農(nóng)村社會保障的立法模式：在理性與權(quán)威之間

一、社會保障立法模式的幾種分類與劃分標(biāo)準(zhǔn)歸納

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料來看，社會保障立法模式的分類主要有三種：一是“四種模式”論；二是“三種模式”論；三是“兩種模式”論。具體如下：

(一)“四種模式”論

這種觀點(diǎn)以鄭功成教授為代表，四種模式分別是“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“專門立法與混合立法并行”模式。第一種是指國家按高度集約的原則制定一部高度綜合的社會保障法律，規(guī)范各種主要的社會保障事務(wù)，如美國；第二種是指國家制定一部社會保障基本法或社會保障法典，作為社會保障法律體系的最高原則規(guī)范，在最高原則之下再制定各項專門的社會保障法律分別規(guī)范有關(guān)事務(wù)，基本法是母法，專門法是子法，基本法對專門法起統(tǒng)馭作用；第三種是指國家根據(jù)社會保障子系統(tǒng)及其各項目的需要，同時制定互不統(tǒng)馭、相互平行、相互協(xié)調(diào)的多部社會保障法律，分別規(guī)范某一類別的社會保障事務(wù)，如日本；第四種是指國家既制定部分有關(guān)社會保障方面的法律，同時又將另一些社會保障事務(wù)納入到其他部門法律體系中進(jìn)行規(guī)范，從而是一種專門立法與混合立法并行的社會保障立法模式。

(二)“三種模式”論

這種劃分方法以王全興和樊啟榮教授為代表，三種模式分別是“多法并立平行”模式、“一法統(tǒng)馭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等社會保障項目，制定若干部平行的社會保障法律法規(guī)，分別調(diào)整某類或某一社會保障項目的社會關(guān)系，這種模式由德國首創(chuàng)；“一法統(tǒng)馭多法”模式是指統(tǒng)一制定一部法律綜合規(guī)定各類社會保障項目的基本問題，作為社會保障法部門的基本法，再依據(jù)基本法就各類社會保障項目分別制定若干單項社會保障法律法規(guī)，這種模式由美國首創(chuàng)；“混合立法”模式是指即頒布部分社會保障方面的專門法律法規(guī)，同時將另一些社會保障項目納入到其他部門法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成了一種混合性的社會保障立法模式。

(三)“兩種模式”論

這種觀點(diǎn)以余衛(wèi)明教授為代表，他認(rèn)為社會保障立法模式有兩種，即“分散立法”模式和“綜合立法”模式?！胺稚⒘⒎ā蹦Ｊ绞侵笡]有制定綜合的、統(tǒng)一的社會保障法典，而是按照社會保障的各項不同內(nèi)容分別制定出不同的法律。這種模式以英國和德國為代表；“綜合立法”模式是指以一部全面的、系統(tǒng)的社會保障法律來規(guī)范社會保障事務(wù)，在這部法律之下，再有許多相關(guān)法律加以補(bǔ)充和具體化。這種模式以美國為代表。

基于上述社會保障立法模式的幾種分類和有關(guān)文獻(xiàn)，現(xiàn)有社會保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)可以歸納如下：

(一)隸屬關(guān)系分類法

這種分類方法是根據(jù)法律之間是否存在包含、交叉等關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)劃分的。由于法律之間的關(guān)系可以分為：隸屬關(guān)系、平行關(guān)系和交叉關(guān)系，那么立法模式就有：“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四種。這種立法分類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是法與法之間的包含或隸屬關(guān)系，而不強(qiáng)調(diào)立法的先后順序，筆者認(rèn)為這種分類方法是最合理、最科學(xué)的。

(二)立法的先后順序分類法

這種立法模式分類是根據(jù)社會保障基本法出現(xiàn)的先后順序來劃分的。先有社會保障或社會保險基本法的立法模式，分別被學(xué)者稱之為“母子立法”模式、“綜合立法”模式、“一法統(tǒng)馭多法”模式，如美國。后有社會保障或社會保險基本法的立法模式，分別被學(xué)者稱之為“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德國。這種分類明顯不恰當(dāng)，比如，被視為民法之“母法”的我國《民法通則》就是后于《合同法》、《繼承法》、《婚姻法》而產(chǎn)生的。

(三)有無社會保障基本法或法典分類法

這種分類方法是根據(jù)一個國家是否建有社會保障基本法或法典為標(biāo)準(zhǔn)來分類的。凡是建立有社會保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“綜合立法”模式，如美國。凡是沒有建立社會保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“分散立法”模式。這種立法模式，忽略了社會保障立法是一個復(fù)雜、艱巨和長期的過程。

(四)其他標(biāo)準(zhǔn)分類法

除了上述三種標(biāo)準(zhǔn)分類法之外，還有學(xué)者把社會保障的制度模式當(dāng)成社會保障的立法模式。如有學(xué)者把新加坡的公積金制和智利的私營化為主導(dǎo)的社會保障制度模式，當(dāng)成了社會保障的立法模式。

