森林資源管理協(xié)調(diào)中的公共治理困境分析

本文在公共管理的框架內(nèi)系統(tǒng)分析森林資源管理的協(xié)調(diào)和創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上提出公共管理視野下的解決思路，對健全和規(guī)范森林資源管理，進(jìn)而實現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置以及促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、森林資源公共物品屬性的一般命題

一般認(rèn)為，森林資源具有公共物品的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常把物品分為公共物品和私人物品以研究其不同的供給方式與特點(diǎn)。公共物品的特性在于：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性。這種特性使得森林資源既與公益物品相似又與私益物品相似，即在不可排他或排他成本高這一點(diǎn)上與公益物品相似，而另一方面，在資源系統(tǒng)中存在著的資源單位的可分性使得在森林資源在系統(tǒng)中長期存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”問題，導(dǎo)致資源單位的使用會引起邊際成本的上升，在這一點(diǎn)上森林資源單位的使用和占用與私益物品相似。

另一方面，人類的生存環(huán)境是社會必需，且市場不能完全提供，因此環(huán)境是公共物品，是公共管理兩個主要研究對象(被管理者和環(huán)境)之一。公共需求產(chǎn)生了公共物品，需要從對環(huán)境這一公共物品的研究開始。在環(huán)境的諸多要素中，森林資源是陸地上對人類生存環(huán)境影響最大的因素，由于森林的生物多樣性、復(fù)雜性、生產(chǎn)周期長等自然屬性，使它產(chǎn)生了實物價值、觀賞價值、生態(tài)價值等三種社會價值。這些社會價值難以度量，消費(fèi)難以排他等特性，使森林資源的價值難以確定，市場不能完全提供，因此森林資源必然是公共物品。加上森林在陸地生態(tài)系統(tǒng)中的地位，森林資源就成為人類社會最大和最重要的公共物品。

二、森林資源管理公共治理困境分析

(一)集體行動的失范

森林資源管理主要采取國有林經(jīng)營管理的體制，國有林占總森林面積的42％，占總木材蓄積量的68％，幾乎涵蓋了全國所有的天然林資源，而且這些森林資源位于大江、大河的上游和山區(qū)，具有巨大的生態(tài)功能。森林資源產(chǎn)權(quán)從理論上說應(yīng)歸屬于國務(wù)院，但在所有權(quán)的行使中，作為所有權(quán)主體代表的國務(wù)院卻無法全面履行森林資源的國家所有權(quán)，而是將部分的國家所有權(quán)委托給相關(guān)的部門或地方政府代為行使，形成了一元制下的“單一代表，多級行使”的國有森林資源管理體制。國家作為森林資源的所有者，需要委托一個代理人來管護(hù)和實施所有者權(quán)益。由于該代理人對產(chǎn)權(quán)的使用、收益和轉(zhuǎn)讓不具有完全的權(quán)利，因而對發(fā)揮該產(chǎn)權(quán)最大效益往往缺乏足夠的重視。而代理人作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人有其自身的利益需求，因而存在一個權(quán)益重疊、利益沖突和信息不對稱而產(chǎn)生的道德危害等問題。同時，國有林區(qū)的森工企業(yè)既是森林資源的采伐利用者，又是森林資源的管理者(代理人)。當(dāng)國家利益與地方利益、企業(yè)利益發(fā)生沖突時，往往以犧牲國家的森林資源為代價，過量采伐森林。加之國家對森林資源的保護(hù)和利用缺乏有效的監(jiān)督手段，使得國有森林資源長期過量消耗的局面難以根本改變。另外，森林資源的國有化往往將林區(qū)居民傳統(tǒng)的對森林資源的所有權(quán)排斥在外，林區(qū)居民恢復(fù)他們權(quán)利的基本方法就是無限制地砍伐、不斷地入侵森林，集體行動難以控制。

