住房公積金制度的缺陷與改革

住房公積金制度于1991年率先在上海市建立?，F(xiàn)已逐步在全國建立和發(fā)展起來，成為國家住房保障體系的重要組成部分。從目前來看。廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和住房公積金共同組成了住房保障體系。住房公積金在加快城鎮(zhèn)住房制度改革、改善中低收入家庭居住條件等方面發(fā)揮了重要作用。雖然我國住房公積金制度取得了較大的成績。但是目前仍然存在一些亟待解決的問題，住房公積金制度仍需進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、住房公積金制度的缺陷

(一)公積金管理中心定位模糊

按照《住房公積金管理?xiàng)l例》，公積金管理中心被定位于“不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門。但實(shí)踐當(dāng)中，公積金管理中心卻并不是一個“不營利”的單位，在保值增值的名義下，許多地方的公積金管理中心扮演著一個“金融機(jī)構(gòu)”的角色。事實(shí)上，公積金管理中心的定位使其無法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，缺乏有效監(jiān)管，只能靠其自我約束。正是現(xiàn)行制度缺陷造成公積金管理的低效與腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)對中低收入階層支持力度有限

作為一項(xiàng)社會福利保障制度，公積金制度本應(yīng)是“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”。但該制度使中低收入群體受益效果不明顯，公積金貸款主要受益者為高收入群體。由于無法逾越購房首付門檻等諸多原因而無法獲得公積金貸款的居民，其中大部分是中低收入者，他們永遠(yuǎn)也享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領(lǐng)取。而相對的低存低貸，實(shí)際上是讓低收入家庭承受了利息損失。所以，現(xiàn)實(shí)往往是收入越高、越有能力購房的人，越能享受到住房公積金的好處；越買不起房的人，越是無法享受住房公積金之福利，這顯然不合理。住房公積金“助富”而不“濟(jì)貧”，這不僅對于低收入者不公平，也與住房公積金制度的設(shè)計(jì)初衷相違背。

(三)資金利用率低

截至2006年5月，全國住房公積金使用率(個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例)為69.8％，個貸率(個人住房貸款余額占繳存余額的比例)為45.5％，扣除必要的備付資金后，沉淀資金余額為2600多億元。雖然各地加大了住房公積金個人住房貸款力度，但反映資金運(yùn)作水平的個貸率指標(biāo)一直徘徊在45％的水平。這不是一個高效率的運(yùn)作狀態(tài)。考慮到在公積金使用中還涵蓋了購買國債的資金，以及由于經(jīng)濟(jì)狀況不同的單位所繳納的公積金有較大差距的事實(shí)，從總體效率而言，公積金真正用于職工住房的比率將可能更低。

公積金貸款利用率低的原因很多。首先，雖然明文規(guī)定可以用于自建或維修，但在城市居民中，有條件自建的很少，申請維修貸款，因涉及到多項(xiàng)證明，實(shí)際操作比較困難，因此，實(shí)際應(yīng)用于后兩項(xiàng)的較少。其次，一些住房公積金管理中心的積極性不高。相比為每個人辦理住房公積金貸款，購買國債或銀行大額存款更省事也更安全。再次，由于個人住房貸款一直是銀行的“優(yōu)質(zhì)品種”，很多商業(yè)銀行在發(fā)放開發(fā)貸款時，要求開發(fā)企業(yè)從本行發(fā)放個人貸款，在一定程度上擠占了公積金貸款市場份額。最后，住房公積金貸款手續(xù)麻煩、環(huán)節(jié)多，有些地區(qū)還有一些額外附加條件，不如商業(yè)貸款方便、快捷，導(dǎo)致很多消費(fèi)者只能選擇較高利率的商業(yè)貸款。

繳存公積金的低收入者相當(dāng)比例的收入被“凍結(jié)”，不能用于其他投資或消費(fèi)，損害了他們的利益。這意味著其社會保障功能在很大程度上處于“休眠”狀態(tài)，說明公積金與設(shè)立之時的目標(biāo)發(fā)生了極大偏離。如果說拿到住房公積金的人，算是享受到了“貨幣分房”；那么沒有拿到住房公積金的人，不僅沒有享受“福利分房”，“貨幣分房”也無法享受，這顯然不公平。

