新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政府行為分析及啟示

本文利用新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展起來(lái)的有關(guān)政治市場(chǎng)理論來(lái)分析政府的政治行為。通過(guò)剖析西方國(guó)家政治市場(chǎng)運(yùn)行的邏輯以及透視其政治運(yùn)行中的政府失靈，進(jìn)一步分析了新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)是如何從理論上建立有關(guān)政府運(yùn)行及治理框架的，從而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型條件下如何提高政府運(yùn)行效率及對(duì)政府失靈如何進(jìn)行治理提供了借鑒意義。

一、政治是一種復(fù)雜的交易

歷史上的瑞典學(xué)派曾盛極一時(shí)，但在經(jīng)濟(jì)史中的地位卻遠(yuǎn)不及奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)派。不過(guò)，作為瑞典學(xué)派的主要代表人物，古努特·維克塞爾卻因提出過(guò)“維克塞爾累積效應(yīng)”而聞。名于世。更重要的是，他的另一思想也在當(dāng)代為公共選擇學(xué)派所發(fā)揚(yáng)光大，那就是，政治是一種復(fù)雜的交易。

維克塞爾的杰出貢獻(xiàn)是將利益原則的實(shí)現(xiàn)訴諸于民主決策過(guò)程。他假定議會(huì)中的政治代表完全忠實(shí)地反映選民的意愿和利益，由這些選民的忠實(shí)代理人決定的稅收必定會(huì)基于選民的利益作出判斷和選擇，從而實(shí)現(xiàn)稅收代表的個(gè)人邊際效應(yīng)的損失和國(guó)家公共服務(wù)給個(gè)人帶來(lái)的邊際效應(yīng)增加應(yīng)有的對(duì)等原則。事實(shí)上，公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性也需要共同體成員和代理人之間的協(xié)調(diào)和利益均衡，整個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程集中反映在政治代表的投票過(guò)程中，選票執(zhí)行著類(lèi)似于市場(chǎng)交換中表達(dá)個(gè)人估價(jià)的貨幣功能，選舉人相當(dāng)于“市場(chǎng)主體”，這樣，一個(gè)政治的模擬市場(chǎng)就出現(xiàn)了。

在政治市場(chǎng)上，買(mǎi)賣(mài)雙方都遵循著與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上消費(fèi)者和生產(chǎn)者所遵循的最大化原則一樣的原則。政治市場(chǎng)的消費(fèi)者是指廣大的選民或納稅公民，而政治市場(chǎng)的生產(chǎn)者則是眾多的政客、官員等從事政治活動(dòng)和政治交易的官僚即“政治人”。廣大選民出于協(xié)調(diào)集體利益的目的而產(chǎn)生了集體選擇的需求，并通過(guò)納稅來(lái)購(gòu)買(mǎi)和消費(fèi)這種需求品。

公共選擇理論特別強(qiáng)調(diào)政治過(guò)程的這種互惠性質(zhì)。在布坎南的政治學(xué)模型中，他始終堅(jiān)持認(rèn)為個(gè)人是惟一的哲學(xué)存在，政治必然是一種以集體決策的形式實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)的手段。同時(shí)，政治是個(gè)體間為維護(hù)和促進(jìn)各自利益而自愿簽約的過(guò)程，因而國(guó)家和政府是作為一種社會(huì)契約的產(chǎn)物而出現(xiàn)的。

二、政治市場(chǎng)的邏輯與政府失靈透視

政治市場(chǎng)是由政治家、官吏和選民構(gòu)成的，他們之間的交易是一個(gè)復(fù)雜的博弈過(guò)程，在這個(gè)博弈中，維克塞爾所描述的利益對(duì)等原則大多數(shù)時(shí)候并不能理想地實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎渭?、官吏和選民之間的目標(biāo)利益函數(shù)往往并不一致。政治市場(chǎng)的邏輯是政治家、官吏和選民各自遵照自己的私利而演繹的。