綜上所述可以得出，現(xiàn)有的社會保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)密和科學(xué)，如按照隸屬關(guān)系既把美國當(dāng)成“單一立法”模式，又把它當(dāng)成“母子立法”模式，這是不科學(xué)的。把基本法出現(xiàn)的先后作為“母子立法”模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，這也不是很恰當(dāng)，因為這種認(rèn)識太過于注重字面意義和立法的“生理學(xué)”意義，即所謂“母子立法”模式，就必須得先有“母法”才能有“子法”。把有無社會保障基本法作為分類標(biāo)準(zhǔn)也不夠合理，如美國在社會保障基本法頒布之前，已經(jīng)進(jìn)行過社會保障方面的立法，如《工傷保險法》(1908年)、《緊急救濟(jì)法》(1933年)等。社會保障立法是—個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，我們不應(yīng)該把立法的階段性特征看成是社會保障立法的標(biāo)準(zhǔn)范式。

二、關(guān)于我國社會保障立法模式選擇的爭論

關(guān)于我國社會保障立法模式選擇的爭論主要集中在：是選擇“一法統(tǒng)馭多法”模式，還是選擇“平行立法”模式；是先立基本法，還是先立單項法律。

(一)“平行立法”模式

這種立法模式的倡導(dǎo)者主要有：鄭功成(2000)；樊啟榮，王全興，黎棟(1999)；易虹(2005)；陳培勇，林琳(2006)等。他們倡導(dǎo)這種立法模式的主要理由是：首先，從中國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，由于社會保障的內(nèi)容廣泛和多部門管理，以及以往的立法慣例、立法結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗，要制定綜合性的社會保障法作為母法，在這些基礎(chǔ)上制定若干社會保障法子法，顯然既不現(xiàn)實(shí)，也無必要。因為這種立法模式會徹底破壞現(xiàn)行的社會保障法律制度格局，造成新型社會保障法律制度建設(shè)的成本高昂化；其次，從中國政府的社會保障立法規(guī)劃來看，《社會保險法》、《社會救助法》等均是單獨(dú)立法計劃，表明國家事實(shí)上選擇了平行立法的模式；第三，他們認(rèn)為，從社會保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。

(二)“一法統(tǒng)馭多法”模式

這種立法模式的倡導(dǎo)者主要有：余衛(wèi)明(1996)；成功(1996)；湯擎，嘯天(1999)；呂潤程，吳章法1999)；楊婉香(1999)等。他們倡導(dǎo)這種模式的共同理由是：首先，社會保障法是一項系統(tǒng)工程，它具有長期性、根本性和全面性，不是臨時的政策、具體的措施亦或局部的規(guī)定，必須由社會保障基本法作出整體規(guī)定，不能零星片段、不求統(tǒng)一、立一條算一條；其次，社會保障制度應(yīng)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，因而社會保障法不應(yīng)具有地方性，需要有一個基本法對地方立法進(jìn)行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)并指導(dǎo)其發(fā)展；第三，傳統(tǒng)社會保障立法在內(nèi)容上與市場經(jīng)濟(jì)的要求格格不入，而市場經(jīng)濟(jì)條件下社會保障的諸多問題需要重新規(guī)范。例如，中央政府與地方政府在社會保障職責(zé)上的分工，多部門分管社會保障的協(xié)調(diào)，不同社會保障項目之間的職能劃分和銜接，社會保障基金的來源布局和統(tǒng)一管理等。這些問題都是單行法律法規(guī)不能解決的。

對于是先制定社會保障基本法，還是先頒布社會保障各項專門法律的問題。有學(xué)者提出我國社會保障制度立法建設(shè)，應(yīng)該先制定頒布社會保障基本法，再在社會保障基本法的規(guī)范下制定各項專門的法律，如《社會保險法》、《社會救濟(jì)法》、《社會福利法》等；也有學(xué)者提出我國的社會保障法制建設(shè)，應(yīng)該根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和社會保障制度立法的艱巨性、復(fù)雜性和長期性特征，先進(jìn)性各單項法律的立法，等各項法律法規(guī)齊備之后，在統(tǒng)一制定社會保障基本法。

透過上述爭論，我們不難發(fā)現(xiàn)，爭論與分歧的焦點(diǎn)是走母子立法模式平行立法模式，要不要社會保障基本法，以及是先制定基本法還是先制定單行法律。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生爭論的主要原因，是由于立法模式分類標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，因此，應(yīng)該重新規(guī)范立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，再進(jìn)行立法模式的選擇。

三、農(nóng)村社會保障立法：標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)、理性根基與模式選擇

以立法的先后順序和制度模式來作為社會保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，是明顯不妥的。立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)有必要進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范和重構(gòu)。