(四)住房公積金覆蓋面低

住房公積金作為國家法定的職工及其所在單位繳存的長期儲金，與醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)一樣具有社會保障性質(zhì)，是一項(xiàng)具有強(qiáng)制性質(zhì)的社會福利。然而在實(shí)際運(yùn)作中，該制度的覆蓋面和其他“三險(xiǎn)”比起來，明顯要薄弱許多。

目前住房公積金繳納的主要是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國有大中型企業(yè)等國家財(cái)政或國家直接支持的單位。而且，在一些大型國有企業(yè)或事業(yè)單位也采取區(qū)別政策，對正式編制內(nèi)員工繳納公積金，而對聘用員工不繳納公積金。而絕大部分私營企業(yè)、民營企業(yè)等非公有制企業(yè)則一直沒有建立住房公積金。住房公積金作為住房分配貨幣化的一種形式，理所應(yīng)當(dāng)成為建立者的既得收入，但相對于根本沒有這一住房補(bǔ)貼的人群而言，事實(shí)上擴(kuò)大了收入的差距。

(五)住房公積金成變相福利

目前國家規(guī)定，提取住房公積金是從稅前所得扣除，也就是說繳存的公積金數(shù)額是不繳納個人所得稅的。然而這一規(guī)定卻成為一些單位“合理”避稅，變相增加福利收入的渠道。一些效益好的單位，如電力、通信、石油等壟斷行業(yè)，為了增加收入，同時逃避稅收，虛報(bào)工資基數(shù)，將獎金、工資之外的貨幣福利通過住房公積金發(fā)放。各行業(yè)公積金個人繳存數(shù)額相差懸殊，高的月繳存額數(shù)千元，低的只有一二十元。

因此，要想讓住房公積金也惠及低收入者，避免其成為變相福利，就需要完善住房公積金制度，不能讓住房公積金成為壟斷行業(yè)瓜分國有資產(chǎn)的福利腐敗。然而，建設(shè)部近日表示，要對超過法定最高繳存比例和基數(shù)的住房公積金依法征稅，實(shí)際上等于是在公開地默認(rèn)或許可這種變相福利。

二、住房公積金制度的改革

只有改革住房公積金制度，彌補(bǔ)其制度缺陷，規(guī)范運(yùn)作的同時加強(qiáng)監(jiān)管，才有可能充分發(fā)揮住房公積金政策性住房金融的應(yīng)有作用。

(一)明確住房公積金管理中心的定位

目前住房公積金管理中心定位模糊，身兼監(jiān)管、經(jīng)營兩職，最終的結(jié)果是既無效率也無公平?？梢钥紤]將住房公積金管理中心的行政化管理框架轉(zhuǎn)變成真正服務(wù)于政府住房政策目標(biāo)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)：成立國家住房儲蓄銀行總行。明確其監(jiān)管主體為銀行監(jiān)督管理委員會以及銀監(jiān)局，按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，同時建立與同級財(cái)政聯(lián)網(wǎng)的動態(tài)監(jiān)管體制，隨時把握歸集和使用情況。國家財(cái)政要撥款作為國家住房儲蓄銀行總行開展業(yè)務(wù)的資本金。國家住房儲蓄銀行總行的職責(zé)是根據(jù)國家住房政策制定政策性住房金融規(guī)劃；制定中低收入住房困難戶的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)；制定住房公積金的歸集和管理方案等。按省、直轄市或特大中心城市的行政區(qū)劃，成立獨(dú)立的、地方性的國家住房儲蓄銀行。將各地區(qū)、市、縣的住房公積金管理中心改成國家住房儲蓄銀行的分支機(jī)構(gòu)，各分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家住房儲蓄銀行總行的政策，負(fù)責(zé)公積金的保值增值；公積金的賬戶管理；政策性貨幣補(bǔ)貼等。公積金的增值收益比例分成的部分可以作為建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。國家住房儲蓄銀行作為獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，其職責(zé)與定位完全相符，有利于提高住房公積金制度的運(yùn)行效率。