從森林資源管理的公共屬性來看，林業(yè)是一項社會公益事業(yè)，森林資源是一種公共物品，它并不能為某一主體絕對地支配和私有。由于森林資源屬于自由進(jìn)入、不能排他的物品，因此，消費(fèi)這類物品的人實際上構(gòu)成了一個龐大的集團(tuán)，追求個人最大化的行為也就驅(qū)使個人只管使用，而不愿管理。個人除了使用森林資源之外，很少有人會刻意去管理和保護(hù)它。人們之所以不能關(guān)心涉及自身利益的森林資源，關(guān)鍵在于缺乏組織動員和協(xié)作生產(chǎn)。很顯然，個人要參與資源管理或保護(hù)，也就必然要支付其一定的成本。如果沒有一定的激勵機(jī)制，又沒有相關(guān)的組織和制度的約束，個人不會自愿來承擔(dān)支付成本的責(zé)任。

從森林資源管理行為來看，一是國有化的森林資源經(jīng)營管理體制使森林資源管理機(jī)構(gòu)的行為常常是強(qiáng)制性的，它可以剝奪某些人進(jìn)入資源的權(quán)利，但不能促進(jìn)更多的人為資源管理和保護(hù)提供服務(wù)，也不能有效地刺激多數(shù)人的合作性節(jié)約行為的形成。二是官僚化和形式化是森林資源管理機(jī)構(gòu)的重要特征，這一特征意味著森林資源管理官員的管理方式是靜態(tài)的，而不是動態(tài)的。他們可能掌握大量的數(shù)據(jù)材料，訂立許多規(guī)章制度，簽發(fā)種種文件，但是對現(xiàn)實中的亂砍濫伐森林資源的破壞行為卻鞭長莫及。三是作為一種行政組織的管理代表，森林資源管理機(jī)構(gòu)也是由一些具有利益追求的個人組成的，從整體來看，其在管理實踐中也會產(chǎn)生自己的利益需求，而利益需求的實現(xiàn)，可能只有通過自身所具有的有限資源配置權(quán)。這樣，在實踐中可能就不會完全代表公共的利益目標(biāo)，甚或會與公共利益目標(biāo)相悖。四是森林資源管理機(jī)構(gòu)既可以看作是集體性的消費(fèi)單位，同時它又是公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是消費(fèi)或使用不具有或不完全具有排他性的森林資源和公益物品的大集團(tuán)。因此，森林資源管理機(jī)構(gòu)的雙重特性意味著他們不能改變消費(fèi)森林資源的大集團(tuán)結(jié)構(gòu)。森林資源管理機(jī)構(gòu)基于森林資源的公共管理視角并非是最優(yōu)的。解決集體行動問題，僅靠禁令和實施禁令實際上并不能禁止少數(shù)人的“搭便車”行為。從理論上講，森林資源的所有權(quán)屬于國有，而在實際中，森林資源是屬于公共擁有的。因此，在沒有國家授權(quán)的情況下，其他形式和其他層次的組織難以介入森林資源的使用和管理。這樣，個人直接面對和使用資源，從而使資源實際變成了共有。共有的模式無形中擴(kuò)大了資源消費(fèi)群體的規(guī)模，使管理者要面對眾多的、無組織的個人。森林資源管理和保護(hù)所面臨的困境，最主要是來自于零散個人的獨(dú)立行動所造成的外在性影響。個人具有外在性的獨(dú)立行為常常是在大規(guī)模群體中、在未形成一定規(guī)范結(jié)構(gòu)的情況下發(fā)生。多樣的組織形成和進(jìn)入以后，越來越多的個人需要通過不同的組織與森林資源接觸，這樣，組織無形中把以往的資源消費(fèi)大集群分割成不同規(guī)模的組織形式，從而間接地縮小了集體消費(fèi)單位的規(guī)模。由此可見，森林資源的管理和保護(hù)，靠單一的森林資源管理管理機(jī)構(gòu)——政府或者委托代理的企業(yè)和政府顯然是不夠的。

