì)統(tǒng)計(jì)是審計(jì)工作的重要組成部分，而審計(jì)統(tǒng)計(jì)分析又是審計(jì)統(tǒng)計(jì)工作的核心，是審計(jì)信息尤其是宏觀的、較高層次信息的主要來源。通過實(shí)施橫向和縱向的審計(jì)統(tǒng)計(jì)分析，有利于發(fā)現(xiàn)共性的、普遍性的問題，進(jìn)而對災(zāi)后款物管理和政策指定提供有參考價(jià)值的意見和建議，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果向高層次的轉(zhuǎn)化；有利于審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)了解每項(xiàng)救災(zāi)款物審計(jì)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，預(yù)測審計(jì)現(xiàn)場作業(yè)可能出現(xiàn)的問題，并迅速做出反應(yīng)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高工作指導(dǎo)的有效性；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)審計(jì)管理中好的做法，探索規(guī)律，創(chuàng)新審計(jì)管理模式與方法，提高管理效益。因此，通過審計(jì)統(tǒng)計(jì)分析我們可以了解國家對災(zāi)區(qū)的決策實(shí)施進(jìn)度，項(xiàng)目安排是否合理，重點(diǎn)是否突出，在災(zāi)區(qū)的制度和安排上還存在哪些問題，今后的應(yīng)對措施怎么改進(jìn)。

3. 突出重點(diǎn)，專項(xiàng)審計(jì)、事中審計(jì)與全方位、全過程跟蹤審計(jì)相結(jié)合?？傮w上審計(jì)過程中要重點(diǎn)關(guān)注重災(zāi)區(qū)、大額資金和重點(diǎn)物資，但由于此次審計(jì)的特殊性，要根據(jù)抗震救災(zāi)工作的進(jìn)展情況，適時(shí)地把資金物資損失浪費(fèi)和效益發(fā)揮情況作為關(guān)注的重點(diǎn)和核心。在分配環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)親厚友等問題；在使用環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅查處挪用、貪污、擠占問題。此外，此次救災(zāi)款物審計(jì)根據(jù)適當(dāng)情況還應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化審計(jì)思路，傳統(tǒng)的“事后”審計(jì)監(jiān)督已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況需要，而跟蹤審計(jì)介入早、安排早，側(cè)重事前，兼顧中間環(huán)節(jié)，貫穿于全過程、各方面，有顯著的優(yōu)越性。鑒于此次審計(jì)任務(wù)工作量大、持續(xù)時(shí)間長，為盡可能及早發(fā)現(xiàn)和解決隱藏在抗震救災(zāi)過程中的問題，有必要加強(qiáng)對救災(zāi)款物事中審計(jì)的監(jiān)督，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正錯(cuò)誤和偏差，保證經(jīng)濟(jì)活動的合法性、合理性和有效性。同時(shí)，審計(jì)過程可以前期以跟蹤審計(jì)為主，后期以專項(xiàng)審計(jì)為主，比如學(xué)校、災(zāi)民安置房建設(shè)，水利、公路建設(shè)等影響大且與人民利益切實(shí)相關(guān)的項(xiàng)目，特別是在暢通了舉報(bào)方式之后，專項(xiàng)審計(jì)將發(fā)揮更突出的作用。

4. 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管力度，制定相應(yīng)審計(jì)監(jiān)督措施和流程。有效的監(jiān)督是完善權(quán)力制約機(jī)制，保證救災(zāi)款物用到實(shí)處的關(guān)鍵。我們注意到審計(jì)監(jiān)督主體執(zhí)行的是社會功能，追求的是宏觀經(jīng)濟(jì)效益的最大化和社會效益的最大化，而審計(jì)監(jiān)督客體更多追求自身利益的最大化。當(dāng)監(jiān)督主體的行為不利于監(jiān)督客體追求自身利益最大化時(shí)，兩者必然會發(fā)生矛盾。例如審計(jì)監(jiān)督使抗震救災(zāi)過程中個(gè)別政府職能部門及行業(yè)主管部門喪失預(yù)期利益或既得利益時(shí)，政府和主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)必然會極力干預(yù)審計(jì)監(jiān)督活動。此外，由于中國本身審計(jì)體制的“特殊性”，我國審計(jì)監(jiān)督和執(zhí)行的主體均為審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，而在審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員受制于政府領(lǐng)導(dǎo)的情況下，當(dāng)其監(jiān)督的對象為抗震救災(zāi)過程中各級黨政領(lǐng)導(dǎo)及政府主管部門時(shí)，必然會導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督權(quán)的弱化，勢必會影響到救災(zāi)款物審計(jì)的質(zhì)量。所以，此次審計(jì)有必要抽調(diào)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富、敢于堅(jiān)持原則、工作能力強(qiáng)的審計(jì)人員組成審計(jì)組，人員必須固定，并且直接向最高抗震救災(zāi)部門和領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)，減少中間環(huán)節(jié)部門和既得利益領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和影響。

最后，筆者認(rèn)為救災(zāi)款物審計(jì)是為達(dá)到對捐贈資金和物資管理使用的規(guī)范、高效、公開、透明，確保資金和物資使用的安全、有效而應(yīng)急產(chǎn)生的一種監(jiān)督機(jī)制。它的根本目的具有一定的特殊性——做好汶川地震抗震救災(zāi)重建恢復(fù)和救災(zāi)款物管理工作。其具體目標(biāo)就是為了引導(dǎo)各類捐贈資金和物資的合理配置、規(guī)范使用，充分體現(xiàn)捐贈人意愿，提高捐贈資金和物資的使用效益，避免交叉重復(fù)和損失浪費(fèi)。

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