(二)擴(kuò)大住房公積金的使用范圍

住房公積金制度設(shè)計(jì)的初衷是提高繳存公積金者的購房支付能力，在住房公積金尚未得到有效使用情況下，可以考慮擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，提高其使用率。對于低收入家庭，要解決只存不貸、使用效率不高的問題，充分體現(xiàn)對這部分群體的公平性。住房公積金不應(yīng)僅限于購房，應(yīng)支持繳存人的租房、維修、裝修更新改造支出。對于自有住房，繳存人可以提出裝修更新改造申請，經(jīng)相關(guān)管理部門審查合格，可以一次性提取。在租房支出超過家庭可支配收入的30％～40％時，憑租房合同及相關(guān)證明，可以申請領(lǐng)取公積金，用于租房補(bǔ)助。

住房公積金制度作為住房保障體系的重要組成部分理應(yīng)是社會保障體系的一部分。如果公積金繳存人發(fā)生危重病情或遭遇其他突發(fā)事件，造成家庭生活困難；享受城鎮(zhèn)最低生活保障的、連續(xù)失業(yè)兩年以上且家庭生活困難的應(yīng)允許其支取本人賬戶內(nèi)的公積金余額。甚至可以考慮將住房公積金制度擴(kuò)大到養(yǎng)老和子女教育等方面，讓更多的老百姓真正享受到住房公積金之福利，從而提高其社會保障功能。龐大的公積金沉淀數(shù)額表明：住房公積金完全有余力用于低收入群體其他方面的保障，并不會影響其正常的住房貸款需要。

(三)擴(kuò)大政策覆蓋面，明確最高和最低繳存比例和限額

住房公積金要從職工的長期住房儲金轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€城市就業(yè)者都能享有的住房保障資金，繼續(xù)力推公積金制度向非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸，要把公積金制度的覆蓋面擴(kuò)大到外資、民營、私營企業(yè)和組織，把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和其他外來人員、城鎮(zhèn)個體戶等各類城市就業(yè)者全面覆蓋進(jìn)公積金制度，維護(hù)職工的住房公積金合法權(quán)益，支持這部分人群的住房消費(fèi)能力。

對高收入企業(yè)，要規(guī)定繳存上限，對其公積金的繳存額實(shí)行限高封頂政策，避免成為變相福利和逃稅。納稅不應(yīng)成為住房公積金超額繳存的“綠燈”，既然最低繳存比例和最高繳存比例有法定的數(shù)字，那么就不允許突破。否則，這不但拉大收入差距：更將削弱法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。而對低收入家庭，包括進(jìn)城務(wù)工人員，規(guī)定最低繳存比例和繳存額，保證這部分職工家庭能夠逐漸積累足夠的公積金用于支持住房消費(fèi)。通過公積金的“擴(kuò)面限高”，防止不同階層公積金繳存差距擴(kuò)大化，建立和諧發(fā)展的住房公積金制度，使廣大人民群眾都能享受住房制度改革的成果。

(四)改進(jìn)住房公積金管理和服務(wù)，充分體現(xiàn)政策性住房金融的作用

政策性住房金融的作用主要體現(xiàn)在：更多向中低收入職工傾斜，通過完善利率、稅收、貼息、貸款、擔(dān)保等政策，有效支持中低收入職工購買、建造和租賃住房。因此，要開展貸款政策研究，不斷創(chuàng)新住房公積金貸款品種，在貸款條件、還款方式、貸款額度等方面放寬限制，盡可能簡化手續(xù)，縮短辦理時間，推進(jìn)貸款提速。例如，對于中低收入家庭購買以自住為主的一定面積標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的住房，實(shí)行低息、低首付、貼息的政策。

提高公積金的管理透明度，公開住房公積金使用去向、收益分配等關(guān)鍵信息。同時，要提高職工個人明細(xì)賬的透明度，賦予職工知情權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、所有權(quán)。通過公積金的資金運(yùn)作，努力實(shí)現(xiàn)增值收益，完善住房公積金增值收益用于廉租房收購、建設(shè)與補(bǔ)貼支出的配合機(jī)制，充分發(fā)揮住房公積金制度的社會保障作用。同時，實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)籌運(yùn)用資金，改變目前條塊、地域分割現(xiàn)狀，提高管理和運(yùn)營效率。

(作者單位：浙江師范大學(xué)工商管理學(xué)院)