城市化背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新研究

一、我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征

(一)主體特定性

我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。農(nóng)村宅基地取得權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，就其初始取得而言，權(quán)利取得主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人組織。農(nóng)村村民申請宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，村民申請取得宅基地后只能自己建房，不可轉(zhuǎn)讓。

(二)產(chǎn)權(quán)無償性

宅基地使用權(quán)主要發(fā)生在農(nóng)村，是廣大農(nóng)民最基本的生活資料。宅基地使用權(quán)的取得，是基于集體經(jīng)濟(jì)組織的分配所取得，不是通過交易行為以支付對價(jià)方式獲得。農(nóng)村宅基地具有很明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。盡管在有些地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得要支付一定的費(fèi)用，但目前我國有關(guān)法律尚未明確規(guī)定實(shí)行有償使用。制度上村民取得宅基地使用權(quán)是無償?shù)?。農(nóng)民能夠無償取得宅基地使用權(quán)，獲得基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民與城市居民相比較，享有的最低限度的福利。

(三)使用無期限性

宅基地使用權(quán)是無期限的。宅基地使用人有權(quán)在依法取得的宅基地上建房、建廁所、拱棚等建筑物，并對建筑物享有所有權(quán)，依建筑物所有權(quán)而長期、永久地使用宅基地。即使地上物滅失后，房屋所有權(quán)人可以翻建、改建、擴(kuò)建，而仍然使用宅基地。

(四)權(quán)能限制性

1998年《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準(zhǔn)”。在我國現(xiàn)階段，宅基地使用權(quán)是不能自由轉(zhuǎn)讓的，只允許在集體組織成員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，城鎮(zhèn)居民即使購買了農(nóng)村住宅，也不能取得宅基地使用權(quán)。”同時(shí)還明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財(cái)產(chǎn)。”

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配制度不明確

我國目前沒有完善的宅基地使用權(quán)分配制度，缺少相關(guān)的制度體系，造成宅基地使用權(quán)分配秩序混亂。各省分配標(biāo)準(zhǔn)不一，省內(nèi)不同地區(qū)的分配方法也存在很大差異。此外，由于宅基地所有權(quán)主體虛位，我國宅基地使用權(quán)的分配受行政力量的干預(yù)非常嚴(yán)重。宅基地使用權(quán)分配制度缺乏透明度，實(shí)際的分配權(quán)操縱在村干部手中，在當(dāng)?shù)貦?quán)力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用權(quán)。這不僅造成土地資源的不合理分配，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。

(二)農(nóng)村宅基地取得制度不合理

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生更多遵循的是非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則。我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。法律上并沒有對宅基地使用權(quán)的審批程序和審批內(nèi)容做出具體明確的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)審批工作不規(guī)范，農(nóng)村宅基地多占、超占情況突出。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得具有無償性。我國法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得和使用不需要繳納費(fèi)用。雖然有的地區(qū)農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)需要繳納一定的費(fèi)用，但同宅基地的價(jià)格相比，繳納的費(fèi)用微乎其微。也就是說農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地超占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重，造成土地資源的浪費(fèi)。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管體制不完善

1、宅基地使用權(quán)登記制度缺失。從全國情況來看，有74.49％的農(nóng)戶表示全部或部分領(lǐng)到了宅基地使用權(quán)證或房產(chǎn)證，18.79％的農(nóng)戶表示沒有領(lǐng)到證書，還有5.45％的農(nóng)戶不清楚自己是否領(lǐng)到了證書。這一方面表明我國農(nóng)民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面的法律意識薄弱，另一方面也表明我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善。登記制度的不完善給將來的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。

2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理失效。農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理的失效表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地規(guī)劃的不合理。由于缺乏有效的合理規(guī)劃，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴(kuò)展，形成“空心”村。此外，農(nóng)戶將宅基地挪作他用的現(xiàn)象大量存在。調(diào)查中，有38.02％的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣乜梢杂米鹘ㄗ》恳酝獾慕?jīng)營性用途，16.29％的農(nóng)戶表示不清楚宅基地是否可以用作建住房以外的經(jīng)營性用途。