(一)政治家與赤字政策

政治家追求什么?公共選擇理論家們的回答是：政治家也是理性人，他從事政治活動(dòng)的目的是追求自身利益最大化。1957年唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書(shū)中提出這樣的假說(shuō)：“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)中追求利潤(rùn)的企業(yè)家是類(lèi)似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的，他們制定他們相信能獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產(chǎn)能獲得最多利潤(rùn)的產(chǎn)品一樣，……”唐斯認(rèn)為，政治家的目標(biāo)是為了獲得政治支持最大化，具體體現(xiàn)為獲得選票最大化。政治家和執(zhí)政黨所追求的只是能給他贏得更多選票而不是失去更多選票的那些政策。

正如布坎南對(duì)政治家行為的實(shí)證分析所揭示的那樣，政治家具有一種偏離公民利益實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的自然傾向，而現(xiàn)有的決策規(guī)則和體制結(jié)構(gòu)又存在容許政治家追求自身利益的現(xiàn)實(shí)空間。布坎南在《赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產(chǎn)》中批評(píng)了凱恩斯有關(guān)政府是由一群開(kāi)明的精英組成的政治前提，認(rèn)為凱恩斯徹底低估了民主政體中集體決策的復(fù)雜性，并指出美國(guó)的政治決策由當(dāng)選的政治家做出，他們僅對(duì)投票者和幕后官吏的要求做出反應(yīng)，以獲得連任所需的選民支持。

(二)官吏、政治家與機(jī)構(gòu)膨脹

尼斯坎南(Niskanen)在他的《官員與代議制政府》(1971年)和《官員與政治家》(1975)中分別提出官員預(yù)算最大化模型和官員效用最大化模型。尼斯坎南認(rèn)為，官員與老百姓一樣，也是效用最大化者。官員的效用函數(shù)包括下列變量：他獲得的薪金、他所在的機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會(huì)名望、額外所得、權(quán)力和地位。這些變量的大小又直接和預(yù)算撥款規(guī)模正相關(guān)。

在政治市場(chǎng)上，官員與政治家之間的關(guān)系是一種雙邊壟斷關(guān)系：官員只把他們的服務(wù)“賣(mài)給”政治家，政治家從官員那里“購(gòu)買(mǎi)”服務(wù)，即官員壟斷了公共部門(mén)的服務(wù)供給，政治家壟斷了公共部門(mén)的服務(wù)需求。這樣，政治家和官員在擴(kuò)大政府預(yù)算規(guī)模上就不謀而合：一方面，政治家對(duì)撥出使公共物品產(chǎn)量最大化的預(yù)算感興趣，因?yàn)闈M足了選民對(duì)公共物品的需要將有助于保證他再次當(dāng)選；另一方面，官員希望最大化他的預(yù)算規(guī)模，因?yàn)檫@為他提供了獲得效應(yīng)最大化的資源。這種由各自最大化動(dòng)機(jī)出發(fā)的“一拍即合”導(dǎo)致了政府規(guī)模的不斷膨脹。

(三)政府管制下的分利集團(tuán)、壟斷與尋租

1965年M，奧爾森(Mancur Olson)提出了利益集團(tuán)的理性選擇理論，如果許多選民是理性無(wú)知的，政客們就可以選擇性地制定一些政策，使少數(shù)組織良好的群體受益，而讓公眾支付總的成本。奧爾森指出，一旦某些利益集團(tuán)能比其他利益集團(tuán)更有效地克服免費(fèi)搭便車(chē)問(wèn)題，他們就會(huì)對(duì)政治市場(chǎng)產(chǎn)生特別的影響。1967年，G，塔洛克對(duì)轉(zhuǎn)移成本問(wèn)題進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政府管制下的壟斷誘發(fā)了政客的尋租行為。1971年，塔洛克再次把注意力集中在轉(zhuǎn)移成本上，他發(fā)現(xiàn)，政府轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目鼓勵(lì)尋租者使自己成為需要轉(zhuǎn)移支付的可憐人。塔洛克(1971年)強(qiáng)調(diào)指出，利用政府機(jī)器，帶有強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)財(cái)富轉(zhuǎn)移的可能性將鼓勵(lì)個(gè)人或集團(tuán)投入資源，從事游說(shuō)或反游說(shuō)的負(fù)和博弈以獲得或阻止轉(zhuǎn)移。