(二)共識和合作的困窘

現(xiàn)代社會構(gòu)成的一個重要特征是社會被一系列的正式組織而組織起來。既然正式組織是有目的的合作的合約形式，那么現(xiàn)代社會也就可以被看作是一種追求有目的的合作的社會。因此，在森林資源的獲取和保護(hù)等管理方面，同樣也存在著個人與個人之間的合作問題。在這一問題上，如果依靠個人的自發(fā)合作是非常不確定的，也是不切合實際的。尤其在沒有組織、制度保證的情況下，也就沒有一定組織對人們的合作行為加以設(shè)計、管理和監(jiān)督，因此，僅靠個人的良心和道德顯然具有較大的不確定性，因為不能保證每個人都能自覺地達(dá)成默契。如果沒有對違反共同利益者的失信行為加以阻止或進(jìn)行懲罰，也就無法預(yù)防少數(shù)人的機(jī)會主義行為。既然自發(fā)的合作行為具有不確定性，那么，在緩解森林資源面臨的危機(jī)時，有目的地誘導(dǎo)合作，并且在必要的時候強(qiáng)制性要求人們采取合作態(tài)度和合作行為也是相當(dāng)重要的。在森林資源管理和保護(hù)方面，同樣存在著強(qiáng)制性合作，在有些情況下，人們受某種較固定的意識形態(tài)的支配，難以接受新的選擇。因此，人們在調(diào)整政策安排的同時，重視意識宣傳和教育可能具有重要意義。

從森林資源的提取和使用方面來看，如果把提供森林資源管理機(jī)構(gòu)也看作是生產(chǎn)性組織的一種，那么，人們可以在收益最大化條件下締約并建立起生產(chǎn)私人物品的組織，但維護(hù)公共利益的組織需要在滿意的“妥協(xié)”基礎(chǔ)上才能形成。也就是說，人們?yōu)樽非髠€人利益的最大化，可以以組織的形式簽訂契約，實現(xiàn)合作。只有合作，才能達(dá)到收益最大化，但是，在涉及森林資源這種公共的、長遠(yuǎn)的利益性質(zhì)的問題，自發(fā)合作機(jī)制并不一定能確保所有人都遵守合約，因為在別人都遵守合約，進(jìn)行合作的時候，自己如違背合約則可能受益更大，所以，森林資源管理基于公共管理領(lǐng)域的組織制度，不能只依靠自發(fā)合作的契約機(jī)制，而需要依賴于倫理、法律、制度性的控制和強(qiáng)制。以自利原則為基礎(chǔ)的自發(fā)合作行為，也局限于一定的層次、范圍和條件。而提倡森林資源節(jié)約是與公共利益相一致的，因此個人從這種行為選擇中可以獲得長遠(yuǎn)利益，但是，減少使用量又可能被個人看作是一種既得利益的損失，或者是行動成本增加。因此，在涉及森林資源這種公共利益問題時，自利常常局限于某些個人或集團(tuán)。自利與互利、短期利益與長遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào)一致，總是需要建立特定的機(jī)制才能實現(xiàn)。

三、機(jī)會主義行為難以克服

首先，森林資源向公眾是開放的，所有人都可以自由進(jìn)入，在無人監(jiān)督或無組織負(fù)責(zé)的情況下，資源的進(jìn)人者和使用者也就構(gòu)成了一種開放的大集團(tuán)。在這個集團(tuán)中，成員們極容易形成一種“不用白不用”的機(jī)會主義心理，并且可能受這種機(jī)會主義心理影響，而做出隨意使用甚至浪費(fèi)森林資源的行為選擇。從理性分析的角度來看，“不用白不用”的集體行動并非僅僅是由個體心理和情緒導(dǎo)致的，它同樣也是個體理性的選擇。因為在一個大集群中，個體行為后果及成本是由集團(tuán)所有成員共同承擔(dān)的，而其收益則常常屬于個體；此外，當(dāng)個體預(yù)期別人也可能做出某種行為選擇時，即便不追隨眾人行動也要承擔(dān)集體行動的成本，而且也不能得到任何獎勵或收益，相反還可能錯過某些收益機(jī)會。因此，在無組織或缺乏制約機(jī)制的情況下，從眾是個人實現(xiàn)自我收益最大化的重要策略之一。森林資源管理中“不用白不用”的集體行為的結(jié)構(gòu)包括這樣幾個部分：未組織化的大集團(tuán)；大集團(tuán)內(nèi)部互動過程中產(chǎn)生的特定情緒背景；監(jiān)督機(jī)制和組織的缺乏；收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。