三、城市化進(jìn)程對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的影響

城市化是指居住在市、鎮(zhèn)地區(qū)的人口占總?cè)丝诒壤脑鲩L過程，它既是一個(gè)人口向城市集中的過程，也是一個(gè)城市數(shù)量增加和城市地域擴(kuò)大的過程。改革開放以后，我國進(jìn)入了一個(gè)相對快速的城市化過程，GDP的平均增長速度達(dá)到9.4％。2006年我國鄉(xiāng)村人口占全國總?cè)丝诘?6.10％，同1978年的82.08％相比，下降了25.98％。城市化的發(fā)展對我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地利用狀況等都產(chǎn)生了一定的影響。

(一)城市化影響城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)

城市化過程一方面使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，促進(jìn)了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)；另一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，其中有部分人在城市長期居住，實(shí)際上已經(jīng)融入城市生活中。農(nóng)村人口的減少必然帶動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地的需求的減少，甚至造成農(nóng)村宅基地的閑置。

(二)城市化對土地利用形式的影響

城市化帶來了土地利用形式的變化，大量農(nóng)村用地將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。城市化對程中土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)的變化不僅表現(xiàn)為總體用地結(jié)構(gòu)中農(nóng)用地減少、城鎮(zhèn)及工礦用地增加、交通用地增加，也表現(xiàn)為二級地類中的農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)變化等其他形式。城市化對土地資源的需求促使土地價(jià)值上升，對土地資源的利用也向利益更高的方向移動(dòng)。農(nóng)村宅基地作為效率比較低的土地利用形式，受到城市化的嚴(yán)重沖擊。

四、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的思路

(一)加強(qiáng)立法，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系

同城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度和農(nóng)村其它土地使用權(quán)制度相比，農(nóng)村宅基的使用權(quán)制度法律資源的稀缺性狀況更為嚴(yán)峻。一方面，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在立法上的缺失。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的許多問題在法律上找不到相關(guān)條文來解決。另一方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性。目前調(diào)整農(nóng)民宅基地權(quán)利的法律規(guī)范大多效力層次較低，還沒有一部直接調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村房地產(chǎn)的法律，僅靠分散在《民法通則》、《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)范來調(diào)整。2007年我國頒布的《物權(quán)法》也僅粗線條的構(gòu)建了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的框架，并沒有對其法律內(nèi)容做出更為詳盡和準(zhǔn)確的司法解釋或重新構(gòu)建另一套法律制度。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度應(yīng)從立法和執(zhí)法兩方面入手，在已有法律的基礎(chǔ)上，建立完整的農(nóng)村宅基地法律體系，并對具體行為程序做出明確規(guī)定，以有效約束各行為主體的行為。

(二)明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能

有效的產(chǎn)權(quán)制度不但能夠降低交易成本，包括締約成本和監(jiān)督履約成本，從而為市場有效運(yùn)行提供良好的秩序，還能夠提供激勵(lì)，最大限度地激勵(lì)人們努力工作。因此，產(chǎn)權(quán)權(quán)能的設(shè)置及其細(xì)分應(yīng)能使產(chǎn)權(quán)主體在經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整中節(jié)省社會(huì)資源，產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵明確、邊界清晰可以減少交易過程中的摩擦，從而降低交易成本。首先，應(yīng)該從法律上進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織；其次應(yīng)該在“弱化所有權(quán)能，強(qiáng)化使用權(quán)能”的原則上，明確界定農(nóng)村宅基地使用權(quán)能；同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證等規(guī)范化管理。

(三)強(qiáng)化市場功能，明晰市場配置和政府配置的邊界

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和人民公社制度下的產(chǎn)物。這種制度安排在當(dāng)時(shí)對鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重要作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)村人員大范圍的流動(dòng)，城市進(jìn)程的加快和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，原有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求打破限制流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度約束，使農(nóng)村宅基地的利用朝市場化的方向發(fā)展。而我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度仍然保持其封閉性，這必然會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)和利用效率低下。市場機(jī)制是優(yōu)化資源配置的有效方式，應(yīng)該在健全法律約束機(jī)制的前提下，建立并完善農(nóng)村房地產(chǎn)一級、二級市場，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)現(xiàn)公開競價(jià)交易，逐步與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場體制接軌。

(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院)