塔洛克(1994年)認(rèn)為，在公共選擇研究綱領(lǐng)中，政治家被看成是政治市場(chǎng)中提供財(cái)富轉(zhuǎn)移的經(jīng)紀(jì)人。能夠有效組織的特殊利益集團(tuán)“需要”這種轉(zhuǎn)移；更多不能夠有效組織的一般利益集團(tuán)，包括廣大的選民，雖有時(shí)經(jīng)歷了徒勞的斗爭(zhēng)，還是將“供給”這種轉(zhuǎn)移。政治家們經(jīng)多方權(quán)衡預(yù)期財(cái)富和預(yù)期選票后，實(shí)現(xiàn)政治市場(chǎng)的均衡，此時(shí)，他們的邊際收益等于邊際成本，個(gè)人效用達(dá)到最大(羅利，沙格哈特和托利森，1987年)。塔洛克對(duì)尋租的分析準(zhǔn)確描述了政治市場(chǎng)運(yùn)行中潛在的無(wú)效率，基本否定了政治市場(chǎng)有效性的假設(shè)。

三、限制政府行為的若干理論政策分析

鑒于政治市場(chǎng)的理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯必然導(dǎo)致的政治市場(chǎng)的失靈，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)從理論上提出了下列一些抑制性措施：

(一)對(duì)政府權(quán)力的立憲限制

布坎南指出，按照個(gè)人主義一契約主義觀點(diǎn)建立起來(lái)的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)職能的合理性邊界必然要被限定在促進(jìn)每一個(gè)社會(huì)成員的利益范圍內(nèi)。布坎南并不試圖去具體論證和確定哪些活動(dòng)應(yīng)屬于公共決策的范圍，哪些活動(dòng)應(yīng)屬于私人決策的范圍，而是將注意力集中在決定政治決策過(guò)程的規(guī)則和程序上：

1、征稅的權(quán)力限制。針對(duì)當(dāng)今美國(guó)稅制存在的權(quán)力約束松弛的事實(shí)，布坎南提出兩點(diǎn)關(guān)于稅制的立憲改革的建議：一是倡導(dǎo)聯(lián)合預(yù)算原則，要求聯(lián)邦政府的收入和支出實(shí)行連結(jié)，即每一項(xiàng)支出決策必須同時(shí)確定相應(yīng)的稅收來(lái)源。二是對(duì)稅收和支出施加數(shù)量限定，比如將聯(lián)邦支出的增長(zhǎng)率直接與國(guó)民收入增長(zhǎng)率掛鉤，并復(fù)歸平衡準(zhǔn)則。

2、對(duì)現(xiàn)行貨幣供應(yīng)制度的立憲改革。為了克服濫發(fā)貨幣，布坎南認(rèn)為，貨幣當(dāng)局應(yīng)該大致上按照最近30年內(nèi)國(guó)民產(chǎn)品的平均增長(zhǎng)率來(lái)決定貨幣基礎(chǔ)的增長(zhǎng)率，它一方面可以為公眾提供穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，另一方面也可限制政治家在貨幣方面的隨意處置權(quán)。

3、對(duì)簡(jiǎn)單多數(shù)制的修正。按照布坎南的觀點(diǎn)，在可以接受的決策成本范圍內(nèi)，決策規(guī)則越接近一致贊同準(zhǔn)則，一種獲準(zhǔn)的方案覆蓋的受益者愈多，政治家被引向滿足更多選民利益的壓力也就愈大。