筆者認(rèn)為，立法模式的科學(xué)辨別應(yīng)該基于法與法之間的隸屬關(guān)系，這種隸屬關(guān)系，既可以是以金字塔的形態(tài)出現(xiàn)，也可以是以倒金字塔的形式出現(xiàn)，還可以是以互相平行或單獨(dú)的形態(tài)出現(xiàn)。換句話說，只要法律之間存在交叉、隸屬、統(tǒng)馭關(guān)系的立法模式，都應(yīng)該稱之為“母子立法”模式，不具有這種關(guān)系的立法模式應(yīng)該稱之為“平行立法”模式，而各部法律之間存在交叉關(guān)系的則稱之為“混合立法”模式，只有一部主要法律的國家，應(yīng)該稱之為“單一立法”模式。也即是，立法模式不應(yīng)該以立法的先后來區(qū)分，而應(yīng)該以法律之間的隸屬關(guān)系來判定，立法的先后屬于立法的順序問題，順序和模式是兩回事。一個國家一旦選定了立法模式，那么立法模式就是固定不變的，而立法的順序是靈活的?！獋€國家的立法順序可以根據(jù)這個國家立法時的條件、基礎(chǔ)與環(huán)境，靈活選擇，并適時作出調(diào)整，由于國家的具體國情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后順序可以不同。因此，筆者建議，立法模式的劃分應(yīng)該以法律之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該以立法的先后來劃分。

在新的立法模式分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以把社會保障制度的立法模式劃分為四種，他們分別是：“單一立法”模式，也可以稱之為“單獨(dú)立法”模式；“母子立法”模式，也稱之為“一法統(tǒng)馭多法”模式或“縱向立法”模式；“平行立法”模式，也稱之為“橫向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以稱之為“交叉立法”模式。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，德國的社會保障立法模式，就不能再稱之為平行立法模式，而應(yīng)該是一法統(tǒng)馭多法的“母子立法”模式(條件成熟時，可以再頒布社會保障法典)，美國的社會保障立法模式可以稱之為“嚴(yán)格意義”的“母子立法”模式，因為美國并非只有《社會保障法案》這惟一一部社會保障法律，它還有別的立法。由于社會保障制度本身的特征，選擇“單獨(dú)立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此爭論也無必要。至于綜合立法與分散立法分類，筆者認(rèn)為沒有存在的必要，因為立法是一個漸進(jìn)的過程。

基于我國社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀和國情，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會保障應(yīng)選擇“母子立法”模式，其理性根基與具體選擇是：

(一)從社會保障制度的結(jié)構(gòu)層次看

社會保障制度內(nèi)容體系包括：社會保險(養(yǎng)老，醫(yī)療，工傷，失業(yè)，生育等)、社會救助(農(nóng)村五保、城市低保、農(nóng)村低保等)、社會福利(從提供福利的主體分：有一般福利，也即國家普遍福利，如教育、衛(wèi)生保健、公共設(shè)施等；企業(yè)福利，也即單位福利，如住房補(bǔ)貼、煤氣補(bǔ)貼、福利設(shè)施等。從對象分：老人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等)和社會優(yōu)撫(包括現(xiàn)役軍人及其家屬、革命烈士家屬、革命傷殘軍人及其家屬等)等。從社會保障制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系中，我們可以很容易地看出，社會保障制度具有明顯的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，各層級之間是隸屬關(guān)系，也可以說是包含與被包含關(guān)系或者統(tǒng)馭與被統(tǒng)馭關(guān)系。用數(shù)學(xué)符號表達(dá)則是：可以得出，其中A可以看成是社會保障的基本法，而B、C、D均可看成一部或多部單行的法律或法規(guī)或規(guī)章。而這種結(jié)構(gòu)，正好符合社會保障立法的“母子立法”模式，也即一法統(tǒng)馭多法的縱向?qū)蛹壞Ｊ健?/p>

(二)從國外發(fā)達(dá)國家的立法演變趨勢看

縱觀世界各國的社會保障制度發(fā)展，一般是先有社會保障立法，再進(jìn)行社會保障制度建設(shè)。在此，以德國和美國為代表。德國是現(xiàn)代社會保障制度法制化的發(fā)源地，經(jīng)過100多年的建立、調(diào)整與完善已經(jīng)形成了比較完備的社會保障法律體系，并成為世界各國借鑒的對象。從1883年德國首次頒布《疾病保險法》開始，相繼頒布了《勞工傷害保險法》(1884年)、《老年及殘廢保險法》(1889年)，這三部法律于1911年合并，另增加《孤獨(dú)寡婦保險法》，成為著名的《社會保險法典》，是一種倒金字塔形式的“母子立法”模式。美國是首次使用“社會保障”一詞，并對其進(jìn)行綜合立法的國家，1935年美國《社會保障法案》的頒布，在社會保障的立法史上具有里程碑意義，也開創(chuàng)了先從社會保障基本法立法的先河。其實(shí)，嚴(yán)格說來，美國在1935年頒布《社會保障法案》之前，也曾經(jīng)有過單項的社會保障法律，如1908年的《工傷保險法》和1933年的《緊急救濟(jì)法》等，但由于相對來說單行立法較少，所以美國社會保障的立法模式可以稱之為金字塔形式的“母子立法”模式。