其次，對于森林資源來說，不得不面對一種開放的、松散的使用者集團(tuán)，從而為亂砍亂伐森林資源的集團(tuán)行為提供了溫床。如果對這種大集團(tuán)的內(nèi)部成員不能采取組織化的措施，又不能對他們實施某種監(jiān)督，使他們的行為具有獨(dú)立責(zé)任，那么，集團(tuán)內(nèi)部就可能逐漸滋生出爭相使用、不斷增加森林資源獲取量的行為。因此，對開放的、公共的森林資源，需要在進(jìn)入、使用、交換、處置、買賣等方面建立和發(fā)展起相應(yīng)的組織。組織的建立，意味著個人獲取森林資源的交易成本提高了，因為個人的行為在獲取資源時，必須和這些組織協(xié)商和討價還價時，就必須考慮到成本和收益問題，無意義的浪費(fèi)行為顯然就會減少，人們不會為了浪費(fèi)而去討價還價。另一方面，組織的出現(xiàn)又為森林資源管理效率的提高提供了穩(wěn)定和制度化的保證。

四、官僚化與浪費(fèi)的消極抑制

現(xiàn)今森林資源管理中，政府實施的森林資源協(xié)調(diào)的行動本身就存在著官僚化。政府作為管理主體所進(jìn)行的諸如設(shè)計方案與當(dāng)?shù)厍闆r不符和高額的監(jiān)管成本等往往造成管理的低效和不公平，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?，未能有效遏止森林資源的破壞性利用。因為政府的這種集權(quán)式管理過分突出管理主體的外部性，有意無意地把保護(hù)森林資源與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾的生產(chǎn)、生活對立起來，將森林資源的管理主體與參與主體對立起來，認(rèn)為社區(qū)群眾是自然資源的破壞者。而事實是對森林和環(huán)境造成嚴(yán)重破壞和影響的往往不是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾，而是外來的力量，如森工企業(yè)和礦業(yè)的開發(fā)。因此，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)林業(yè)部門的改革，使林業(yè)管理部門(管理主體)更能響應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民(參與主體)的需求，調(diào)動當(dāng)?shù)鼐用衽嘤Ｗo(hù)森林資源的積極性，使二者關(guān)系達(dá)到相互協(xié)調(diào)和諧統(tǒng)一。同時，森林資源被分割成不同管理主體進(jìn)行管理，森林資源權(quán)益管理涉及到的林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門，由于缺乏部門之間管理權(quán)限與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，多占林地、過度開發(fā)森林資源、不承擔(dān)森林資源利用的合理成本及環(huán)境成本等情況時有發(fā)生，在制度上不能保障實現(xiàn)森林資源保護(hù)與利用正效益的最大化、負(fù)效益的最小化。因此，在具有公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的森林資源管理方面，要想促進(jìn)節(jié)約，防止浪費(fèi)，就需要投入很多管理的精力，管理組織和管理者的低效率。浪費(fèi)行為與管理組織和管理者的官僚主義之間的聯(lián)系，在人們的觀念中可能只是一種直覺。但是，從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，就能看到官僚主義與浪費(fèi)或低效率節(jié)約之間的聯(lián)系，同時也可以看到官僚主義通過行政命令的非理性方式掩蓋浪費(fèi)行為的本質(zhì)。因此，抑制官僚化行為本身就是一種最大的森林資源的節(jié)約，一方面，應(yīng)該積極強(qiáng)調(diào)個體行為的節(jié)約和有意識的合作、理性選擇和消費(fèi)森林資源；另一方面，改變管理組織和管理者的低效率，從機(jī)制、偏好、行為、心理等方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

(作者單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)