(二)在公共部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

布坎南認(rèn)為，盡管某些私人機(jī)構(gòu)也提供某種公共服務(wù)，但是，由官僚機(jī)構(gòu)提供公共品與由私人企業(yè)提供商品與勞務(wù)之間存在著以下三大差別：一是不存在競(jìng)爭(zhēng)，二是沒(méi)有利潤(rùn)目標(biāo)，三是缺乏標(biāo)價(jià)。

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，官僚們所追求的是高薪、特權(quán)、權(quán)力、恩惠等等，而這些都是與財(cái)政預(yù)算的規(guī)模正相關(guān)的。由于中間投票人的意愿在實(shí)際生活中是能準(zhǔn)確地顯示出來(lái)的，因此，官僚們總會(huì)擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模，造成公共品的生產(chǎn)過(guò)剩。鑒于官僚機(jī)構(gòu)在公共產(chǎn)品生產(chǎn)上的低效率和提供上的過(guò)度擴(kuò)張，因此必須在政府部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并且使政府部門(mén)的預(yù)算與稅收能力相掛鉤。

(三)消除競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的管制和行政壟斷

政府的價(jià)格管制和壟斷行為導(dǎo)致了資源配置的扭曲，更為糟糕的是，管制實(shí)際上是無(wú)效的。根據(jù)張五常(1971)的分析，管制產(chǎn)生的影子價(jià)格導(dǎo)致了普遍的尋租行為并引起租值耗散。管制價(jià)格為有組織的利益集團(tuán)提供了尋租的機(jī)會(huì)，也為官員抽租護(hù)租提供了機(jī)會(huì)。

行政壟斷是指政府或被授予行政管理權(quán)的各部門(mén)及組織濫用行政權(quán)力，限制或排除企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為，是基于行政權(quán)力形成的壟斷，是行政權(quán)力對(duì)行業(yè)的過(guò)度干預(yù)和保護(hù)。針對(duì)上述問(wèn)題，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，規(guī)范政府行為是治根之本，必須從法律上明確政府的經(jīng)濟(jì)職能邊界，通過(guò)清晰地界定政府微觀規(guī)制的范圍，就可以消除政府對(duì)企業(yè)的不必要的管制和行政壟斷行為。

四、結(jié)語(yǔ)

新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然是以西方國(guó)家尤其是美國(guó)為背景來(lái)分析政府的政治行為，但是對(duì)像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家同樣具有借鑒意義。首先，一個(gè)人不可能脫離他的個(gè)人利益而存在，這樣的認(rèn)識(shí)可以讓我們防止把人神話；其次，政府人員其實(shí)和普通人一樣有同樣的行為動(dòng)機(jī)，我們應(yīng)把這個(gè)認(rèn)識(shí)作為我們立法、執(zhí)法和監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)，在制定法律法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)把所有的人都設(shè)想成是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人。再次，我們向來(lái)認(rèn)為政府是代表人民利益的，是人民的政府。那么，現(xiàn)在我們要問(wèn)，誰(shuí)代表政府?代表政府的這些人是如何把握人民的愿望、偏好和利益的?有什么制度和法律措施保證他們按人民的愿望、意志和利益辦事?如何來(lái)約束他們的行為，使他們的行為和所作出的決策盡可能接近公共利益?最后，我們應(yīng)該怎樣使自己的國(guó)家避免陷入一個(gè)尋租社會(huì)，查爾斯·K.羅萊說(shuō)：“不發(fā)達(dá)國(guó)家給人印象深刻的并不在于存在種種尋租、抽租和護(hù)租手段，這在所有國(guó)家，不論是窮國(guó)或富國(guó)，民主國(guó)家或獨(dú)裁國(guó)家都存在，而在于手段運(yùn)用的廣度和深度。”這是我們特別值得警惕的。

(作者系廣東技術(shù)師范學(xué)院講師、華南師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)