(三)從我國的立法實(shí)踐以及發(fā)展趨勢看

從我國的立法實(shí)踐和立法規(guī)劃來看，我國社會保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社會保險立法為例，社會保險的五大子項目，從不同的立法層次上已經(jīng)出臺了多部法規(guī)或政策性規(guī)章，如《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《退伍義務(wù)兵安置條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《中國人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》、《工傷保險條例》等法規(guī)。從隸屬關(guān)系上來看，應(yīng)該都隸屬于社會保險法。從立法規(guī)劃來看，起草于1993年，并已經(jīng)列入2007年立法規(guī)劃的《社會保險法》也可以看成是《養(yǎng)老保險條例》《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《退伍義務(wù)兵安置條例》等母法。社會保險繳費(fèi)管理辦法，對各個子項目的繳費(fèi)做出了明確的規(guī)定，這本身也是一種一法統(tǒng)馭多法的具體實(shí)踐。從未來發(fā)展趨勢上看，立法的復(fù)雜性決定立法是—個漸進(jìn)的過程，在條件不成熟的情況下，也可能出現(xiàn)平行立法的階段，但最總?cè)詫⒆呦蚪y(tǒng)一于基本法，這是立法成熟的標(biāo)志。

(四)從“母子立法”模式的優(yōu)勢看

“母子立法”模式，也稱之為“一法統(tǒng)馭多法”模式，法與法之間存在明顯的隸屬關(guān)系。這種立法模式的好處主要有：首先，有利于對社會保障立法進(jìn)行整體、全面、系統(tǒng)的規(guī)劃和完善，從而推進(jìn)我國社會保障法制建設(shè)科學(xué)合理地發(fā)展；其次，有利于通過社會保障基本法的統(tǒng)帥作用，克服社會保障法系統(tǒng)內(nèi)部之間的沖突與矛盾，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的整體協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展；再次，有利于社會保障法作為一個獨(dú)立的法律部門在我國形成和發(fā)展，從而推進(jìn)我國社會保障法理論的繁榮與發(fā)達(dá)。

另外，母子立法模式也符合國際勞工局對各國社會保障法制建設(shè)的總體要求，國際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議將“分散的社會保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來”，這也符合社會保障立法日趨成熟的發(fā)展軌跡。但必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，選擇“母子立法”模式，并不意味著一定要先制定基本法，先制定單行法再在條件成熟的情況下制定社會保障基本法，也是母子立法模式。

基于上述幾個方面的理性思考，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會保障立法應(yīng)該采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式，也即“一法統(tǒng)馭多法”模式。這種立法模式與現(xiàn)代社會保障制度比較完備的國家——德國的社會保障立法模式具有相似之處。具體說來，社會保障立法，應(yīng)該包括社會保障基本法，社會保險法、社會救助法、社會福利法、優(yōu)撫安置法等具體單項法律，同時還要制定，養(yǎng)老保險實(shí)施條例，工傷保險實(shí)施條例，生育保險實(shí)施條例，失業(yè)保險實(shí)施條例，醫(yī)療保險實(shí)施條例等具體法規(guī)，另外，再加上國家行政機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)制定的部門規(guī)章和實(shí)施辦法等，來具體調(diào)整與管理社會保障具體事務(wù)，使社會保障制度在法治的條件下健康運(yùn)行。

應(yīng)該看到，社會保障法制體系的構(gòu)建是一個復(fù)雜而又龐大的系統(tǒng)工程，一個理想的社會保障法規(guī)體系的建成不是一蹴而就的。在我國農(nóng)村現(xiàn)有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，要一下子制定一個完善的法律體系，更是不太現(xiàn)實(shí)的，因此，農(nóng)村社會保障立法可以采取分步實(shí)施的方式，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障立法的完備化、法制化。當(dāng)務(wù)之急，優(yōu)先制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》《農(nóng)村醫(yī)療保險法》《社會救助法》《農(nóng)民工權(quán)益保障法》和《失地農(nóng)民權(quán)益保障法》等，經(jīng)過一段足夠長時間的實(shí)踐和調(diào)整之后，再將上述諸項法律合并成《農(nóng)村社會保障法典》，形成完備的農(nóng)村社會保障法律體系，指導(dǎo)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)走向良性發(fā)展的軌道，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力的制度保障。

(作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院)